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財(cái)政研究論文-論公共財(cái)政框架下我國(guó)行政管理支出的現(xiàn)狀及控制關(guān)鍵字:行政管理支出政府職能轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)改革效率優(yōu)化摘要:近年來(lái),隨著改革開(kāi)放的力度不斷加大,政府職能的形式不斷轉(zhuǎn)變,行政隊(duì)伍的人數(shù)不斷增加,我國(guó)行政管理費(fèi)用呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。行政支出的直線上升加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān),造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理,提高財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的幾率。此外,還引發(fā)了一系列問(wèn)題如官員腐敗、濫用權(quán)利等的產(chǎn)生。本文從財(cái)政支出學(xué)角度出發(fā),結(jié)合實(shí)際,論述我國(guó)行政支出的現(xiàn)狀、原因、解決方案,以期為相關(guān)領(lǐng)域問(wèn)題的研究和正在進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革提供一定的理論依據(jù)。近年來(lái),我國(guó)各級(jí)政府的行政費(fèi)用逐年增長(zhǎng)。突出表現(xiàn)在:預(yù)算外支出不斷增加;“三亂”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重;公務(wù)員的工資福利步步攀升。有關(guān)專(zhuān)家針對(duì)這些現(xiàn)象提出了自己的看法,一部分認(rèn)為:由于我國(guó)政府職能的轉(zhuǎn)變以及政府作為公共產(chǎn)品提供者職權(quán)范圍的不斷擴(kuò)大勢(shì)必導(dǎo)致行政費(fèi)用的增加。同時(shí),隨著我國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化的不斷發(fā)展,各種建設(shè)蒸蒸日上,由此相關(guān)的行政費(fèi)用飛速增長(zhǎng)也就不足為奇。而另一部分則對(duì)此持質(zhì)疑態(tài)度,他們認(rèn)為,行政費(fèi)用增加的確是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果,但是增長(zhǎng)過(guò)快以及不均衡增長(zhǎng)就屬于不正?,F(xiàn)象。目前,我國(guó)正在全面建設(shè)和諧社會(huì),包括政治文明在內(nèi)的各種文明建設(shè)是重頭戲,因此,必須給過(guò)度增長(zhǎng)的行政費(fèi)用潑潑冷水,降降溫。只有這樣,才能保證政府效率的提高以及把腐敗扼殺在萌芽狀態(tài)。學(xué)界的爭(zhēng)論不一,使得研究此課題具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。筆者認(rèn)為,以上兩方面的觀點(diǎn)都有其合理之處,但我們應(yīng)該從一個(gè)更全面、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看問(wèn)題,即應(yīng)把是否增加行政費(fèi)用同國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展聯(lián)系起來(lái),同全社會(huì)日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要聯(lián)系起來(lái),同建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)聯(lián)系起來(lái)。把判斷行政費(fèi)用高低與否的標(biāo)準(zhǔn)變成與人民利益密切相關(guān)的內(nèi)容,而不是官員的政績(jī)需要或是一些浮于表面的數(shù)據(jù)指標(biāo)。一、行政管理支出現(xiàn)狀我國(guó)行政改革已有20多年的歷史,20多年來(lái)圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)等進(jìn)行了廣泛的改革,卻仍然存在行政支出擴(kuò)張、預(yù)算軟約束化,行政支出存在“越位”和“缺位”等問(wèn)題,由此帶來(lái)了財(cái)政預(yù)算赤字的增加和政府職能轉(zhuǎn)變的艱難。到2003年,行政支出已在公共支出中占到19。跟改革開(kāi)放前相比,行政管理經(jīng)費(fèi)(億元)本身的增長(zhǎng)快:1950年為13.13,1970年為32.00,1978年為52.90,1985年為171.06,1995年為996.54,2003年達(dá)到4691.26。改革開(kāi)放以來(lái),竟增長(zhǎng)了87倍,年均增長(zhǎng)3.5倍。我國(guó)行政管理經(jīng)費(fèi)占財(cái)政總支出比重,逐年上升:1978年僅為4.71,1985年為8.53,1995年為14.6,2003年達(dá)到19.03的高度。25年來(lái)每年平均提高0.57個(gè)百分點(diǎn)。這一水平在財(cái)政總支出的五大類(lèi)型支出中比重排列在第三位,以2003年為例,經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)占30.05,社會(huì)文教費(fèi)占26.24,行政管理費(fèi)占19.0%,國(guó)防費(fèi)占7.74,其他經(jīng)費(fèi)占16.91。從這些數(shù)字可以清晰地看到,控制行政費(fèi)用已經(jīng)到了刻不容緩的地步。同時(shí),考慮我國(guó)現(xiàn)階段的情況,必須控制行政費(fèi)用的增長(zhǎng),把更多的財(cái)政支出傾向于科研教育經(jīng)費(fèi)和農(nóng)業(yè)投入。筆者認(rèn)為,只有這樣,財(cái)政結(jié)構(gòu)才會(huì)日趨科學(xué)化、合理化、制度化;國(guó)家的各項(xiàng)事業(yè)才能得到進(jìn)一步發(fā)展;財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)才能降到最低限度。而跟世界上其他發(fā)達(dá)國(guó)家或同階段發(fā)展中國(guó)家相比,這也是一個(gè)非常驚人的數(shù)字。各國(guó)一般公務(wù)支出占中央財(cái)政支出的比重,數(shù)據(jù)采取從低到高排序如下:日本(1993年)為2.38,英國(guó)(1999年)為4.19,韓國(guó)(1997年)為5.06,印度(2000年)為6.3,法國(guó)(1997年)為6.5,加拿大(2000年)為7.1,俄羅斯(2000年)為7.6,美國(guó)(2000年)為9.9,巴西(1998年)為14.16。以美國(guó)為例,其國(guó)內(nèi)是三級(jí)政府聯(lián)邦政府,州政府、市政府。政府職能可以說(shuō)比我國(guó)完善,管理的社會(huì)事務(wù)也非常多:大到立法選舉,小到居民違反交通規(guī)則,“事無(wú)巨細(xì),皆轄之?!笨擅绹?guó)的行政費(fèi)用并非同其軍事支出一般高漲。2000年,美國(guó)行政支出占其財(cái)政支出9.9%,而我國(guó)竟然高達(dá)17.4%,幾乎是美國(guó)兩倍!之所以出現(xiàn)這種情況,筆者認(rèn)為:一方面是美國(guó)的行政效率較高;另一方面,美國(guó)各級(jí)政府樹(shù)立了廉潔行政的良好風(fēng)尚。反觀我國(guó),雖然政府機(jī)構(gòu)改革早已啟動(dòng),精簡(jiǎn)了部分機(jī)構(gòu)和人員,但仍然存在官員冗雜,人浮于事的現(xiàn)象。這不僅導(dǎo)致政府行政效率相對(duì)較低,而且加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然,官民比例的不斷增加,也是我國(guó)行政費(fèi)用不斷攀升的一個(gè)重要因素。正如中央黨校研究室副主任周天勇2003年接受媒體采訪時(shí)指出,中國(guó)實(shí)際由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的公務(wù)員和準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)的人員超過(guò)7000萬(wàn)人,官民實(shí)際比例高達(dá)1:18,真是前無(wú)古人,后有來(lái)者。中國(guó)歷史上最高的官民之比也僅為1981,已經(jīng)形成一種“民少官多,十羊九牧”的現(xiàn)象。而同期美國(guó)的政府公務(wù)員人數(shù)為310萬(wàn),官民比例僅為1對(duì)94。二、現(xiàn)狀原因分析當(dāng)前的問(wèn)題在于,行政體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)改革,政府機(jī)器龐大,機(jī)構(gòu)臃腫重疊,財(cái)政養(yǎng)人過(guò)多,行政管理費(fèi)呈現(xiàn)出加速膨脹的態(tài)勢(shì),大大加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。從中央財(cái)政看,尤其是從地方財(cái)政看,收支矛盾比較突出,其他一些重點(diǎn)建設(shè)支出、社會(huì)公益性的重要支出缺乏必要的財(cái)力保障,這與財(cái)政養(yǎng)人過(guò)多、行政費(fèi)用膨脹具有直接的關(guān)系。首先,經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)使財(cái)政收入增加,財(cái)政支出相應(yīng)增加,于是行政管理支出就產(chǎn)生了擴(kuò)張的可能;同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會(huì)對(duì)行政管理提出越來(lái)越高的要求,這又導(dǎo)致行政管理支出的增長(zhǎng),二者相互促進(jìn)。眾所周知,行政機(jī)構(gòu)是政府的組成部分,而政府作為公共商品的提供者,必須盡力滿足人民日益增長(zhǎng)的公共需要。現(xiàn)階段,我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和質(zhì)量不斷提高,因此在公共支出中占據(jù)重要地位的行政管理支出也不可避免地攀升。這一點(diǎn)無(wú)可厚非,要想高產(chǎn)出,還真得高投入。當(dāng)然,高投入的方向要對(duì),渠道要正。其次,政府機(jī)構(gòu)的膨脹、編制的擴(kuò)張、人員配置增加、工資及辦公設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)提高,都勢(shì)必造成行政管理支出“水漲船高”。而且,由于機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量增加所導(dǎo)致的行政管理支出的增長(zhǎng)具有“剛性”,因此在實(shí)際中難以壓縮。2000年以來(lái),我國(guó)政府實(shí)行工資改革,逐步增加了公務(wù)員的工資和福利待遇,提倡“高薪養(yǎng)廉”;并且,各級(jí)政府用于提供公共商品和社會(huì)福利的成本進(jìn)一步提高;再者,由于近年來(lái)人口流動(dòng)頻繁,使得各級(jí)政府管理當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事務(wù)、維護(hù)社會(huì)秩序、治理社會(huì)環(huán)境時(shí)的行政支出增多。以上三方面都勢(shì)必直接導(dǎo)致行政管理支出的攀升。對(duì)此,筆者認(rèn)為歷史經(jīng)驗(yàn)可以作為“前車(chē)之鑒”,正所謂,以史為鑒,可以知興衰。北宋王朝成立時(shí),宋太祖趙匡胤為了加強(qiáng)中央集權(quán),同時(shí)防止統(tǒng)軍大將擁兵自重,功高欺主,于是選派大量文官到地方各州府擔(dān)任最高行政長(zhǎng)官知州。同時(shí)為了收歸財(cái)權(quán)和司法權(quán),又向各地增派了轉(zhuǎn)運(yùn)使和通判。一時(shí)間,北宋官員數(shù)量激增,給當(dāng)時(shí)的財(cái)政造成了極大的負(fù)擔(dān),而且進(jìn)一步導(dǎo)致地方實(shí)力空虛,“金玉其外,敗絮其中”,最后落得國(guó)破家亡的下場(chǎng)。再次,行政管理支出中的項(xiàng)目涵蓋范圍不明確。公款旅游、公款吃喝、超標(biāo)購(gòu)房、超標(biāo)購(gòu)車(chē)等行為在很大程度上助長(zhǎng)了講排場(chǎng)、鋪張浪費(fèi)、公款消費(fèi)的不良風(fēng)氣,導(dǎo)致了行政管理支出的增長(zhǎng)。如在去年“兩會(huì)”期間,人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青教授就曾發(fā)表“公車(chē)改革”提案,目的就是為了降低行政成本,節(jié)約行政支出。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)傳統(tǒng)的政府運(yùn)作模式,只考慮社會(huì)效益,而忽略了項(xiàng)目的實(shí)際成本。政府中一些官員為了顯示自己的業(yè)績(jī),不惜耗費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力,建造所謂的“標(biāo)志工程”、“形象工程”,其中一部分不具任何經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值,造成了財(cái)政資金的巨額浪費(fèi)。最后,政府的行政支出預(yù)算編制仍沒(méi)有完全擺脫“基數(shù)增長(zhǎng)”的傳統(tǒng)做法?!盎鶖?shù)增長(zhǎng)”方法使以前年度的不合理因素延續(xù)下來(lái),容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪費(fèi)與緊缺并存,會(huì)加劇各部門(mén)的苦樂(lè)不均。因此打破基數(shù)法,實(shí)行部門(mén)預(yù)算和零基預(yù)算,已成為行政預(yù)算管理改革的重點(diǎn)。目前我行政支出預(yù)算編制是以定員、定額、定標(biāo)準(zhǔn)為起點(diǎn)的零基預(yù)算編制,但在實(shí)行過(guò)程中有些地方并沒(méi)有實(shí)行真正意義上的零基預(yù)算。當(dāng)然,行政經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)與一個(gè)國(guó)家的歷史淵源,文化背景,傳統(tǒng)觀念都有很大的關(guān)系。中國(guó)歷來(lái)就是一個(gè)政治氣氛很濃厚的國(guó)家,權(quán)力相對(duì)集中,“官本位”的意識(shí)也是深深的扎根于大部分炎黃子孫的心中,而這些都是行政費(fèi)用激增的因素。由此可見(jiàn),我國(guó)行政費(fèi)用的過(guò)快增長(zhǎng),除了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),政治體
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