財(cái)政研究論文-國(guó)庫集中支付制度中存在的“逆向選擇”問題研究.doc

財(cái)政研究論文-國(guó)庫集中支付制度中存在的“逆向選擇”問題研究摘要：為了提高財(cái)政資金的有效性，國(guó)庫集中支付制度應(yīng)運(yùn)而生。該制度在實(shí)施過程中取得了一定的成效，但在實(shí)踐中也存在著一些財(cái)務(wù)問題。從博弈角度對(duì)這些問題進(jìn)行分析，有利于我們找到針對(duì)國(guó)庫集中支付制度中“逆向選擇”的對(duì)策與建議。關(guān)鍵詞：國(guó)庫集中支付制度；逆向選擇；對(duì)策建議一、國(guó)庫集中支付制度取得了一定成效長(zhǎng)期以來，我國(guó)沒有明確的國(guó)庫機(jī)構(gòu)，中國(guó)人民銀行承擔(dān)國(guó)庫會(huì)計(jì)職能，與西方國(guó)家的國(guó)庫職能相比，我國(guó)的工作重心在銀行部門，而西方國(guó)家的工作重心在政府部門。中國(guó)傳統(tǒng)的公共財(cái)政框架的基本特征是：一個(gè)高度集權(quán)的財(cái)政體制，加上一個(gè)高度分散化的財(cái)政管理框架。從20世紀(jì)80年代以來，中國(guó)財(cái)政改革的重心一直集中在財(cái)政體制方面，到20世紀(jì)90年代中期實(shí)施分稅制財(cái)政體制以后，財(cái)政體制的集權(quán)化程度已經(jīng)大為降低了，但是高度分散的財(cái)政管理框架對(duì)國(guó)庫功能方面的影響卻愈加嚴(yán)重，用官方文件對(duì)國(guó)庫體系過度分散化及其后果的描述是：“重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，導(dǎo)致財(cái)政資金活動(dòng)透明度不高，不利于對(duì)其實(shí)施有效管理和全面監(jiān)督；財(cái)政收支信息反饋遲緩，難以及時(shí)為預(yù)算編制、執(zhí)行分析和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供準(zhǔn)確依據(jù)；財(cái)政資金入庫時(shí)間延滯，收入退庫不規(guī)范，大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位，降低了使用效率；財(cái)政資金使用缺乏事前監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問題時(shí)有發(fā)生，甚至出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象?！痹瓉淼呢?cái)政撥付制度是財(cái)政部門按下達(dá)的預(yù)算將資金從國(guó)庫撥付到一級(jí)預(yù)算單位，一級(jí)預(yù)算單位按照預(yù)算級(jí)次層層下?lián)艿交鶎訂挝唬鶎訂挝桓鶕?jù)預(yù)算確定的用途購(gòu)買商品或支付勞務(wù)款項(xiàng)，形成財(cái)政資金實(shí)際支出。資金尚未支付之前，就形成了國(guó)庫外資金的沉淀，正是由于這種沉淀降低了財(cái)政資金的使用效率。為了改變這一現(xiàn)象，國(guó)庫集中支付制度應(yīng)運(yùn)而生。國(guó)庫集中支付即國(guó)庫單一賬戶制度，是指財(cái)政部門在中央銀行設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的銀行賬戶，所有財(cái)政支出均通過這一賬戶進(jìn)行撥付，預(yù)算資金不再撥付到各預(yù)算單位銀行賬戶，預(yù)算單位可以根據(jù)自己履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定購(gòu)買何種商品和勞務(wù)，并對(duì)此進(jìn)行全面預(yù)算管理，但款項(xiàng)由財(cái)政部門統(tǒng)一支付，資金都要通過國(guó)庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。實(shí)現(xiàn)集中支付后，國(guó)庫資金的劃撥方式發(fā)生了較大的變化，庫款統(tǒng)一調(diào)度，降低了財(cái)政資金運(yùn)行成本，提高了資金使用效率，規(guī)范了預(yù)算資金的管理，提高了預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督力度。建立在會(huì)計(jì)集中核算基礎(chǔ)上的國(guó)庫集中收付制度，使得所有預(yù)算單位的資金全部集中在國(guó)庫，防止了大量財(cái)政資金庫外無效運(yùn)作，充分將國(guó)庫、會(huì)計(jì)中心以及專業(yè)銀行之間的資金劃撥、結(jié)算和對(duì)賬等問題進(jìn)行有效融合，使政府在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)方面更加得心應(yīng)手、游刃有余，大大提高了財(cái)政會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。二、國(guó)庫集中支付制度存在“逆向選擇”問題（一）“逆向選擇”的含義“逆向選擇”源于喬治。阿克爾洛夫（GeorgeA.Akerlof）1970年提出的“檸檬市場(chǎng)”（the“l(fā)emons”market）的概念，“檸檬”一詞是美國(guó)俚語，意為“次品”或劣等的貨色。該模型是用來描述在舊車市場(chǎng)上，交易雙方之間存在非對(duì)稱信息（asymmetricinformation），賣方對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量比買方有更多的信息，買主無法區(qū)分次品和好車。買者只知道車的平均質(zhì)量，因而只愿意根據(jù)平均質(zhì)量支付價(jià)格。這樣一來，質(zhì)量高于平均水平的賣者就會(huì)退出交易，只有質(zhì)量低的賣者才愿意進(jìn)入市場(chǎng)，出現(xiàn)了劣幣驅(qū)逐良幣“的現(xiàn)象，低質(zhì)量產(chǎn)品將會(huì)驅(qū)逐高質(zhì)量商品，從而使市場(chǎng)上出現(xiàn)產(chǎn)品質(zhì)量持續(xù)下降的情形。在市場(chǎng)充斥次品的情況下，買主與其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，還不如干脆不買（當(dāng)然，需求較低使價(jià)格下降的事實(shí)又進(jìn)一步提高了次品的比例，這是一種惡性循環(huán)）.最終結(jié)果，賣主選擇銷售次品，買主選擇不買，”逆向選擇“就產(chǎn)生了。（二）國(guó)庫集中支付中的“逆向”表現(xiàn)1.“逆向選擇”表現(xiàn)之一預(yù)算單位過分使用授權(quán)支付“逆向選擇”這一現(xiàn)象同樣存在于我們財(cái)政國(guó)庫集中支付制度中。財(cái)政國(guó)庫集中支付一般分為直接支付和授權(quán)支付，直接支付的內(nèi)容主要是基建、政府采購(gòu)、工資等三部分，授權(quán)支付的金額必須在預(yù)算范圍之內(nèi)。國(guó)庫集中支付是將政府所有財(cái)政性資金集中在國(guó)庫或國(guó)庫指定的代理銀行開設(shè)賬戶，各單位不再設(shè)有銀行賬戶，納入政府采購(gòu)的預(yù)算支出，屬直接支付的款項(xiàng)，統(tǒng)一由財(cái)政部門通過國(guó)庫直接支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。此外，對(duì)于未納入政府采購(gòu)的購(gòu)買支出和小額零星支出，預(yù)算單位申請(qǐng)授權(quán)支付，采用零余額賬戶進(jìn)行撥款。財(cái)政部門的零余額賬戶用于財(cái)政直接支付與國(guó)庫單一賬戶支出的清算；預(yù)算單位的零余額賬戶用于財(cái)政部門授權(quán)預(yù)算單位支付額度內(nèi)的財(cái)政資金和與國(guó)庫單一賬戶的資金預(yù)算。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料，我國(guó)實(shí)行了國(guó)庫集中支付之后，預(yù)算資金的使用效率是提高了，政府采購(gòu)的商品平均成本降低了10%.但是，又有數(shù)據(jù)表明，在所有采購(gòu)中采用了政府采購(gòu)的項(xiàng)目也只有10%，于是我們可以很簡(jiǎn)單地得到一個(gè)數(shù)據(jù)，10%10%=1%，這表明了我們花了那么大力氣推行的政府集中采購(gòu)制度只給我們帶來了1%這樣一個(gè)與推行成本完全不能配比的收益。那么也可以推斷出其他90%的業(yè)務(wù)都是通過授權(quán)支付來操作的?？上攵?，很多單位可能是將一些較大的采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行拆分，盡量申請(qǐng)授權(quán)支付，以保護(hù)原先的個(gè)人利益、單位利益，但無論怎樣，都會(huì)使得實(shí)行國(guó)庫集中支付的所有努力付諸東流。2.“逆向選擇”表現(xiàn)之二對(duì)“代理銀行”的信任問題在實(shí)施了國(guó)庫集中支付之后，一般由代理銀行根據(jù)支付指令，通過零余額賬戶，先墊付資金給收款人，匯總后再與國(guó)庫單一賬戶進(jìn)行清算，在此情況下，代理銀行申請(qǐng)清算的財(cái)政資金，一般情況會(huì)很快到位。但特殊情況會(huì)有兩種：一是代理銀行錯(cuò)過與人民銀行清算的時(shí)間，導(dǎo)致財(cái)政資金不能到賬，代理銀行較長(zhǎng)時(shí)間墊資；二是當(dāng)人民銀行庫款余額不夠的時(shí)候，代理銀行也會(huì)較長(zhǎng)時(shí)間墊資。某人民銀行國(guó)庫處曾經(jīng)統(tǒng)計(jì)過：一家業(yè)務(wù)量較大的代理銀行每月只能收取5000元左右的清算費(fèi)用，而其每月為代理財(cái)政資金清算業(yè)務(wù)的費(fèi)用卻超過10萬元。收入與費(fèi)用差距太大，商業(yè)銀行的代理成本過高。按照“囚徒困境”的理論，銀行面對(duì)難以為繼的業(yè)務(wù)，被迫選擇背叛。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，人民銀行已發(fā)現(xiàn)代理銀行存在違規(guī)操作，例如代理銀行通過超額清算或先清算后支付等方式套取財(cái)政資金。因?yàn)楫?dāng)人民銀行國(guó)庫部門進(jìn)行清算時(shí)，只要清算金額在額度控制范圍內(nèi)，庫款余額又足夠支付，國(guó)庫就予以劃轉(zhuǎn)，至于代理銀行的清算金額是否是當(dāng)天的實(shí)際金額，國(guó)庫部門無法知曉。人民銀行認(rèn)為其監(jiān)管職能有所弱化，所以某人民銀行已開始進(jìn)行由國(guó)庫直接清算財(cái)政資金的可行性研究，他們從制度上、技術(shù)上以及業(yè)務(wù)操作上進(jìn)行了論證，表明了人民銀行是完全有能力自行完成國(guó)庫集中支付的操作，同時(shí)也表明了人民銀行想取代代理銀行的想法。但是否這樣就解決了問題呢？也不盡然，因?yàn)檫^分的集中化也會(huì)帶來相應(yīng)的集中化的風(fēng)險(xiǎn)。例如：在那些國(guó)庫與代理銀行清算過程中，當(dāng)國(guó)庫資金比較緊張的時(shí)候，他們完全可能私下交易或按照操作人員的偏好來決定付款順序。這樣，按規(guī)劃應(yīng)優(yōu)先分配的預(yù)算資金就被國(guó)庫機(jī)構(gòu)的偏好次序分配取而代之，結(jié)果就是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果同預(yù)算目標(biāo)的偏離。這會(huì)導(dǎo)致“分散違規(guī)”轉(zhuǎn)變成“集中違規(guī)”，應(yīng)引起我們的高度警惕。三、針對(duì)國(guó)庫集中支付制度中“逆向選擇”的對(duì)策與建議（一）加強(qiáng)集中支付單位的全面預(yù)算管理實(shí)行國(guó)庫集中支付后，無論是領(lǐng)導(dǎo)還是財(cái)政管理人員，都應(yīng)從傳統(tǒng)的理財(cái)思想和方法中轉(zhuǎn)變過來，由于資金不再撥到單位賬戶，不可能隨意更改和變通支出項(xiàng)目，所以認(rèn)真編制預(yù)算有利于提高國(guó)庫集中支付的效率。預(yù)算應(yīng)廣泛征求修改意見，對(duì)每一項(xiàng)支出都要從實(shí)際出發(fā)認(rèn)真編制，詳細(xì)論證，使年度預(yù)算計(jì)劃更科學(xué)全面，更規(guī)范細(xì)化。預(yù)算是由基層部門廣泛參與制定的，預(yù)算所包含的信息更為廣泛，作用的空間更廣闊，它把管理