法治政府建設調研報告

法治政府建設調研報告 法治政府建設調研報告 1： 根據(jù)省委和省政府、省政協(xié)共同制定并組織實施的 2015 年度重點民主協(xié)商計劃，省政協(xié) “規(guī)范行政執(zhí)法行為，推進法治政府建設 ”專題調研考察組，分別在省政協(xié)副主席夏濤、童懷偉，社法委主任孫建新率領下，赴省國土廳等 7 家省直部門和省高院及合肥等 7 個省轄市開展調研，并赴浙江、福建、江蘇等 3 省學習考察。調研考察組共召開 40 多場座談會，分別聽取相關情況介紹，與企業(yè)、個人、社會組織等執(zhí)法相對人交流，走訪了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)督管理所、司法所等基層單位實地調研考察。 一、主要做法與經(jīng)驗 (一 )大力實施權力清單、責任清單制度。 2014 年，省政府全面啟動權力清單、責任清單、涉企收費清單制度建設工作。依法確認 1712 項省級政府權力事項，編制 余條責任事項、 2 萬余條追責情形，省級涉企收費項目清理完畢，并于當年在全國率先公布施行。合肥、亳州、蕪湖、銅陵、滁州等市對清單制度并有所創(chuàng)新，開始四清單編制工作。到今年 7 月 1 日，全省市縣鄉(xiāng)政府權力清單和責任清單全部公布施行。我省成為全國首創(chuàng)責任清單、率先公布省級政府權力清單和責任清單、在省市縣鄉(xiāng)四級全面建立權力清單和責任清單制度體 系的省份，切實做到了 “行政權力進清單，清單之外無權力 ”。國務院領導對我省在權責清單方面所作的有益探索，專門作出批示予以肯定。二十多個省市來皖學習考察。 江蘇省積極推行權責編碼制度，出臺了江蘇省行政權力事項編碼規(guī)則，對全省建立權力清單制度進行頂層設計，要求相同的行政權力事項，省市縣三級權力名稱、權力編碼、法定依據(jù)等方面實現(xiàn)統(tǒng)一。浙江省全面推進權力清單和責任清單精細化管理，建立了權力清單和責任清單的動態(tài)調整、考核評價、監(jiān)督檢查等機制，依托浙江政務服務網(wǎng)，建立全省行政權力運行管理系統(tǒng)，對每一項權力編發(fā) “身 份證 ”，建立 “跟蹤監(jiān)督卡 ”。福建省依法依規(guī)確定責任事項和追責情形，特別是社會關注度高、群眾反映強烈的市場監(jiān)管、環(huán)境保護等方面的職責，依法明確牽頭部門和配合部門的責任。 (二 )行政審批制度改革成效顯著。我省積極開展省級行政審批專項清理工作，截至目前，省級行政審批事項從 316 項減少到213 項，精簡 省級審批部門及審批項目進駐政務服務中心率達 100%。平均承諾時限比法定時限減少 61%，負責行政審批的重點廳局也都按照省政府的要求，做好了相應工作。省工商局對省局行使的行政權力事項進 行了全面清理，在天長市開展了 “一照三號 ”試點，并在銅陵市和巢湖市開展了 “先照后證 ”試點，努力營造高效便捷的市場準入環(huán)境，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的熱情，促進各類市場主體保持快速增長的態(tài)勢。滁州市經(jīng)過七輪流程再造，做到了 “大廳之外無審批，大廳之內審批快 ”，基本實現(xiàn)行政審批一般事項一審一批，復雜事項不超過承辦、審核、決定三級審批，全部審批流程 5 日內辦結。滁州市行政審批工作受到國務院的肯定。 福建省堅持 “能減則減、能放則放、能快則快、能優(yōu)則優(yōu) ”的原則，大力精簡行政審批事項，全面取消了非行政許可審批事項。建立了行 政審批委托制度，先后賦予廈門市、平潭綜合實驗區(qū)、泉州等重要經(jīng)濟增長區(qū)一批省級投資審批權限，除特殊審批事項外，將省級行政審批權限最大限度下放自貿試驗區(qū)。江蘇省全面開展非行政許可審批事項清理工作，是全國第二個取消非行政許可審批事項的省份。 (三 )綜合執(zhí)法改革有序扎實推進。我省積極探索推進橫向綜合執(zhí)法，著力破解執(zhí)法領域權責脫節(jié)、爭權諉責，力量分散、監(jiān)管不到位等問題。目前，城管、文化等領域綜合執(zhí)法已經(jīng)實現(xiàn)市縣區(qū)全覆蓋 ;10 個設區(qū)的市、 80 個縣 (市、區(qū) )實行農業(yè)綜合執(zhí)法。合肥、蕪湖、銅陵等市城市管理綜合執(zhí)法利用信 息化平臺，已有7+1+合執(zhí)法功能和服務水平明顯提升。 福建省在福建自貿區(qū)平潭片區(qū)、福州片區(qū)、廈門片區(qū)開展凡屬 “市場監(jiān)管領域 ”均實行綜合執(zhí)法試點 ;整合執(zhí)法主體，設立綜合執(zhí)法局，統(tǒng)一行使城建、國土、環(huán)保等 8 個方面職能 ;組建市場監(jiān)管局，建立從源頭到終端全過程的市場監(jiān)管體制。江蘇省所有省轄市和縣 (市 )已經(jīng)全部順利開展城管領域相對集中行政處罰權工作，實現(xiàn)了市縣區(qū)全覆蓋。去年，江蘇省政府批復了常熟市在所有建制鎮(zhèn)開展相對集中行政處罰權試點工作，由各建制鎮(zhèn)政府集中行使食品藥品、安全生產、環(huán)境保護 、勞動保障、鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、城鎮(zhèn)建設和規(guī)劃管理等方面的行政處罰權。今年，江蘇省又批準蘇南的全部縣 (市 )和蘇中的部分縣 (市 )城管相對集中行政處罰權工作向建制鎮(zhèn)等基層延伸。浙江省在嘉興、舟山兩市全面開展綜合執(zhí)法試點，將行政監(jiān)督檢查、行政強制等職權橫向集中，將執(zhí)法范圍向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道縱向延伸，在一定范圍內實現(xiàn)了管理權、審批權與監(jiān)督權、處罰權的適當分離，逐步推進基層執(zhí)法由 “管轄執(zhí)法、不告不理 ”向 “派駐執(zhí)法、日常監(jiān)管 ”轉變。 (四 )行政執(zhí)法監(jiān)督得到加強。省市縣政府主動接受人大、政協(xié)監(jiān)督。自覺接受司法監(jiān)督，鼓勵支持各級行政機關 負責人出庭應訴。切實加強社會監(jiān)督，健全群眾意見收集、辦理、反饋工作機制。蕪湖市開通了 “12345 政府服務直通車 ”、市民心聲網(wǎng)站、政務微博等舉報投訴渠道。強化審計、監(jiān)察監(jiān)督。去年，全省審計機關共審計和專項審計調查 5736 個單位，審計后挽回或避免經(jīng)濟損失 元。全省監(jiān)察機關共立案查辦涉及行政監(jiān)察對象的案件 4686 件，處分行政監(jiān)察對象 4207 人。完善了省政府法律顧問、立法咨詢員和特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員制度。 “制度 +技術 ”監(jiān)督模式推動了行政執(zhí)法公正透明。 2014 年 9 月，合肥市市區(qū)兩級數(shù)字化城市管理平臺進入全面運 行階段。數(shù)字化城管創(chuàng)新模式，實現(xiàn)了城市精細管理與全面覆蓋管理、高效管理與長效管理、便民管理與依法規(guī)范管理的有機結合，極大地提高了城市管理效能和水平。亳州市利用大數(shù)據(jù)技術，以政府權力清單和責任清單為基礎，將全市 2878 項權力事項， “顆?；?”為 10305 項子項，公共服務 501 項，并配以相應的責任，借助網(wǎng)上平臺，對權力運行實現(xiàn)全過程、標準化、自動化運行和具體操作的監(jiān)管，使 “互聯(lián)網(wǎng) +”形成了審批透明化、痕跡數(shù)據(jù)化的管人管事制度，創(chuàng)建了權責一致、監(jiān)察高效的新服務模式和制度體系。將過去的 “群眾跑腿 ”、 “干部跑腿 ”變成現(xiàn) 在的 “數(shù)據(jù)跑腿 ”;過去的 “面對面審批 ”變成現(xiàn)在的 “不見面審批 ”;過去的 “辦事找政府 ”變成現(xiàn)在的 “政府幫辦事 ”。 浙江省以技術手段保障執(zhí)法標準化，深入開展執(zhí)法評議考核工作，將重大行政決策程序納入法制化軌道，將領導干部依法決策機制建設和執(zhí)行情況、領導干部學法情況等指標納入領導干部考核體系 ;將 “行政處罰裁量基準制定情況 ”作為一項考核內容進行考核 ;余姚市開展行政處罰結果網(wǎng)上公開工作。奉化市建立行政問責中心與行政執(zhí)法中心 “分權制衡 ”制度，強化監(jiān)督和失職問責，形成信息收集處理、反饋評價全環(huán)閉合的循環(huán)模式，著力保障執(zhí) 法公正嚴明。 二、存在的主要問題 從調研情況來看，我省在規(guī)范行政執(zhí)法行為方面，仍存在一些亟待解決的問題： (一 )法治理念和依法行政能力有待強化。行政機關工作人員，包括一些領導干部，依法行政觀念還不強 ;嚴格遵守行政規(guī)則和行政程序的意識也不夠，仍還存在重管理、輕服務的現(xiàn)象 ;一些領導干部不習慣運用法治思維和法治方式處理問題。行政執(zhí)法培訓缺乏長期性、系統(tǒng)性和有效性，執(zhí)法人員素質參差不齊，法律素養(yǎng)和專業(yè)知識水平仍需提高。 (二 )行政執(zhí)法體制機制改革有待完善。目前，仍然存在著城市綜合執(zhí)法依據(jù)不充分，主體 不明確，執(zhí)法責任不明確的問題?？h級工商、質檢、食藥監(jiān)三局合一后，還存在著體制機制不健全、運轉不順暢，權力下放和權力承接不適應、不協(xié)調的問題?；鶎訄?zhí)法任務倍增，技術裝備卻很落后，執(zhí)法力量也很薄弱，編制、權責、經(jīng)費保障不匹配，執(zhí)法力量與執(zhí)法任務之間的矛盾在基層尤為突出。執(zhí)法標識、服裝不統(tǒng)一，不敢執(zhí)法，不愿執(zhí)法，不會執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在。婆婆過多，形成縣級市場監(jiān)管局 “以一對三 ”的特殊管理體制，基層疲于應付。 (三 )行政執(zhí)法態(tài)度及執(zhí)法規(guī)范仍需改進。執(zhí)法態(tài)度生硬，作風粗暴，選擇性執(zhí)法，隨意性執(zhí)法時有發(fā)生。 “重審批、 輕監(jiān)管 ”的問題沒有得到徹底解決。日常監(jiān)管不到位，習慣于通過運動式、集中整頓式執(zhí)法達到管理目的。在行政執(zhí)法工作中，部門之間不協(xié)調、不合作，推諉扯皮，效率低下的現(xiàn)象也時有發(fā)生。少數(shù)執(zhí)法單位規(guī)范化建設不到位，執(zhí)法程序不規(guī)范，肆意妄為，違法現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。行政管理現(xiàn)代化、信息化水平和信息資源共享程度不高。 (四 )行政執(zhí)法監(jiān)督力度仍需加大。執(zhí)法監(jiān)督制度落實不到位，被動監(jiān)督多、主動監(jiān)督少，事后監(jiān)督多、事前事中監(jiān)督少。缺乏有效的監(jiān)督約束和糾錯機制。行政裁量權過多、過大、過寬、過濫的現(xiàn)象普遍存在，缺少嚴格、精細、準確的行 政裁量權執(zhí)行標準，缺乏嚴格的監(jiān)管制度和高端的技術監(jiān)管手段。執(zhí)法中重實體、輕程序，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等現(xiàn)象還時有發(fā)生。市、縣政府法制工作機構缺乏必要的執(zhí)法監(jiān)督手段和權威，行政執(zhí)法過錯追責不及時、不到位、不嚴厲。全省統(tǒng)一的執(zhí)法網(wǎng)絡監(jiān)督平臺尚未建立。 針對存在的問題，結合省內做法和外省經(jīng)驗，調研考察組提出以下建議： 三局合一 ”改革。 兩法銜接 ”制度化建設。 造良好法治政府建設環(huán)境。 法治政府建設調研報告 2： 按照重慶市人大常委會辦公廳關于印發(fā)重慶市人大常委會開展市人民政府法治政府建設情況調研的實施方案的通知精神，潼南區(qū)人大常委會配合市人大常委會，于近期組織相關部門 ，對區(qū)人民政府法治政府建設情況進行了專題調研，并向市人大常委會提出了法治政府建設的相關建議?，F(xiàn)將調研情況報告如下： 一、工作開展情況 (一 )不斷完善了體制機制。一是加強組織領導。潼南區(qū)成立了由區(qū)政府主要領導任組長的法治政府建設和依法行政工作領導小組，定期不定期聽取法治政府建設和依法行政工作匯報，對全區(qū)法治政府建設和依法行政工作進行安排部署，區(qū)政府每年組織召開全區(qū)法治政府建設和依法行政工作大會，區(qū)政府常委會每年兩次專題研究法治政府建設和依法行政工作，區(qū)人大常委會每年聽取一次區(qū)政府依法行政工作報告。二是建構框架體系。以潼南區(qū)人民政府關于加快建設法治政府的意見、潼南區(qū)人民政府關于進一步加強依法行政工作的意見為核心，從重大行政決策、規(guī)范性文件管 理、政府合同審查備案、行政執(zhí)法監(jiān)管、行政處罰案卷評查和依法行政目標考核等方面加大制度建設力度，形成了 “1+6”的法制工作架構，建立起更加完備有效的法治政府建設和依法行政制度體系。 (二 )著力轉變了政府職能。一是開展行政權力清理。按照市里統(tǒng)一安排部署，及時啟動了全區(qū)行政權力責任清理規(guī)范工作。目前，該項工作第一階段已經(jīng)基本完成，待市級各部門出臺區(qū)縣通用清單后進行比照調整，形成全區(qū)的行政權力責任清單。二是深化行政審批改革。嚴格落實 “一個窗口 ”辦事制度，簡化審批流程、壓縮辦理時限。開展審批項目審核清理工作，做好 了 103 項上級下放或委托項目的承接工作，共減少 131 項行政審批項目，較原有項目數(shù)減少 并及時對外公布。三是繼續(xù)深化專項改革。深入推進 “先照后證 ”、 “三證合一、一照一碼 ”等專項制度改革，進一步簡政放權，激發(fā)了市場活力。 (三 )嚴格履行了決策程序。一是規(guī)范政府決策程序，發(fā)揮法制參謀作用。對重大行政決策，事前召開專題會議進行風險評估，聽取政府法制機構、政府法律顧問及相關專家的審查意見，經(jīng)充分研究論證后，最終形成決策意見。一年來，召開發(fā)電公司有關問題法律論證等涉法專題會 110 余次，聽取政府法制機構、 政府法律顧問法律意見建議 260 余項，較好地從源頭上避免行政糾紛的積累。二是嚴格政府合同審核，保障區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。認真落實潼南區(qū)政府合同審查備案管理辦法， 2015 年，共審核政府合同 33 份，有效地減少了政府在商務活動中的法律風險，為地方經(jīng)濟發(fā)展提供了保障。 (四 )切實加強了法制審查。 2015 年，共審查潼南區(qū)城市綜合管理暫行辦法、潼南區(qū)政府投資項目管理辦法等規(guī)范性文件 17 件，有效地規(guī)范了抽象行政行為。開展全區(qū)行政規(guī)范性文件清理工作，對重慶直轄以來以區(qū) (縣 )政府、區(qū) (縣 )政府辦名義發(fā)布的規(guī)范性文件進行 了全面清理，補充報備繼續(xù)實施的規(guī)范性文件 27 件，廢止 100 件，失效 85 件，順利通過市級規(guī)范性文件專項評審。 (五 )全面強化了執(zhí)法監(jiān)管。一是規(guī)范資格管理。組織開展了全區(qū)行政執(zhí)法人員大培訓，全區(qū) 350 余名行政執(zhí)法人員參加培訓并經(jīng)考試合格后獲頒行政執(zhí)法證件，杜絕了 “無證執(zhí)法 ”現(xiàn)象發(fā)生。二是開展案卷評查。連續(xù)第三年在全區(qū)組織開展行政處罰案卷評查活動，對 22個執(zhí)法單位提交的 44份處罰案卷進行了評查，對行政執(zhí)法活動中存在的問題予以整改。 2015 年，區(qū)交委被評為全市行政執(zhí)法工作先進單位。 (六 )大力推進了政務公開 。切實履行政府信息主動公開職責，重點推進決策、執(zhí)行、服務以及財政預算、公共資源配置、重大項目建設、社會公益事業(yè)等人民群眾普遍關注事項的信息公開。2015 年，以區(qū)政府公眾信息網(wǎng)為依托，主動公開政府信息 4615條。同時，積極做好依法申請公開政府信息工作，全年共受理公開政府信息申請 13 件并全部辦結。較好地保障了行政管理對象的知情權、參與權和監(jiān)督權，也贏得了老百姓對行政工作的理解與支持，保證了各項重點工作的順利推進。 (七 )有效化解了行政爭議。一是強化層級監(jiān)督，樹立復議權威。 2015 年，區(qū)政府共收到行政復議申 請 10 件，受理 8 件，其中，維持 2 件、終止 4 件、轉送 1 件、確認違法 1 件，充分發(fā)揮了行政復議內部糾錯功能，督促行政機關依法行政。二是理順應訴機制，推動司法實踐。堅持 “以法庭為課堂，以案件為教材 ”，嚴格落實行政機關負責人出庭應訴制度，不斷強化行政機關領導干部法治意識。 2015 年，區(qū)政府作為被告的案件 47 件，所有案件均按照生效判決書不折不扣予以履行，及時化解了行政爭議。三是推廣仲裁制度，促進矛盾化解。在行政機關與市場主體發(fā)生民商事糾紛時，促成推動雙方通過仲裁這種既高效又便捷的方式解決紛爭，有力地推進了矛盾糾紛的化解 。 2015 年，潼南區(qū)被評為 “重慶市仲裁推廣先進單位 ”。 二、存在的問題 (一 )法治觀念有待提升。法治政府建設和依法行政工作不是一項單項工作，它貫穿于政府組織、決策、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)，是一項具有基礎價值的體系性工程和系統(tǒng)運行模式。但在工作當中，一些單位對新形勢下法治政府建設和依法行政的重要性認識不足，對其本質理解有偏差，在推進的過程中存在 “形式化 ”、 “口號化 ”的傾向。有的干部不習慣用法治思維、法治方式和法律手段來處理、解決發(fā)展改革中面臨的問題，對法治政府建設和依法行政與經(jīng)濟發(fā)展的辯證關系認識不足，甚至把 法治政府建設和依法行政工作與發(fā)展改革對立起來，錯誤地認為束縛了改革、妨礙了發(fā)展。 (二 )制度執(zhí)行尚有差距。區(qū)政府早已對政府合同、規(guī)范性文件、行政執(zhí)法等工作建立了系統(tǒng)的管理機制，并作了多次培訓，但在實施過程中，落實仍有差距。一些單位在規(guī)范性文件送審時沒有嚴格按照規(guī)定的程序和形式報送審查，非法創(chuàng)設行政許可、越權設定行政處罰、違法委托行政強制措施 ;政府合同主辦部門不組織相關涉事部門研究論證就報送法制審查 ;在報送政府合同或規(guī)范性文件時不給法制審查留出必要的工作時間，經(jīng)常是 “下午簽約，上午送審 ”;在行政執(zhí)法中，有的單 位對違法輕的處得重，對違法重的處得輕，沒有嚴格執(zhí)行行政處罰自由裁量基準制度。 (三 )應訴壓力逐年上升。隨著新行政訴訟法的實施，行政機關作為被告的案件數(shù)量相比往年呈幾何倍數(shù)增長，對政府及其部門在法治時代背景下的工作開展提出了巨大挑戰(zhàn)。 2015 年，區(qū)政府及部門作為被告的訴訟案件共 94 件，比往年增長 51%，案件數(shù)量明顯上升，行政機關依法行政的能力水平面臨嚴峻考驗。 (四 )法制機構建設滯后。一方面，近年來，區(qū)政府法制機構和人員配備等方面有了一定增強，但與上級要求和法治政府建設與依法行政的目標任務之間還存在較 大差距，難以承擔起推進依法行政、建設法治政府的重要使命。另一方面，部門和鎮(zhèn)街層面，政府工作部門中只有半數(shù)專門設立法制 (規(guī) )科的單位，其余單位則由其他科室兼攬法制工作，鎮(zhèn)街則多以綜治辦兼職法制機構的職責，并無一明確法制專職工作人員，法制工作缺乏基本的組織體系。部門和鎮(zhèn)街作為法治建設的前沿陣地恰恰停留在一個真空半真空地帶。 三、對區(qū)政府法治政府建設的建 議 (一 )要按時完成行政權力清理規(guī)范工作。區(qū)政府各部門要在市級部門反饋區(qū)縣通用權力責任清單后及時對照調整，保證在今年 6 月以前，形成全區(qū)的行政權力責任清單， 并對外公布。同時，要建立行政權力責任動態(tài)監(jiān)管機制，切實轉變政府職能、建設法治政府。 (二 )要加快推動行政審批事項網(wǎng)上 “單軌運行 ”。我區(qū)網(wǎng)上行政審批制度改革工作自 2016 年 1 月 21 日啟動，目前全區(qū)行政審批事項已按要求全部錄入平臺并經(jīng)審核后發(fā)布在網(wǎng)審平臺配置。區(qū)政府及相關部門要查找網(wǎng)審平臺中存在的問題，強化與市級部門的溝通，加強工作人員業(yè)務培訓，開展對錄入事項的糾錯工作，為實現(xiàn)全區(qū)行政審批事項網(wǎng)上全流程 “單軌運行 ”創(chuàng)造良好的軟硬件環(huán)境。同時，要按照市里統(tǒng)一安排部署，逐步取消非行政許可類審批事項，做好與行政權 力責任清單及網(wǎng)上行政審批系統(tǒng)的銜接，實時調整，動態(tài)監(jiān)管。 (三 )要全面規(guī)范行政執(zhí)法行為。區(qū)政府及相關部門要按照 “主體適格、程序合法 ”的總體要求，在全區(qū)開展行政處罰案卷評查、行政復議規(guī)范化建設等活動，保證全區(qū)行政執(zhí)法工作開展。同時，要啟動撤縣設區(qū)后全區(qū)行政執(zhí)法人員證件換發(fā)工作。 (四 )要提升完善規(guī)范性文件管理機制。要嚴格貫徹落實新出臺的重慶市人大常委會規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)范、重慶市行政規(guī)范性文件管理辦法，嚴格執(zhí)行重慶市潼南區(qū)人民代表大會常務委員會規(guī)范性文件備案審查辦法 (潼南人發(fā)201553 號 )，在往年出臺相關規(guī)范性文件管理制度的基礎上，對全區(qū)規(guī)范性文件管理機制進行進一步調整和優(yōu)化，以適應市里和區(qū)里對規(guī)范性文件管理工作的新形勢和新要求。 (五 )要嚴格落實依法行政督促考核。區(qū)政府及相關部門要加強依法行政工作目標考核，細化考核指標，尤其要把部門負責人的重視程度，部門、鎮(zhèn)街向區(qū)政府報告年度依法行政工作落實情況，行政復議和行政訴訟案件敗訴情況，以及規(guī)范性文件報備率等納入考核指標，充分發(fā)揮考核對依法行政工作的推動保障作用。 四、對市政府法治政府建設的建議 (一 )要強化各區(qū) (縣 )政府法 制機構的建設。目前，全市各區(qū) (縣 )政府法制機構和人員非常薄弱，與其承擔的推進依法行政、建設法治政府的歷史任務存在巨大落差。調研顯示，潼南區(qū)政府法制辦目前只