城市治理理論及其在中國(guó)的實(shí)踐.pdf

一、城市治理的概念1.治理。治理一詞在政治與行政管理范疇由來(lái)已久,治理的概念在西方區(qū)域(包括城市)公共事務(wù)管理中的頻繁使用始于20世紀(jì)80年代。有學(xué)者預(yù)言它將與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展理念一樣產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。1目前人們對(duì)“治理(governance)”一詞有多種定義。1992年“全球治理委員會(huì)”(commissiononglobalgover-nance)將治理定義為政府或公共行政管理的同義詞,以“爭(zhēng)取使用政治權(quán)威控制和經(jīng)營(yíng)社會(huì)及資源以爭(zhēng)取社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”,并強(qiáng)調(diào):(1)法制精神(2)公共機(jī)構(gòu)公正地管理和使用開(kāi)支(3)政府領(lǐng)導(dǎo)向人民負(fù)責(zé)(4)建立在信息技術(shù)基礎(chǔ)上的政治與行政公開(kāi)。2(P33)該委員會(huì)1995年發(fā)表的題為我們的全球伙伴關(guān)系的研究報(bào)告中對(duì)治理概念作了進(jìn)一步闡釋:“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以符合其利益的非正式的制度安排。它有4個(gè)特征:治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動(dòng),而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門,也包括私人部門；治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動(dòng)”。3(P4-5)美國(guó)學(xué)者羅森奧(J.N.Rosenau)等主編的沒(méi)有政府的治理(GovernanceWithoutGovernment)一書(shū)特別強(qiáng)調(diào):治理實(shí)施過(guò)程中需要公眾參與。4(P107)治理理論的權(quán)威學(xué)者威格里斯托克(GerryStoker)對(duì)目前流行的治理概念作了一番梳理后,提出了如下五個(gè)要點(diǎn):5其一,治理意味著一系列來(lái)自政府,但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者,它對(duì)傳統(tǒng)的政府權(quán)威提出挑戰(zhàn),它認(rèn)為政府并不是惟一權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公眾的認(rèn)可,就都可能成為在各個(gè)共同層面上的權(quán)力中心。其二,在現(xiàn)代社會(huì),國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì),即各種私人部門和公民自愿性團(tuán)體,它們正在承擔(dān)著原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。這樣,國(guó)家與社會(huì)之間、公共部門和私人部門之間的責(zé)任和界限便日趨模糊。其三,治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴。所謂權(quán)力依賴,是指致力于集體行動(dòng)的組織必須依靠其他組織,為達(dá)到目的,各個(gè)組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)。其四,治理意味著參與者最終形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個(gè)特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威,它與政府在特定的領(lǐng)域中進(jìn)行合作,分擔(dān)政府的行政責(zé)任。其五,治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力,不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中,還存在著其他的管理方法和技術(shù),政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來(lái)更好地對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。城市治理理論及其在中國(guó)的實(shí)踐袁政作者簡(jiǎn)介袁政,中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院副教授(廣東廣州,510275)。摘要城市治理近年來(lái)成為公共管理學(xué)等學(xué)科的一個(gè)研究熱點(diǎn)。本文在對(duì)城市治理的含義、城市治理的理論背景進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,提出城市治理與普通意義上治理的概念的區(qū)別與聯(lián)系,并對(duì)中國(guó)城市治理的實(shí)踐作了探討,分析了中國(guó)的城市治理在實(shí)踐上的如下方面內(nèi)容:治理的實(shí)施在發(fā)展時(shí)序和空間上有別于農(nóng)村；城市治理的政治體制背景；城市治理的實(shí)際操作模式；最后,文章提出了今后中國(guó)城市治理的發(fā)展路徑。關(guān)鍵詞城市治理社會(huì)分化公共需求多樣化中圖分類號(hào)C912.81文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1000-7326(2007)07-0063-062007年第7期63在我國(guó),不同的學(xué)者群體對(duì)治理(governance)一詞也有多種理解和譯法。曾有人將governance譯為“管治”,但另一些學(xué)者認(rèn)為“管治”在字面上仍給人以“政府主體”的感覺(jué),易使人對(duì)其本質(zhì)涵義產(chǎn)生誤解,因而將其譯為“治理”更合適；有的學(xué)者根據(jù)其功能和特質(zhì)將其譯為“協(xié)治”。無(wú)論采用什么譯法,予以什么名稱,關(guān)鍵是我們要把握其本質(zhì)的涵義。有學(xué)者提出:“治理”(governance)在城市公共管理中出現(xiàn)了兩種最典型的誤讀,一是將治理讀解為是政府的一種管理方式,二是將治理讀成了是對(duì)公眾參與的強(qiáng)調(diào)。治理與這兩方面都有關(guān)系,但卻不是僅指其中的任何一個(gè),也不是這兩者的簡(jiǎn)單加和。治理概念的提出,是為了尋找一種不同于傳統(tǒng)的政府治理的做法。從這個(gè)意義上講,“治理從開(kāi)頭起便區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治概念”。6按照此觀點(diǎn),治理是國(guó)家(政府)與非政府社會(huì)兩個(gè)層面的契合。在行政管理學(xué)中,治理模式包含以下基本內(nèi)容:(1)社會(huì)公共管理的責(zé)任由政府組織與非政府組織、公民自組織等共同承擔(dān),重構(gòu)政府與公民社會(huì)或民間社會(huì)的關(guān)系。(2)重新認(rèn)識(shí)市場(chǎng)在資源配置中的核心地位與作用,重理政府組織與市場(chǎng)組織間的關(guān)系。(3)從政府完全理性假設(shè)到政府有限理性假設(shè),并用以解釋政府改革必然性的行為主義依據(jù)。7俞可平認(rèn)為,治理意味著一系列來(lái)自政府,但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者；意味著在為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性；意味著涉及集體行為的組織必須依靠其他組織；意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)；意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力,不限于政府的發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。8(P110-113)筆者認(rèn)為,治理與協(xié)調(diào)有聯(lián)系又有區(qū)別。協(xié)調(diào)著眼于對(duì)涉及多方的矛盾沖突的解決,一旦沖突得以解決,協(xié)調(diào)行動(dòng)就可劃上句號(hào)。治理的重要手段之一是多方協(xié)調(diào),但這種協(xié)調(diào)過(guò)程通常是沒(méi)有句號(hào)的；此外它還著眼于建立在協(xié)調(diào)之上的行政(公共)管理,甚至可以包括執(zhí)法管理活動(dòng)。在西方,城市密集地區(qū)的城市治理還通過(guò)建立常設(shè)的專門機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一行使職權(quán),有時(shí),它還可以根據(jù)特殊需要,向參與治理機(jī)構(gòu)的各市地方議會(huì)提出創(chuàng)設(shè)新的地方法規(guī)的建議。2.城市治理。在明確了治理的概念后,我們就容易明白城市治理的涵義:是將治理運(yùn)用于城市公共事務(wù)管理的過(guò)程。當(dāng)今城市及城市密集區(qū)域,政治民主化是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下城市發(fā)展動(dòng)力多元化、城市社會(huì)群體分化、社會(huì)信息化與科技的迅速發(fā)展的基本選擇；更多地依靠法律而不是依靠權(quán)力來(lái)調(diào)動(dòng)各部門、各基層和微觀單位的積極性與活力,成為城市控制與管理的發(fā)展趨勢(shì)。“在現(xiàn)代城市中,對(duì)公共事務(wù)的最佳管理和控制已不再是集中的,而是多元、分散、網(wǎng)絡(luò)型以及多樣性的,這就涉及中央、地方、非政府組織、個(gè)人等多層次的權(quán)利和利益協(xié)調(diào)這種由各級(jí)政府、機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、個(gè)人管理城市共同事務(wù)的諸多方式的總和就是城市治理”。9構(gòu)建一個(gè)既公平、公開(kāi),又具競(jìng)爭(zhēng)力的治理系統(tǒng),對(duì)保障城市的可持續(xù)發(fā)展具有特別重要的意義。城市治理注重的是過(guò)程,即地方當(dāng)局協(xié)同私人的利益集團(tuán)力求實(shí)現(xiàn)集體目標(biāo)的過(guò)程,并由政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值體系去共同塑造。城市治理是政府與市民社會(huì)、公共部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的互動(dòng)過(guò)程?！暗胤秸浅鞘兄卫淼闹鹘侵?理解地方政府的組織能力是理解城市治理的關(guān)鍵。城市治理的內(nèi)容不僅包括垂直調(diào)控的各權(quán)力部門的行政約束,也包括水平制衡的各相關(guān)部門、企業(yè)、組織、社團(tuán)的建設(shè)性協(xié)作。它的內(nèi)容本身就具有系統(tǒng)性和層次性”。10在現(xiàn)有城市治理的諸多范式中:城市治理的主體包括城市的國(guó)家機(jī)構(gòu)、城市政府、私營(yíng)部門和市民社會(huì)；城市治理強(qiáng)調(diào)“過(guò)程”,強(qiáng)調(diào)決策建立在許多不同層面的復(fù)雜關(guān)系之上；城市治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者,除了政府機(jī)關(guān)外,還需要公眾社會(huì)的參與和各種利益集團(tuán)及組織的介入,共同協(xié)商以促進(jìn)政府與社會(huì)的互動(dòng)。這樣,在現(xiàn)代城市公共管理中,城市治理通常能獲得公眾對(duì)政府政策的理解和支持,更容易實(shí)現(xiàn)政策的預(yù)定目標(biāo)。二、城市治理的理論背景龍獻(xiàn)忠概括了一般意義的治理理論的產(chǎn)生背景:11(1)全球公共問(wèn)題的出現(xiàn),需要全球治理。(2)由于市場(chǎng)失靈和政府失靈的出現(xiàn),使得人們?cè)诮鉀Q社會(huì)各種問(wèn)題時(shí)開(kāi)始尋找“第三條道路”或“中間道路”,“愈來(lái)愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)或國(guó)家政府協(xié)調(diào)的失敗”。12(3)第三部門的興起使管理主體多64元化,為“治理”提供了行動(dòng)基礎(chǔ)。由于政府失靈和市場(chǎng)失靈,傳統(tǒng)上的“市場(chǎng)政府”二分模式已不能滿足公共事務(wù)管理的需要,就迫切需要另外一種力量來(lái)參與管理,這就為政府和市場(chǎng)之外的社會(huì)各種非政府組織或非營(yíng)利組織的大量涌現(xiàn)提供了發(fā)展空間。這些第三部門力量壯大后,它們或是獨(dú)自承擔(dān)社會(huì)的某些管理職能,或是與政府機(jī)構(gòu)一道合作,共同行使某些管理職能。因此,“由第三部門的民間組織獨(dú)自行使或他們與政府一道行使的社會(huì)管理過(guò)程,便不再是統(tǒng)治,而是治理”。3(P328)(4)信息技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了治理的推行。筆者認(rèn)為,除了上述背景外,城市治理的理論背景還具有其自身的要點(diǎn)。1.城市社會(huì)高度分化。一份分析當(dāng)今社會(huì)發(fā)展變化趨勢(shì)的綜述報(bào)告指出“隨著經(jīng)濟(jì)改革的深化,社會(huì)分化也愈演愈烈。現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)利益關(guān)系不可謂不嚴(yán)峻。那么,當(dāng)代中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷是否如某些西方工業(yè)化社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷過(guò)程一樣具有一種社會(huì)修復(fù)機(jī)制,或是某些獨(dú)特的協(xié)調(diào)機(jī)制在協(xié)調(diào)社會(huì)各階層的利益關(guān)系?這一問(wèn)題成為2003年社會(huì)分層研究的焦點(diǎn)之一。在城市社會(huì)中出現(xiàn)了類似后現(xiàn)代的個(gè)體化、個(gè)人主義的生活方式,使得社會(huì)意識(shí)形態(tài)碎片化”,13這些概念的變化,揭示了一個(gè)最基本的事實(shí),就是在過(guò)去10多年的時(shí)間里,我們社會(huì)的分化是越來(lái)越細(xì)化了。有人將這種趨勢(shì)稱之為社會(huì)的碎片化。李強(qiáng)認(rèn)為“社會(huì)階層、社會(huì)群體利益分化和多元化更為明顯了,其基本的趨勢(shì)是從過(guò)去的巨型、整體群體,分化為多元利益群體。而社會(huì)利益的碎片化有助于減小社會(huì)震動(dòng)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定?！?4另有學(xué)者強(qiáng)調(diào)指出,現(xiàn)階段我國(guó)城市的社會(huì)分化,“表面上看是分配制度問(wèn)題,其背后卻是不同群體為自己爭(zhēng)得利益,即有一個(gè)權(quán)力分配的問(wèn)題。從根本上講,不同地位的社會(huì)群體缺乏利益表達(dá)的合法性機(jī)制,特別是那些弱勢(shì)群體的社會(huì)權(quán)利被排斥于社會(huì)利益分配的權(quán)利表達(dá)制度之外。因此,建立一套公正、合法的利益表達(dá)機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急?！?3可見(jiàn),城市社會(huì)的碎片化,對(duì)現(xiàn)代城市公共事務(wù)管理(包括公共資源分配)從傳統(tǒng)管理模式向城市治理模式轉(zhuǎn)變提出了需求。2.城市多樣性的不同群體對(duì)于許多公共性事務(wù)的態(tài)度和許多公共性需求各不相同。對(duì)此,尹繼佐作了較好的概括:“不同集群的社會(huì)聚合體因其在城市分工中起的作用大小不同,因此其經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位也不同,對(duì)自己居住的城市也存在不同的期待。西方研究城市問(wèn)題的專家們經(jīng)過(guò)調(diào)查,就世界城市中不同利益群體對(duì)城市的期待進(jìn)行了分梳。一般來(lái)說(shuō),社會(huì)的低收入群體比較關(guān)心城市是否存在著改善境遇的機(jī)會(huì),城市的物價(jià)、子女受教育的機(jī)會(huì)等；城市中產(chǎn)階級(jí)則比較關(guān)心城市的生活質(zhì)量是否優(yōu)越、稅收是不是較低、對(duì)教育事業(yè)發(fā)展的有利因素是否充分；城市中的非永久居住者,包括因工作關(guān)系在城市中作長(zhǎng)期或短期停留的商人和專業(yè)人士,則更關(guān)心城市是否是事業(yè)發(fā)展的場(chǎng)所、政治生活是否穩(wěn)定、是否能化少量的錢享受更高質(zhì)量的生活?？傊?不同的人,要求的(公共)事務(wù)很不一樣。”15(P27)(參見(jiàn)表1)表1不同社會(huì)群體對(duì)城市不同公共性需求的分析3.城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與其上層建筑之間的特定聯(lián)系。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑關(guān)系的經(jīng)典結(jié)論為我們認(rèn)識(shí)城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與其上層建筑之間的關(guān)系奠定了基本分析框架:(1)法國(guó)著名學(xué)者布羅代爾利益群體與自己相關(guān)的城市功能對(duì)城市的主要關(guān)注點(diǎn)貧困階層盡管生活艱難,相比較而言城市仍比鄉(xiāng)村要好；能夠積累一些錢買土地；能夠保證子女通過(guò)正規(guī)教育獲得更好的未來(lái)收入機(jī)會(huì),能夠承受的物價(jià)、教育機(jī)會(huì)、住房和交通富裕與半富裕階層城市是理想的居住地,意味著更好的服務(wù)、容易建立同商界和政府的聯(lián)系,是走向外部世界的大門社會(huì)地位、收入、安全、廉價(jià)的勞動(dòng)力,關(guān)注生活質(zhì)量以及商品服務(wù)的質(zhì)價(jià)平衡非公民的商人與專業(yè)人士城市是短時(shí)期內(nèi)獲得最高利潤(rùn)的場(chǎng)所,是進(jìn)入各種公司和機(jī)構(gòu)總部的理想之地,是少花錢但能享受體面生活的地方政治和社會(huì)穩(wěn)定、安全、城市的服務(wù)、就學(xué)機(jī)會(huì)、住房、社交、勞務(wù)市場(chǎng)。關(guān)注服務(wù)的可得性與可靠性、產(chǎn)品質(zhì)量,不太介意價(jià)格高低訪問(wèn)者與旅游者城市的氣氛、輕松宜人的環(huán)境、良好的購(gòu)物環(huán)境以及一切保證使假日和短期舒適愉快的因素食宿、交通、安全、舒適、購(gòu)物環(huán)境、觀光資源、特色商品服務(wù)的可得性；關(guān)注服務(wù)價(jià)格間的平衡本表摘錄于世界城市與創(chuàng)新城市西方國(guó)家的理論與實(shí)踐,尹繼佐主編,上海社會(huì)科學(xué)院出版社,2003年版,第3839頁(yè)。65(FernandBraude)認(rèn)為:“城市是發(fā)達(dá)的原因和起源”,歸根結(jié)底在于商品和商人的特性,“商品是天生的平等派”,商品孕育了自由和所有權(quán)觀念。但在政治國(guó)家高度發(fā)達(dá)的領(lǐng)域,身份代替了平等,權(quán)力壟斷一切,個(gè)人所有權(quán)是君主和政治權(quán)力的附庸,不存在獨(dú)立的個(gè)人所有權(quán)。(2)城市市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的充分、健康發(fā)展要求有這樣一個(gè)社會(huì)空間；在這個(gè)社會(huì)空間中人們不受專斷權(quán)力的隨意裁制,以(與政治國(guó)家)平等的身份和資格謀求著自己的私利,人們自主地管理著私人事務(wù),并且對(duì)自己的行為負(fù)責(zé),不依附于政治權(quán)力。從實(shí)際進(jìn)程看,市民社會(huì)真正以獨(dú)立于政治國(guó)家之外的姿態(tài)出現(xiàn)在人類歷史舞臺(tái)上是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使然。反觀之,“獨(dú)立于政治國(guó)家之外的市民社會(huì)的建立是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的必然要求和重要條件”。16(3)對(duì)城市中的國(guó)家與社會(huì)同構(gòu)狀態(tài)的反思,這種狀態(tài)造成整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活的過(guò)度政治化特征。它的直接的后果,就是作為社會(huì)生活基礎(chǔ)的企業(yè)或個(gè)人都成為國(guó)家計(jì)劃的執(zhí)行者,缺乏自主性和獨(dú)立性；社會(huì)生活單一、缺乏活力,社會(huì)不能有效地對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。而市民社會(huì)理論揭示:國(guó)家強(qiáng)制性干預(yù)的無(wú)限擴(kuò)大意味著市民社會(huì)的枯竭,公民的自由權(quán)利和義務(wù)最終會(huì)被剝奪殆盡。這似乎驗(yàn)證了恩格斯關(guān)于國(guó)家“自行消亡”的觀點(diǎn)當(dāng)政治國(guó)家成為整個(gè)社會(huì)的代表時(shí),它就使自己成為多余的了。174.國(guó)家主導(dǎo)下城市政治與公共管理多元化的倡導(dǎo)。市民社會(huì)的表述如同政治社會(huì)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)一樣,代表的是整體性社會(huì)中的一個(gè)功能領(lǐng)域,它強(qiáng)調(diào)社會(huì)的自組織性,提倡自由、平等、分權(quán)精神,是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然趨勢(shì)。18這就要求多元、協(xié)調(diào)、互補(bǔ)、互動(dòng)的城市公共管理體系的構(gòu)建。市民社會(huì)理論揭示:現(xiàn)代市民社會(huì)的顯著特征“社會(huì)自主性”發(fā)展的直接結(jié)果,其重要表現(xiàn)就是國(guó)家行政權(quán)力不再是社會(huì)惟一的支配力量,其部分權(quán)力分配給了相關(guān)的社會(huì)組織,從而形成了眾多利益群體、社會(huì)組織與政府機(jī)關(guān)并存,社會(huì)權(quán)力與國(guó)家權(quán)力互補(bǔ)的多元化社會(huì)控制的局面。5.城市公共政策制定與公共物品供給模式改革的新要求。政府職能的運(yùn)行過(guò)程,是一個(gè)制定政策、執(zhí)行政策的過(guò)程,而公共政策具有明顯的利益分配功能。陳慶云教授認(rèn)為公共政策的本質(zhì)是“第一,公共政策是對(duì)全社會(huì)的利益分配；第二是基于多種利益關(guān)系上的有選擇的利益分配；第三,是通過(guò)綜合各種利益矛盾后的利益分配；第四,是要在實(shí)踐中得到兌現(xiàn)的分配?！?9(P2-9)在我國(guó)城市社會(huì)群體高度分化背景下,不同的利益集團(tuán)、不同的利益群體,對(duì)城市的公共服務(wù)、社會(huì)福利的偏好不盡相同；面臨和亟需解決的基本問(wèn)題等等往往不盡相同。而城市政府提供公共服務(wù)、解決各種公共問(wèn)題中時(shí),為了追求“低投入、高產(chǎn)出”的決策目標(biāo),對(duì)許多錯(cuò)綜復(fù)雜的、涉及到各種市民群體和不同利益集團(tuán)的公共服務(wù)、社會(huì)福利等問(wèn)題,采用的主要決策與實(shí)施模式是“一刀切”的行政模式。這樣,確實(shí)可以達(dá)到降低政府制定、實(shí)施政策的成本的目標(biāo),但這也往往會(huì)強(qiáng)化公共服務(wù)、社會(huì)福利供給的非均衡特性和非公平特性。從均衡性角度看,政府不可能十分清楚社會(huì)群體甲、乙、丙面臨何種具體困難,最需要得到什么公共服務(wù)供給、解決何種公共問(wèn)題,而這些,只有甲、乙、丙自己才是最清楚的。類似這樣的問(wèn)題,城市治理是其解決的基本途徑之一。三、中國(guó)城市治理的實(shí)踐中國(guó)的城市發(fā)展有三個(gè)獨(dú)特的平臺(tái):社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系；5000年的中國(guó)文化傳統(tǒng)；長(zhǎng)期而有力的城市行政等級(jí)體系。9中國(guó)的城市治理在實(shí)踐上具有以下特點(diǎn):1.治理的實(shí)施在發(fā)展時(shí)序和空間上有別于農(nóng)村。由于我國(guó)過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等原因,與西方市民社會(huì)的起源不同,中國(guó)的市民社會(huì)并非起源于城市。我國(guó)農(nóng)村的治理伴隨著農(nóng)村基層民主的開(kāi)展已先于城市而行。此外,筆者認(rèn)為,城市治理與農(nóng)村治理的地理空間和行為空間均有不同:城市政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等活動(dòng)的進(jìn)行集中于一個(gè)高密度的(地理)空間,在這個(gè)空間中,某些原本在農(nóng)村中屬于私人活動(dòng)的范圍(行為空間),變成了具有很強(qiáng)公共特性的活動(dòng),即農(nóng)村的許多“私域”在城市變成了“公域”；而且,在城市,如果“公域”得不到加強(qiáng),城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將處于較大的混亂之中。2.城市治理的政治體制背景。西方國(guó)家的城市是自治單位或具有較大自治權(quán)力的地方實(shí)體(參見(jiàn)圖66一)；中國(guó)的城市是納入國(guó)家統(tǒng)一政治行政體系之中的某一級(jí)政區(qū),中國(guó)城市治理的體制背景可以描述為:(1)中國(guó)的市民社會(huì)還處在剛剛發(fā)育階段；(2)整個(gè)國(guó)家的城市政權(quán)體系仍處于改革中；(3)城市管理體制的改革仍在進(jìn)行之中；(4)“大政府、小社會(huì)”的國(guó)家管理格局仍是基本行政框架；(5)維護(hù)“私域”的法規(guī)仍處于完善的過(guò)程中。這些因素決定了中國(guó)的城市治理目前還只能處在試探性的“摸石頭過(guò)河”階段。黃光宇、張繼剛指出我國(guó)城市治理方面存在的問(wèn)題有:(1)行政體系內(nèi)事務(wù)分工、責(zé)權(quán)界限劃分不清；(2)行政體系在區(qū)域管理上缺乏對(duì)應(yīng)機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制；(3)行政體系的市場(chǎng)適應(yīng)性與應(yīng)變能力較差；(4)水平層面的問(wèn)題:缺乏公眾參與機(jī)制,缺乏對(duì)行政的司法、社會(huì)的公開(kāi)監(jiān)督。103.城市治理的實(shí)際操作模式。目前我國(guó)的城市治理中,不同城市之間在協(xié)調(diào)、對(duì)話方面存在著較大阻隔(參見(jiàn)圖二)。在我國(guó)沿海地區(qū),業(yè)已出現(xiàn)的一定程度的城市治理,其表現(xiàn)形式主要與西方城市治理中的“支持增長(zhǎng)模式”較接近。20比如許多地(縣)級(jí)政府對(duì)于基層地方的招商引資賦予充分的靈活權(quán)限,這些做法使一些地方的基層在招商引資方面取得了很大的成績(jī),地方經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展。但由此而出現(xiàn)的遍地工業(yè)化現(xiàn)象,引出了新的發(fā)人深省的問(wèn)題(如工業(yè)布局分散化；土地浪費(fèi)；環(huán)境污染；集聚效益低；工業(yè)化對(duì)第三產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)系數(shù)低；基礎(chǔ)設(shè)施投入大,效能低；缺乏城市化所需的社會(huì)資本；基層政府管理混亂,規(guī)范性差等等)。這些問(wèn)題的本質(zhì),是在實(shí)施城市治理的過(guò)程中沒(méi)有分清“公域”(區(qū)域土地利用規(guī)劃、城市土地利用規(guī)劃、公共環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共財(cái)政管理等等)與“私域”(經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集體權(quán)利等等)的界限。結(jié)果,使“公域”與“私域”混淆；“公域”向“私域”妥協(xié)；“私域”侵犯了某些“公域”。另一方面,政府對(duì)某些“私域”又沒(méi)有充分放開(kāi),層層審批壓抑了“私域”空間中的靈活、創(chuàng)新源泉。在廣州市白云區(qū),在過(guò)去的發(fā)展中,為了照顧各基層鎮(zhèn)、村的利益,在全區(qū)建設(shè)了十二個(gè)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū),結(jié)果各開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)模小,行政管理和政策不到位,業(yè)務(wù)管理水平低,吸引外來(lái)資本的成績(jī)很不理想,土地浪費(fèi)嚴(yán)重。并且由于工業(yè)區(qū)小而分散化,環(huán)境污染問(wèn)題得不到有效治理。另外,2000年12月制定的廣州市總體規(guī)劃,擬將廣州市城市建成區(qū)控制在白云區(qū)華南大道以南,華南大道以北區(qū)域是廣州市的生態(tài)控制區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)。但直到筆者調(diào)查的2004年10月,在華南大道以北區(qū)域大、小工程建設(shè)正在“遍地開(kāi)花”,一些局部區(qū)域生態(tài)環(huán)境在加速惡化。這是廣州的城市規(guī)劃管理、城市生態(tài)、環(huán)境管理(公域)與個(gè)別機(jī)構(gòu)利益(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村,私域)相混淆,私域侵犯了公域、公域中某些權(quán)力被弱化的結(jié)果。4.今后中國(guó)城市治理的發(fā)展路徑。筆者通過(guò)實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn),廣州市白云區(qū)的個(gè)案具有一定的代表性。廣州市白云區(qū)新的城市治理工作,首先要分清“公域”“私域”,并要加強(qiáng)“公域”的政府管理,做好在全區(qū)范圍內(nèi)的集中式開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃與建設(shè),制定有關(guān)的環(huán)境保護(hù)規(guī)則,并由政府出面,協(xié)調(diào)好各鎮(zhèn)、村的利益關(guān)系,建立起“一區(qū)集中開(kāi)發(fā),各鎮(zhèn)村皆受益”的共同富裕機(jī)制。其次,在“私域”,則要注重放開(kāi)搞活,充分激發(fā)各利益主體的創(chuàng)新和發(fā)展欲望。由此,筆者進(jìn)一步總結(jié)概括,現(xiàn)階段中國(guó)城市治理的主要路徑是:強(qiáng)化“公域”,還權(quán)“私域”,激勵(lì)創(chuàng)新(參見(jiàn)圖三)。圖一西方國(guó)家的城市治理體制圖二我國(guó)城市治理的體制約束,縣級(jí)市尤其如此(陰影框表示體制障礙)控制控制城市治理城市治理67黨的“十六大”報(bào)告中提出“擴(kuò)大公民有序的政治參與”,其新意之處在于“擴(kuò)大”和“有序”二詞,表明了中國(guó)共產(chǎn)黨在政治體制改革方面主張“公域”與“私域”的合理劃分,對(duì)“私域”的深度、廣度和效率給予了新的和高度的重視。這為我國(guó)城市治理的順利發(fā)展奠定了良好的政治基礎(chǔ)。參考文獻(xiàn)1張京祥.城市與區(qū)域治理及其在中國(guó)的研究和應(yīng)用J.城市問(wèn)題,2000,(6).2全球治理委員會(huì).我們的全球伙伴關(guān)系M.牛津大學(xué)出版社,1995.3俞可平主編.治理與善治M.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.4美詹姆斯N羅森奧著.張勝軍和劉小林等譯.沒(méi)有政府的治理M.江西人民出版社,2001.5英威格里斯托克.作為理論的治理:五個(gè)論點(diǎn)J.國(guó)際社會(huì)科學(xué)(中文版),1999,(2).6孫施文.關(guān)于治理的解讀J.國(guó)外城市規(guī)劃,2002,(1).7孫柏英.當(dāng)代政府治理變革中的制度設(shè)計(jì)與選擇J.中國(guó)行政管理,2002,(2).8俞可平.權(quán)利政治與公益政治當(dāng)代西方政治哲學(xué)評(píng)析M.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.9顧朝林.發(fā)展中國(guó)家的城市治理研究及其對(duì)我國(guó)的啟發(fā)J.城市規(guī)劃,2001,(9).10黃光宇,張繼剛.我國(guó)城市治理研究與思考J.城市規(guī)劃,2000,(9).11龍獻(xiàn)忠.論高等教育治理視野下的政府角色轉(zhuǎn)變J.民辦教育研究,2004,(1).12英鮑勃杰索普.治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn):以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述J.國(guó)際社會(huì)科學(xué)(中文版),1999,(2).13社會(huì)學(xué)研究編輯部.中國(guó)社會(huì)學(xué)學(xué)術(shù)前沿報(bào)告J.社會(huì)學(xué)研究,2004,(4).14李強(qiáng).NewTrendsintheChangesinSocialStratificationinTodaysChinaJ.SocialSciencesinChina,2005,(4).15尹繼佐主編.世界城市與創(chuàng)新城市西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