中國(guó)的“城鎮(zhèn)化”與發(fā)展中國(guó)家城市化的教訓(xùn)

中國(guó)的“城鎮(zhèn)化〞與開展中國(guó)家城市化的教訓(xùn)〔作者:___________單位:___________:___________〕

摘要：鑒于國(guó)情約束，中國(guó)不具備一般性地模仿歐莢現(xiàn)代化進(jìn)程中以工業(yè)化帶動(dòng)城市化的條件。1998年我國(guó)明確提出的“城鎮(zhèn)化〞戰(zhàn)略，是對(duì)縣及縣以下城鎮(zhèn)在國(guó)家沒有投資的情況下仍然大量增加的客觀情況的認(rèn)可，但許多實(shí)際問題導(dǎo)致“城鎮(zhèn)化〞陷入僵局。中國(guó)應(yīng)該借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，防止其它人口過億的大型開展中國(guó)家大城市盲目擴(kuò)張導(dǎo)致的大量貧民窟、黑社會(huì)犯罪等造成現(xiàn)代化進(jìn)程中輟的不穩(wěn)定問題。當(dāng)前“城鎮(zhèn)化〞開展的關(guān)鍵在于改革農(nóng)村社區(qū)土地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，優(yōu)先開展中心鎮(zhèn)，同時(shí)改革地方治理結(jié)構(gòu)，理順建制鎮(zhèn)與村自治的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化，城市化，國(guó)際比擬，貧民窟，政策建議

一、背景：中國(guó)為什么提出“城鎮(zhèn)化〞道路

“城鎮(zhèn)化〞的提出過程，其本身就是一個(gè)汲取了各種不同意見的討論和妥協(xié)的過程，表達(dá)了中國(guó)理論界在政策制定方面要實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新是相當(dāng)長(zhǎng)期的、復(fù)雜的。

當(dāng)然，它與根據(jù)西方現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)過程歸納出的“城市化〞道路，在城鄉(xiāng)人口比重這個(gè)根本概念上本無不同，只不過在實(shí)現(xiàn)方式上做出了中國(guó)特色的選擇，說明處在工業(yè)化不同階段的中國(guó)試圖以農(nóng)村“城鎮(zhèn)化〞開展作為緩解三農(nóng)困境和推進(jìn)人口城市化的路徑，以此躲避其他開展中國(guó)家城市化與大型貧民窟同步、社會(huì)失衡難以逆轉(zhuǎn)的嚴(yán)峻問題。

中國(guó)1992年正式宣布進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后的10多年來，學(xué)術(shù)界對(duì)城市化道路的各種討論一直在進(jìn)行著。1998年，中國(guó)共產(chǎn)黨十五屆三中全會(huì)明確“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略〞前后，各種不同意見的討論十分熱烈。但我國(guó)采取“城鎮(zhèn)化〞開展戰(zhàn)略的決策理由，顯然不是理論界討論的規(guī)模效益或者其他經(jīng)濟(jì)理性，而是對(duì)縣及縣以下城鎮(zhèn)在國(guó)家沒有投資的情況下仍然大量增加的客觀情況的認(rèn)可。2002年，黨的十六大在制定“全面小康〞新戰(zhàn)略的同時(shí)，針對(duì)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)〞強(qiáng)調(diào)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)開展的方針；此后的2003年，黨的十六屆三中全會(huì)那么把這個(gè)方針列為“科學(xué)開展觀〞的重要內(nèi)容；再后的2005年，出臺(tái)了“新農(nóng)村建設(shè)〞來振興包括縣級(jí)以下的城鎮(zhèn)在內(nèi)的地方經(jīng)濟(jì)，以此表達(dá)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)開展；2007年又批準(zhǔn)了成都和重慶作為這個(gè)專題的綜合改革試驗(yàn)區(qū)。

但是，理論界的長(zhǎng)期爭(zhēng)論并沒有隨“新政〞的不斷出臺(tái)而寂靜……。

(一)主要爭(zhēng)論觀點(diǎn)

如果把各種觀點(diǎn)簡(jiǎn)單歸類，主要有“大城市〞和“小城鎮(zhèn)〞兩派。如果細(xì)分，那么至少有6種不同的觀點(diǎn)，從大到小依次為：一是“大都市圈戰(zhàn)略〞。源于對(duì)日本和拉美國(guó)家城市化經(jīng)驗(yàn)的借鑒。二是“大城市道路〞。有關(guān)模型分析證明，人口規(guī)模在1百萬到4百萬之間的城市，其本錢收益最合理。三是“優(yōu)先開展人口低于30萬的中小城市〞。因?yàn)槿丝谏儆?0萬的城市根底設(shè)施投入產(chǎn)出比不合理。四是“優(yōu)先開展縣級(jí)城關(guān)鎮(zhèn)〞。因?yàn)槠涫寝r(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，有利于輻射帶動(dòng)周圍農(nóng)村地區(qū)開展。五是“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略〞。20年的改革開放之中縣以下建制鎮(zhèn)受舊體制約束最少，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比重大，城鎮(zhèn)數(shù)量增加最快，應(yīng)該加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)引導(dǎo)，而不能抑制。其他的爭(zhēng)論主要有“集中型的大中城市與分散型的小城鎮(zhèn)〞之爭(zhēng)與“城關(guān)鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)〞之爭(zhēng)；另外，還有大、中、小并舉多元模式的主張等。

(二)關(guān)于開展大城市的正反二方面的現(xiàn)點(diǎn)

大多數(shù)認(rèn)同規(guī)模經(jīng)濟(jì)的學(xué)者都會(huì)認(rèn)為中國(guó)的城市化應(yīng)走以大、中城市擴(kuò)容為主的道路，開展集中型城市。原因是：大、中城市根底設(shè)施投資的規(guī)模效益好；吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的潛力大；對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用顯著。而城市經(jīng)濟(jì)繁榮開展、充分就業(yè)的時(shí)期，也正是“民工潮〞的頂峰期。因此，不僅大、中城市擴(kuò)容仍有相當(dāng)潛力，而且小城鎮(zhèn)開展存在的制約因素也可以得到適當(dāng)克服。近年來有些學(xué)者提出，中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了有利于加快城市化的“劉易斯拐點(diǎn)〞，據(jù)此應(yīng)加快城市改革與開展，同時(shí)徹底破除農(nóng)民進(jìn)城門檻。

還有學(xué)者認(rèn)為，“城鎮(zhèn)化〞只是特殊歷史條件下的產(chǎn)物，是在城鄉(xiāng)分割體制下產(chǎn)生的。就像分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，小城鎮(zhèn)建設(shè)也是分散的，難以擔(dān)當(dāng)轉(zhuǎn)移幾億農(nóng)民的重任。開展小城鎮(zhèn)不能從根本上解決農(nóng)村改革與開展的問題，而且過度開展小城鎮(zhèn)會(huì)得“農(nóng)村病〞，比“城市病〞的問題更嚴(yán)重。

反對(duì)集中型城市化道路的觀點(diǎn)認(rèn)為，在體制方面，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難以從根本上破除，城鄉(xiāng)之間的要素自由流動(dòng)還有許多短期不可能消除的障礙。中國(guó)現(xiàn)有的城市在管理體制和管理方式、根底設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障和公用事業(yè)的供應(yīng)等方面還存在著許多的缺陷，在這種條件下擴(kuò)張現(xiàn)有的城市將造成城市生存環(huán)境的惡化。尤其是，近年來考察開展中國(guó)家的官員和學(xué)者逐漸增加，看到那里大城市的盲目擴(kuò)張，形成了大量貧民窟和“棚戶區(qū)〞，并已經(jīng)導(dǎo)致黑社會(huì)犯罪等嚴(yán)重的社會(huì)不穩(wěn)定問題。中國(guó)應(yīng)從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，防止犯同樣的錯(cuò)誤。越來越多的人認(rèn)為，在我國(guó)全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)階段，開展縣市及縣以下城鎮(zhèn)才是中國(guó)城市化更為現(xiàn)實(shí)的選擇。

(三)關(guān)于“城鎮(zhèn)化〞開展的正反二方面的觀點(diǎn)

現(xiàn)階段，與大、中城市相比，中國(guó)的“城鎮(zhèn)化〞開展有三個(gè)明顯的優(yōu)勢(shì)〞：

其一，20世紀(jì)80年代改革開放以來出現(xiàn)的內(nèi)需拉動(dòng)型“黃金增長(zhǎng)〞的內(nèi)因，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納就業(yè)與建制鎮(zhèn)增加同步。中華人民共和國(guó)成立以來的大局部年份數(shù)據(jù)說明，中國(guó)的城市化滯后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但自農(nóng)村實(shí)行改革以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在1985—1996年期間曾經(jīng)有過很好的開展條件。農(nóng)村工業(yè)化的開展打破了城鄉(xiāng)分割的體制。截至“城鎮(zhèn)化〞戰(zhàn)略確立的1998年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的增加值已占全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的27.9%。整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收勞動(dòng)力就業(yè)達(dá)1.25億人，占當(dāng)年全國(guó)城鄉(xiāng)非農(nóng)就業(yè)總數(shù)的35.7%。其中鄉(xiāng)村50%的新增非農(nóng)就業(yè)集中在縣城、建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)周圍，初步形成了約1.7億的農(nóng)村小城鎮(zhèn)人口(其中標(biāo)準(zhǔn)的城市人口約1億)。這些城鎮(zhèn)主要依靠民間投資開展。每年小城鎮(zhèn)建設(shè)方面的民間投資達(dá)700—1000億元，用僅占全國(guó)根本建設(shè)投資的4%—6%的資金，形成了相當(dāng)于全國(guó)37%的城鎮(zhèn)人口(口徑同上)，有效地分流了大、中城市開展的壓力，彌補(bǔ)了國(guó)家資金緊張的缺乏，拓展了城鄉(xiāng)商品市場(chǎng)，拉動(dòng)了城市化需求。

我國(guó)20世紀(jì)80年代小城鎮(zhèn)累計(jì)凈增加8192個(gè)，但不同階段開展差異明顯：1983—1986年，中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)每年吸納1300萬勞動(dòng)力就業(yè)，同期每年平均設(shè)鎮(zhèn)1600個(gè)左右；1987—1991年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)每年吸納勞動(dòng)力減到700萬，同期每年平均設(shè)鎮(zhèn)銳減到350個(gè)左右；20世紀(jì)90年代后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量倒閉，每年新增就業(yè)不及新增人口，同期出現(xiàn)內(nèi)需疲軟，鄉(xiāng)村公共負(fù)債大幅度增加?？梢?，不僅“城鎮(zhèn)化〞與農(nóng)村工業(yè)化呈明顯正相關(guān)，而且其以民間投資為主體的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)格局也為我國(guó)的“城鎮(zhèn)化〞開展積累了許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。因勢(shì)利導(dǎo)地促進(jìn)“城鎮(zhèn)化〞開展不僅有制度根底，而且能夠形成擴(kuò)大投資的長(zhǎng)期需求，有利于緩解日益嚴(yán)重的金融資本過剩壓力。

其二，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)比進(jìn)人大、中城市付出的時(shí)機(jī)本錢要低，退出的本錢也很低。由于城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間地緣關(guān)系緊密，其城鄉(xiāng)之間的半徑最短，農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)比進(jìn)人大、中城市付出的時(shí)機(jī)本錢要低得多，遭遇風(fēng)險(xiǎn)之后退出的本錢也低得多，不會(huì)出現(xiàn)成規(guī)模失業(yè)人群集中居住的“貧民窟〞和相關(guān)的社會(huì)不穩(wěn)定的問題，因此，以中國(guó)特色的“城鎮(zhèn)化〞道路來實(shí)現(xiàn)城市化所造成的負(fù)外部性，小于簡(jiǎn)單化地?cái)U(kuò)張大城市的一般城市化道路。1997年11部委的抽樣調(diào)查說明，緘鎮(zhèn)就業(yè)人口的比例大大高于城市，平均每個(gè)調(diào)查鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)就業(yè)人口占鎮(zhèn)區(qū)總?cè)丝诘?1.6%，比城市平均就業(yè)水平高出23個(gè)百分點(diǎn)。鄉(xiāng)村50%的新增非農(nóng)就業(yè)集中在縣城、建制鎮(zhèn)和集鎮(zhèn)周圍。

其三，“城鎮(zhèn)化〞開展可以把城鄉(xiāng)市場(chǎng)較好地連接起來，促進(jìn)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和中、小企業(yè)的開展。伴隨新農(nóng)村建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略和長(zhǎng)期投資的帶動(dòng)，“城鎮(zhèn)化〞開展可以把城鄉(xiāng)市場(chǎng)較好地連接起來，促進(jìn)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)的開展，由此大量吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，進(jìn)而促進(jìn)以農(nóng)民收入和消費(fèi)的雙增長(zhǎng)來拉動(dòng)內(nèi)需，同時(shí)又可以反過來帶動(dòng)對(duì)地方中小企業(yè)的需求，出現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)開展的綜合效益和地方經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。這不僅有利于緩解大、中城市人口膨脹的壓力，而且根據(jù)東北亞的經(jīng)驗(yàn)，也有利于維持穩(wěn)定在全球化條件下國(guó)際熱錢資本沖擊造成經(jīng)濟(jì)危機(jī)的特殊時(shí)期這個(gè)大局。

對(duì)于“城鎮(zhèn)化〞開展的經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的反對(duì)意見，主要來自以個(gè)別研究課題證明某些經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)的學(xué)者，例如，認(rèn)為農(nóng)村“城鎮(zhèn)化〞建設(shè)的根底設(shè)施投資在人口不夠規(guī)模和城鎮(zhèn)布局相對(duì)分散的條件下，按照投人產(chǎn)出計(jì)算肯定是不經(jīng)濟(jì)的。

二、問題：中國(guó)“城鎮(zhèn)化〞開展的困惑

20世紀(jì)80年代開始討論的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個(gè)根本體制矛盾，如果從根源上分析，應(yīng)該說是民族命運(yùn)使然：既然我們這個(gè)人口膨脹、資源短缺的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通過“復(fù)制翻版〞重工業(yè)、短期完成了國(guó)家工業(yè)化這個(gè)特殊歷史進(jìn)程，就得承受這種“重型〞偏斜工業(yè)化必然伴生的制度“本錢〞。由此，后來者在享受工業(yè)化帶來的現(xiàn)代物質(zhì)生活的同時(shí)，往往會(huì)略有為難。因?yàn)?，一方面，中?guó)所有位于世界前列的經(jīng)濟(jì)成就一旦被人口平均，就不得不墮入開展中國(guó)家行列，弄得“強(qiáng)國(guó)〞就似乎永遠(yuǎn)是夢(mèng)；另一方面，這個(gè)根本體制矛盾至今難以解決，60%的農(nóng)村人口大局部仍然停留在自給、半自給社會(huì)而不能進(jìn)入現(xiàn)代市場(chǎng)，又弄得人們即使再怎么想按照西方的制度改變自己，也只落了個(gè)〞東施效顰〞的痛苦病根。

自從1998年突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“城鎮(zhèn)化〞重大戰(zhàn)略被明確提出之后，除了理論界繼續(xù)其理性爭(zhēng)論之外，更為為難的是，政策領(lǐng)域早已討論過的問題不僅沒有緩解城鄉(xiāng)差距，反倒愈演愈烈，各種利益集團(tuán)博弈的結(jié)果未必會(huì)出現(xiàn)帕累托改良。

在近些年的討論中，本文作者屢次強(qiáng)調(diào)兩個(gè)“沒看到〞：一是在興旺國(guó)家沒有看到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成功的典范；二是在大型開展中國(guó)家沒有看到城市化成功的典范，“。為此建議學(xué)術(shù)界無論用什么方法對(duì)中國(guó)的城市化問題進(jìn)行研究，都至少應(yīng)該考慮以下幾個(gè)實(shí)際上起著制約作用的問題：

其一，中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是根本對(duì)立的長(zhǎng)期的體制矛盾。這不只是因?yàn)橹袊?guó)總?cè)丝诘脑鲩L(zhǎng)趨勢(shì)到2021年以后才可能停止，而且當(dāng)今中國(guó)農(nóng)民人口仍然占世界農(nóng)民總?cè)丝诘?／3，到2021年以后農(nóng)村還會(huì)留下不少于5億人；更主要是因?yàn)槔娼Y(jié)構(gòu)固化于其中的城市體系是具有機(jī)體排異功能的。以往城市化過程的一般經(jīng)驗(yàn)說明，這是一種實(shí)質(zhì)上排斥三農(nóng)的激進(jìn)的資源資本化的開展模式。

近20年中，不僅市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)三要素(土地、勞動(dòng)力、資金)更加大規(guī)模地凈流出農(nóng)村，而且，每次中國(guó)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高漲幾乎都同時(shí)造成耕地減少幅度大于人口非農(nóng)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村人地關(guān)系高度緊張的根本國(guó)情矛盾幾乎不可能隨改革與開展而根本改觀。

圖1的兩條曲線標(biāo)示出，改革開放25年來每次GDP高增長(zhǎng)都必然引發(fā)耕地被更多征占。

我們?cè)谡{(diào)查研究中認(rèn)識(shí)到：在20世紀(jì)末以來中國(guó)城市化加速開展過程中，一方面地方政府資本原始積累導(dǎo)致工業(yè)化建設(shè)大規(guī)模占地不可逆轉(zhuǎn)。目前這種制度軟約束條件下的行政控制，實(shí)際上既不能有效抑制各級(jí)政府在財(cái)政虧損壓力下對(duì)耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非(從農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè))〞巨額增值收益的渴求，也不能控制中央上收了金融權(quán)利之后地方政府與具有壟斷地位的金融資本之間“以地套現(xiàn)〞的交易。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在資本增密的內(nèi)在機(jī)制作用和以私有化為主的改制中，出現(xiàn)了始料不及的資本排斥勞動(dòng)、使農(nóng)村勞動(dòng)力在本地的非農(nóng)就業(yè)連年下降的情況，同時(shí)也并不因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)清晰而出現(xiàn)原來坐落在鄉(xiāng)村的企業(yè)向城鎮(zhèn)的自然集聚。地方政府“以地套現(xiàn)〞和改制企業(yè)排斥勞動(dòng)這兩個(gè)方面的問題，都給“城鎮(zhèn)化〞開展帶來陰影，但卻很少引起理論界的重視。

鑒于以上分析，我們不得不成認(rèn)：農(nóng)村“城鎮(zhèn)化〞至今尚未起到通過大量吸納農(nóng)業(yè)人口和促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚，來緩解人地矛盾，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用。地方政府正是利用現(xiàn)行土地管理法不成認(rèn)農(nóng)村集體土地所有者享有平等的經(jīng)濟(jì)權(quán)益的弱點(diǎn)，通過土地低價(jià)征占，高價(jià)出讓，最大限度獲取土地資本的增值收益。同時(shí)，由于地價(jià)過高，農(nóng)民和企業(yè)向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的積極性大大降低，城鎮(zhèn)開展由此也陷入兩難困境。

其二，中國(guó)的城市化并不真正落后。一般學(xué)術(shù)界認(rèn)為中國(guó)城市化滯后于工業(yè)化的主要依據(jù)是，城市人口占總?cè)丝诘谋戎厝匀坏陀谑澜缙骄怠５词拐J(rèn)為以戶籍登記表現(xiàn)的中國(guó)總體城市化水平低于世界平均值，也要實(shí)事求是地分析原因。

很多理論文章都把城市化缺乏的原因簡(jiǎn)單地歸于中國(guó)曾經(jīng)實(shí)行了“方案經(jīng)濟(jì)體制〞，這使得人們以為只要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，放開戶籍控制，問題就解決了。其實(shí)戶籍制度所調(diào)控的只是大型城市的人口規(guī)模，抑制大型和特大型城市人口的過快膨脹，而早已不是阻礙城市化加快開展的主要矛盾。由于中國(guó)這種超大型的大陸國(guó)家的區(qū)域差異顯著，不同的地方城市化水平也有很大差異，中國(guó)東部有些地區(qū)“大城市病〞嚴(yán)重，已經(jīng)出現(xiàn)興旺國(guó)家才有的人口向郊區(qū)城鎮(zhèn)流動(dòng)的“逆城市化〞趨勢(shì)，而中、西部大多數(shù)欠興旺地區(qū)那么顯然城市化缺乏。

此外，根據(jù)不同統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來源所呈現(xiàn)的中國(guó)城鄉(xiāng)人口比重差異很大。如果把大約1.2億流動(dòng)進(jìn)城打工的農(nóng)民及其隨帶家庭人口，以及興旺地區(qū)和城市郊區(qū)的工業(yè)化鎮(zhèn)村的人口都計(jì)算為城市人口，那么中國(guó)的城市化率已經(jīng)超過世界平均值。中國(guó)已經(jīng)擁有了超過老歐洲城市人口兩倍、超過環(huán)太平洋興旺國(guó)家城市人口總和的全世界最大規(guī)模的城市人口，卻根本不可能提高國(guó)內(nèi)愈益有限的資源、環(huán)境對(duì)高消費(fèi)的城市人口的承載力。

三、借鑒：開展中國(guó)家城市化的問題

“三農(nóng)〞問題其實(shí)是世界普遍現(xiàn)象。對(duì)三農(nóng)問題的理論研究應(yīng)該找到具有“普適性〞的真問題。不管是亞洲的印度、孟加拉、印度尼西亞，還是拉美的墨西哥、巴西等等，只要是開展中的人口過億的大國(guó)，就都有三農(nóng)問題。因?yàn)?，無論采取何種體制，開展中國(guó)家都是要從本國(guó)的農(nóng)業(yè)提取積累來完成工業(yè)化，也就都會(huì)必然出現(xiàn)農(nóng)業(yè)三要素凈流出，農(nóng)村凋敝，小農(nóng)破產(chǎn)。同期，也都會(huì)隨著工業(yè)化帶來的城市化開展而出現(xiàn)兩極分化，城鄉(xiāng)差異拉大，嚴(yán)重的甚至使這些國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程中輟。

本文作者在很多開展中國(guó)家的實(shí)地調(diào)查中認(rèn)識(shí)到，現(xiàn)在仍長(zhǎng)期存在農(nóng)民起義，甚至形成游擊區(qū)“紅色割據(jù)〞的那些國(guó)家，如印度和墨西哥，應(yīng)該說西方意識(shí)形態(tài)認(rèn)可的經(jīng)濟(jì)根底上的私有化、市場(chǎng)化和上層建筑上的民主化、自由化，他們?nèi)肌盎暤帽戎袊?guó)徹底得多。但在所有人口超過1億的開展中大國(guó)的第三世界國(guó)家中，雖然大局部國(guó)家的國(guó)情約束不那么嚴(yán)峻，人均資源占有量遠(yuǎn)比中國(guó)寬松得多，卻沒有一個(gè)如中國(guó)這樣根本上靠?jī)?nèi)向型積累實(shí)現(xiàn)了工業(yè)化，不僅成為世界上主要制造業(yè)產(chǎn)量第一的工業(yè)化國(guó)家，而且同期還維持了人均農(nóng)業(yè)主產(chǎn)品產(chǎn)量到達(dá)、甚或超過世界平均值。

圖2反映的中、印兩國(guó)55年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化說明，印度的工業(yè)占比很低，至今仍然沒有條件實(shí)現(xiàn)工業(yè)化。

大但凡人口過1億的開展中國(guó)家加快城市化，都有農(nóng)村貧困人口轉(zhuǎn)移及其引發(fā)的社會(huì)問題。而且，無論城市化率只有30%的印度，還是城市化率高達(dá)70%以上的墨西哥，發(fā)生的問題是相似的。

墨西哥和孟加拉的總?cè)丝诙际?.3億左右，而中國(guó)2006年據(jù)各種研究推算的農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的非農(nóng)流動(dòng)人口在1.8—2.5億之間。亦即，中國(guó)這十幾年間轉(zhuǎn)移出了超過墨西哥、孟加拉或巴西(1.8億)等國(guó)家規(guī)模的人口，卻至今沒有發(fā)生過拉美和南亞次大陸的游擊隊(duì)起義、黑社會(huì)動(dòng)亂和全國(guó)性的饑餓。而且，中國(guó)也是唯一的雖有約2億的大規(guī)模人口流動(dòng)，卻沒有出現(xiàn)大型貧民窟的國(guó)家。這種不幸之中的大幸，一是因?yàn)橹醒胝畯?qiáng)調(diào)的是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，協(xié)調(diào)開展〞，而并沒有簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)城市化。二是因?yàn)橹袊?guó)堅(jiān)持了農(nóng)村的根本經(jīng)濟(jì)制度，強(qiáng)調(diào)家庭承包制的農(nóng)村根本經(jīng)濟(jì)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定不變。這個(gè)看似簡(jiǎn)單的比照也許說明，在一個(gè)人地關(guān)系緊張的國(guó)家不能讓農(nóng)民過分失地，否那么必反。

中國(guó)作為世界人口最多的開展中國(guó)家，確實(shí)很難一般性地以歐美現(xiàn)代化進(jìn)程中的工業(yè)化帶動(dòng)城市化為典范，而是應(yīng)該更多參考其它人口過億的大型開展中國(guó)家城市化的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。其實(shí)，中國(guó)現(xiàn)在的文件語言中已經(jīng)出現(xiàn)很多表達(dá)“中國(guó)特色〞的積極變化，強(qiáng)調(diào)“城鎮(zhèn)化〞、多元化開展路徑就是其中的主要特色。我們研究到底以什么方式加快中國(guó)的城市化進(jìn)程，既應(yīng)該客觀地看待理論界爭(zhēng)論頗多的所謂城市化的道路選擇問題，也應(yīng)該認(rèn)真地、更多地借鑒開展中國(guó)家城市化的教訓(xùn)。

雖然，中國(guó)在工業(yè)化進(jìn)程加快時(shí)，拉動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力成為鐘擺型的流動(dòng)打工人口，因此沒有出現(xiàn)其他國(guó)家都出現(xiàn)了的大型貧民窟。不過，中國(guó)也有巨大的由民間消化的制度本錢：其一，中國(guó)不是絕對(duì)沒有外來人口的貧民窟，以北京為例，朝陽，區(qū)的“河南村〞、豐臺(tái)區(qū)的“溫州村〞之所以被強(qiáng)行拆遷，一定意義上就因?yàn)樗愃朴?、或者正在演變?yōu)榕c其他開展中國(guó)家相似的貧民窟。其二，農(nóng)村流動(dòng)打工人口及其家庭和社區(qū)都承當(dāng)了很大代價(jià)，不僅農(nóng)村中從事繁重體力勞動(dòng)的是老人、婦女和兒童，而且出現(xiàn)勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移的欠興旺農(nóng)村離婚率超過50%，刑事犯罪中流動(dòng)人口占比超過80%和未成年人口犯罪中“留守兒童〞占比70%以上的現(xiàn)象。這些，都屬于不能簡(jiǎn)單化地靠加強(qiáng)法制建設(shè)就能化解的社會(huì)性問題。

本文作者認(rèn)同中國(guó)當(dāng)前以新農(nóng)村建設(shè)來緩解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)這個(gè)根本體制矛盾的方針，認(rèn)為應(yīng)結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略和政府大幅度增加農(nóng)村投入的歷史機(jī)遇，率先在縣市以下開通城鄉(xiāng)，以優(yōu)惠政策促進(jìn)農(nóng)村人口向包括城關(guān)鎮(zhèn)在內(nèi)的中心城鎮(zhèn)集聚，以低本錢的農(nóng)村“城鎮(zhèn)化〞和自治性質(zhì)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)來逐步緩解“三農(nóng)問題〞。以保證在貫徹科學(xué)開展觀的前提下，使中國(guó)農(nóng)業(yè)有可持續(xù)開展的必要條件。

四、政策建議

(一)“城鎮(zhèn)化〞開展的目的是緩解“三農(nóng)問題〞

城市化固然重要，但城市化并不是目的。就中國(guó)農(nóng)村可持續(xù)開展面臨的資源、制度的環(huán)境制約而言，以城鎮(zhèn)建設(shè)為主的城市化是手段?？紤]到其他開展中國(guó)家加快城市化進(jìn)程導(dǎo)致農(nóng)業(yè)、農(nóng)村衰敗和農(nóng)民大量破產(chǎn)引發(fā)沖突的教訓(xùn)，中國(guó)在人口壓力大而資源嚴(yán)重短缺的根本國(guó)情矛盾制約之下提出“城鎮(zhèn)化〞戰(zhàn)略，主要目的是在維護(hù)穩(wěn)定的條件下逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，合理地緩解農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)問題〞。

這當(dāng)然需要一系列的政策措施。應(yīng)通過培育城鎮(zhèn)積累功能和自我開展機(jī)制，使已經(jīng)非農(nóng)就業(yè)的勞動(dòng)力和過剩的農(nóng)村人口進(jìn)入附近城鎮(zhèn)，從而減輕有限的農(nóng)地已經(jīng)超載的農(nóng)業(yè)人口負(fù)擔(dān)，以保證中國(guó)農(nóng)業(yè)有可持續(xù)開展的必要條件。此外，區(qū)域資源條件本身決定了不同的經(jīng)濟(jì)區(qū)域有不同的開展模式，需要分類指導(dǎo)。

(二)解決與城鎮(zhèn)開展相關(guān)的產(chǎn)權(quán)問題

“城鎮(zhèn)化〞開展的關(guān)鍵在于進(jìn)一步深化改革，理順農(nóng)村社區(qū)土地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

其一，農(nóng)村小城鎮(zhèn)的土地制度必須表達(dá)社區(qū)成員作為農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的所有者的