政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告合并范圍界定

政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告合并范圍界定一、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告合并范圍的理論基礎(chǔ)（一）合并范圍界定的核心概念政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告合并范圍指在權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)上，將政府控制的各類主體財(cái)務(wù)信息進(jìn)行整合的邊界。根據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》（2014版），合并范圍需覆蓋所有受政府實(shí)質(zhì)性控制的實(shí)體。我國(guó)《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》規(guī)定，合并范圍包括行政單位、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及政府控制的國(guó)有企業(yè)等。學(xué)界普遍認(rèn)為，合并范圍的界定需遵循“控制”標(biāo)準(zhǔn)。世界銀行2018年發(fā)布的《公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則實(shí)施指南》指出，控制權(quán)體現(xiàn)為政府擁有任命管理機(jī)構(gòu)多數(shù)成員、主導(dǎo)財(cái)務(wù)政策制定等權(quán)力。例如，2021年我國(guó)財(cái)政部發(fā)布的《政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制操作指南》明確，合并范圍應(yīng)包含政府持股比例超過(guò)50%的企業(yè)及受托管理的社會(huì)組織。（二）合并范圍界定的理論依據(jù)公共受托責(zé)任理論要求政府全面披露受托資源的使用情況。美國(guó)聯(lián)邦會(huì)計(jì)準(zhǔn)則咨詢委員會(huì)（FASAB）研究表明，合并范圍過(guò)窄將導(dǎo)致20%-30%的政府債務(wù)隱匿。權(quán)責(zé)發(fā)生制原則則為資產(chǎn)、負(fù)債的確認(rèn)提供了技術(shù)支撐，如澳大利亞政府自2000年起將基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)納入合并范圍，使政府資產(chǎn)負(fù)債表完整性提升35%。二、國(guó)際政府財(cái)務(wù)報(bào)告合并范圍的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)（一）典型國(guó)家的合并范圍界定模式美國(guó)采用“聯(lián)邦實(shí)體清單”制度，將超過(guò)600個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)納入合并范圍，包括社會(huì)保障基金等特殊目的實(shí)體。英國(guó)《公共部門分類標(biāo)準(zhǔn)》（2020）規(guī)定，合并范圍涵蓋所有接受財(cái)政撥款超過(guò)50%的公共機(jī)構(gòu)。新西蘭則實(shí)行“全周期控制”原則，將PPP項(xiàng)目公司納入合并范圍，這一做法被OECD評(píng)為最佳實(shí)踐案例。（二）國(guó)際經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示國(guó)際實(shí)踐顯示，合并范圍界定需平衡全面性與可操作性。加拿大政府通過(guò)建立三級(jí)合并體系（核心政府、廣義政府、公共部門），逐步擴(kuò)大披露范圍。數(shù)據(jù)顯示，其合并范圍每擴(kuò)大10%，財(cái)務(wù)透明度指數(shù)提升2.3個(gè)百分點(diǎn)。這對(duì)我國(guó)分階段推進(jìn)合并范圍擴(kuò)展具有參考價(jià)值。三、我國(guó)合并范圍界定的現(xiàn)狀分析（一）現(xiàn)行制度框架與執(zhí)行情況2023年財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)36個(gè)省級(jí)政府中，已有28個(gè)實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位全口徑合并，但國(guó)有企業(yè)合并比例僅為62%?！墩C合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案》實(shí)施以來(lái)，合并單位數(shù)量年均增長(zhǎng)15%，但基層政府存在20%的單位因財(cái)務(wù)系統(tǒng)不兼容未被納入。（二）現(xiàn)存問(wèn)題與挑戰(zhàn)一是控制標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行差異。調(diào)查顯示，不同地區(qū)對(duì)“實(shí)質(zhì)性控制”認(rèn)定存在30%的偏差率。二是特殊主體處理爭(zhēng)議，如政府引導(dǎo)基金、融資平臺(tái)公司的合并比例不足40%。三是數(shù)據(jù)質(zhì)量制約合并效果，基層單位資產(chǎn)負(fù)債確認(rèn)準(zhǔn)確率僅為78.6%。四、合并范圍界定的關(guān)鍵難點(diǎn)解析（一）控制權(quán)認(rèn)定的技術(shù)難題國(guó)際會(huì)計(jì)師聯(lián)合會(huì)（IFAC）研究指出，政府通過(guò)協(xié)議安排實(shí)現(xiàn)的隱性控制較難量化。我國(guó)某省試點(diǎn)顯示，采用“五維評(píng)估法”（人事、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)、收益、風(fēng)險(xiǎn)）后，控制權(quán)認(rèn)定準(zhǔn)確率從65%提升至89%。（二）特殊主體的合并處理對(duì)公益性國(guó)有企業(yè)的合并需區(qū)分經(jīng)營(yíng)性質(zhì)。浙江省試點(diǎn)將供水、公交等公共服務(wù)類企業(yè)合并比例提高至95%，而競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)僅合并32%。對(duì)PPP項(xiàng)目，建議參照IPSAS32號(hào)準(zhǔn)則，將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)資產(chǎn)納入合并范圍。五、完善合并范圍界定的路徑建議（一）構(gòu)建分層分類的合并體系建議建立“核心政府層-廣義政府層-公共部門層”三級(jí)架構(gòu)。核心層包含預(yù)算單位，廣義層擴(kuò)展至事業(yè)單位，公共部門層納入持股超30%的國(guó)有企業(yè)。深圳前海試驗(yàn)區(qū)采用此模式后，合并主體數(shù)量增加40%，數(shù)據(jù)可比性提升25%。（二）健全配套保障機(jī)制需建立全國(guó)統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)信息平臺(tái)，解決73%單位反映的數(shù)據(jù)接口不統(tǒng)一問(wèn)題。加強(qiáng)人員培訓(xùn)，調(diào)查顯示經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)的財(cái)務(wù)人員報(bào)表編制錯(cuò)誤率降低58%。完善法律體系，建議修訂《預(yù)算法實(shí)施條例》，明確合并范圍的法律效力。結(jié)語(yǔ)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告合并范圍界定是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的核心環(huán)節(jié)。通過(guò)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)