行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范解讀與建設(shè)案例分析講稿(定稿)-張慶龍

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)〔試行〕解讀與建設(shè)案例分析

主要思路2021行政事業(yè)單位內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)〔試行〕發(fā)布的背景介紹行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)、原那么和流程單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)要點(diǎn)具體業(yè)務(wù)流程層面內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容與要點(diǎn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督一、背景介紹〔一〕必要性分析理論必要性分析實(shí)踐必要性分析理論必要性分析首先問大家一個(gè)常識(shí)：什么是管理與公共管理？必須認(rèn)識(shí)到控制是一個(gè)管理問題，內(nèi)部控制是一個(gè)企業(yè)或者行政事業(yè)單位內(nèi)部管理中的必備要素，只不過它是一個(gè)制衡機(jī)制而不是鼓勵(lì)機(jī)制。運(yùn)用公共受托責(zé)任與委托代理理論分析公民是所有者，其相對(duì)分散，需要下放權(quán)力與經(jīng)營(yíng)者——政府。公民對(duì)于政府所屬的行政事業(yè)單位通過稅收的形式鼓勵(lì)政府從事公共事業(yè)。道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇問題，促使公民還會(huì)用另一只手去監(jiān)督其是否將財(cái)政資金運(yùn)用的合理合法。于是監(jiān)管必不可少，內(nèi)部可以通過內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，外部那么可以通過政府審計(jì)監(jiān)督解決，使得資金的使用與流向有利于公共職能的充分發(fā)揮。7公共管理的本質(zhì)

激勵(lì)約束公共管理的本質(zhì)整個(gè)公共管理就是在協(xié)調(diào)內(nèi)部的這兩者關(guān)系！一個(gè)都不能少西方的一個(gè)諺語(yǔ)記得一千多年前的一位哲學(xué)家曾經(jīng)說過：“正如一個(gè)人發(fā)現(xiàn)自己舌尖上有蜂蜜或毒藥，不可能不去品嘗一樣，負(fù)責(zé)管理政府資金的人不可能不去品嘗一點(diǎn)，哪怕是一點(diǎn)點(diǎn)國(guó)王的財(cái)富……正如當(dāng)一條魚在水里游時(shí)，我們無(wú)法知道是否它在喝水一樣，我們也無(wú)法知道掌管政府財(cái)富的人是否錯(cuò)誤地分配了錢財(cái)〞。所以，對(duì)于保護(hù)公共資金的平安來(lái)說，控制是必要的，對(duì)于那些沒有控制體系或控制很少而且效果很差的國(guó)家來(lái)說，更是如此。實(shí)踐必要性分析實(shí)踐中，有人產(chǎn)生了這樣的疑問：為什么還要去制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，把企業(yè)那套內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)指引拿過來(lái)不就是行政事業(yè)單位的嗎？本質(zhì)：行政事業(yè)單位與企業(yè)區(qū)別1.無(wú)論行政還是事業(yè)單位，其目標(biāo)側(cè)重于社會(huì)公共效勞與公共管理活動(dòng)目標(biāo)的履行，強(qiáng)調(diào)效率與公平的統(tǒng)一性。而企業(yè)那么是從事生產(chǎn)、流通、效勞等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以生產(chǎn)或效勞滿足社會(huì)需要，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、依法設(shè)立的一種盈利性經(jīng)濟(jì)組織。企業(yè)的存在的目的在于實(shí)現(xiàn)盈利，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的最大化，它生存的動(dòng)力來(lái)自于競(jìng)爭(zhēng)，比照效率和公平，往往會(huì)出于自利性，更多強(qiáng)調(diào)效率性，而無(wú)視公平性。2.行政事業(yè)單位與企業(yè)由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰程度不同帶來(lái)受托責(zé)任履行的自覺性不同。3.行政事業(yè)單位與企業(yè)內(nèi)部管理的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不同。在企業(yè)管理中，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)主要有:銷售收入、凈利、銷售凈利率、銷售毛利率、資產(chǎn)凈利率、凈值報(bào)酬率和市場(chǎng)占有率等。而對(duì)于行政事業(yè)單位內(nèi)部管理來(lái)說，其行為的合法性、公眾輿論好壞、減少各種沖突的程度、公共工程的實(shí)施與效果、公共產(chǎn)品的數(shù)量及其消耗程度等是評(píng)估其管理績(jī)效的主要指標(biāo)。顯然，企業(yè)管理的績(jī)效評(píng)估強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益，而行政事業(yè)單位管理的績(jī)效那么偏重于社會(huì)效益。主要區(qū)別表達(dá)：內(nèi)部控制的目標(biāo)不同其他區(qū)別此外，由于行政事業(yè)單位的組織結(jié)構(gòu)、部門設(shè)置、職能權(quán)限等會(huì)受到外來(lái)制度和規(guī)定的約束，尤其是我國(guó)條塊分割的行政管理體制使得內(nèi)部控制制度建設(shè)的空間相對(duì)企業(yè)來(lái)說要小，無(wú)法涉及到事權(quán)的控制，僅能涉及到財(cái)權(quán)〔經(jīng)濟(jì)活動(dòng)〕的控制。當(dāng)然，反過來(lái)，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)這條主線抓住了，也有利于事權(quán)的合規(guī)、有效性的管理。還有，由于行政事業(yè)單位在資金來(lái)源、資本結(jié)構(gòu)、會(huì)計(jì)處理等方面與企業(yè)有著很大的區(qū)別，內(nèi)部控制制度建設(shè)的內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，不能完全套用企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)的五大要素框架，不能拔得過高，否那么以目前行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的現(xiàn)實(shí)還難以理解五大要素的真正內(nèi)涵，最終難以落實(shí)。但是，西方公共部門內(nèi)部控制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，他們的公共部門內(nèi)部控制建設(shè)還是吸收了企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)的成果，并且也是企業(yè)先行，公共部門隨后跟進(jìn)。所以，我國(guó)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)也還是兼顧了企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)中好的方面，例如，注重運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，除了加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，加強(qiáng)對(duì)于單位層面〔控制環(huán)境〕的內(nèi)部控制，還注重了對(duì)于內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督，保證內(nèi)部控制的有效運(yùn)行。這些多多少少我們可以看出企業(yè)內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)中的控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部監(jiān)督要素的影子。這一點(diǎn)在我的新書?政府部門內(nèi)部控制：框架設(shè)計(jì)與有效運(yùn)行?中進(jìn)行了充分論述?！捕承姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的歷史與特點(diǎn)我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)歷史1999年，新修訂的會(huì)計(jì)法提出建立健全內(nèi)部控制的原那么性要求。2003年，審計(jì)署發(fā)布?審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)準(zhǔn)那么?提出審計(jì)責(zé)任與會(huì)計(jì)責(zé)任。提出與COSO五要素相銜接的內(nèi)部控制體系。2021年11月，發(fā)布征求意見稿、2021年12月發(fā)布試行稿。表達(dá)是：職責(zé)別離、授權(quán)批準(zhǔn)、相互制約和監(jiān)督檢查。內(nèi)部控制體系在行政事業(yè)單位第一次明確提出，原來(lái)都是不明確，與企業(yè)相互混淆。2.從行政事業(yè)單位現(xiàn)有管理水平出發(fā)，強(qiáng)調(diào)了目標(biāo)導(dǎo)向的內(nèi)部控制定義。一般我們理解內(nèi)部控制的定義時(shí)，總是強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制是一個(gè)過程，不僅僅是是制度、規(guī)章。從原征求意見稿來(lái)看，它遵循了我們一般意義上的理解，強(qiáng)調(diào)了內(nèi)部控制是對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控的動(dòng)態(tài)過程。而?標(biāo)準(zhǔn)?那么在此根底上刪除了“動(dòng)態(tài)過程〞，認(rèn)為?標(biāo)準(zhǔn)?所稱內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。這是從目前現(xiàn)有行政事業(yè)單位管理水平出發(fā)，出于理解和執(zhí)行的方便而提出的目標(biāo)導(dǎo)向定義，與這個(gè)定義相適應(yīng)，?標(biāo)準(zhǔn)?并未明確內(nèi)部控制的要素框架，刪除了原有征求意見稿的第六條關(guān)于五要素的內(nèi)部控制框架提法。3.刪除了本錢效益原那么，補(bǔ)充了全面性原那么。與征求意見稿相比，為什么在?標(biāo)準(zhǔn)?中刪除了本錢效益原那么，仔細(xì)思考了一下，我想還是出于以下幾點(diǎn)考慮：第一，行政事業(yè)單位不像企業(yè)，其效勞于社會(huì)公益的特征決定了其效益不好衡量。第二，如果一味堅(jiān)持本錢效益原那么，會(huì)大大降低相關(guān)控制建設(shè)的必要性，會(huì)給規(guī)模小的一些行政事業(yè)單位單位建設(shè)內(nèi)部控制留下借口，以不符合本錢效益為原那么而不建設(shè)相關(guān)控制措施，而可能這項(xiàng)內(nèi)部控制對(duì)于單位來(lái)說恰恰卻是必要的。第三，補(bǔ)充全面性原那么，那么強(qiáng)調(diào)了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制全員參加，全過程控制，強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制的系統(tǒng)性，而不是可有可無(wú)。4.明確了單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施的責(zé)任。應(yīng)該成認(rèn)，內(nèi)部控制建設(shè)是“一把手〞工程，也就是說，如果這項(xiàng)工作“一把手〞不重視，內(nèi)部控制的局限性就會(huì)凸顯，就會(huì)走過場(chǎng)，成為“籠子的耳朵——擺設(shè)〞。原有的征求意見稿，雖然強(qiáng)調(diào)了單位領(lǐng)導(dǎo)班子在內(nèi)部控制的角色，但并未明確單位負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制建設(shè)的責(zé)任。這一點(diǎn)。對(duì)于推行行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)工作起到至關(guān)重要的作用。5.現(xiàn)行?標(biāo)準(zhǔn)?提出了具有可操作性內(nèi)部控制建設(shè)流程。例如，?標(biāo)準(zhǔn)?第七條指出，各單位應(yīng)建立適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制系，并組織實(shí)施。具體工作包括梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，在此根底上根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項(xiàng)內(nèi)部管理制度并催促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行。6.強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制方法的運(yùn)用。與原征求意見稿相比，?標(biāo)準(zhǔn)?第二章進(jìn)行了較大幅度的修改。將原第二章“根本要求〞改為現(xiàn)在的“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制方法〞，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提出了許多具有實(shí)際操作指導(dǎo)意義的內(nèi)容和方法，例如，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的頻率、組織、內(nèi)容、業(yè)務(wù)層面的主要關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)、單位控制的一般方法等具體活動(dòng)和內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)介紹。7.將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)分為單位整體層面的內(nèi)部控制建設(shè)與具體業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制建設(shè)。雖然原有的征求意見稿提出了五要素的內(nèi)部控制框架，但是從具體內(nèi)容來(lái)看，并沒有表達(dá)內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通以及內(nèi)部監(jiān)督等五要素與具體控制內(nèi)容建設(shè)的一致性。例如，第二章的“根本要求〞與第三、四、五、六、七、八、九、十章具體業(yè)務(wù)活動(dòng)控制建設(shè)的內(nèi)容。因此，新的?標(biāo)準(zhǔn)?進(jìn)行了創(chuàng)新和調(diào)整，將根本要求這一章修改為“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制方法〞，將原第二章的內(nèi)容進(jìn)行修改，新設(shè)第三章“單位層面內(nèi)部控制〞，刪除、修改、合并第三、四、五、六、七、八、九、十章的內(nèi)容作為第四章“業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制〞。這種修改將第二章與第三章的內(nèi)容進(jìn)行了統(tǒng)一，且易于行政事業(yè)單位理解和把握，更有利于未來(lái)審計(jì)部門進(jìn)行內(nèi)部控制有效性的評(píng)價(jià)，因?yàn)檫@種設(shè)計(jì)，與審計(jì)方法中的內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)、測(cè)試內(nèi)容是一致的，也利于審計(jì)部門理解和掌握。8.豐富了行政事業(yè)單位控制方法的內(nèi)容。區(qū)別于征求意見稿中的一般控制方法，?標(biāo)準(zhǔn)?增加了作為行政事業(yè)單位所特有的歸口管理、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等三項(xiàng)控制方法?！踩承姓聵I(yè)單位未來(lái)內(nèi)部控制建設(shè)的本卷須知1.重視對(duì)?標(biāo)準(zhǔn)?的宣貫。與企業(yè)相比，目前來(lái)看，行政事業(yè)單位對(duì)于內(nèi)部控制的知識(shí)及其體系不甚了解，許多人對(duì)于它并沒有什么概念，執(zhí)行時(shí)的動(dòng)力更多的是來(lái)自于外部的推動(dòng)，并沒有真正認(rèn)識(shí)到，內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要組成局部。甚至?xí)腥苏J(rèn)為，這種來(lái)自于外部的約束機(jī)制會(huì)對(duì)自身形成控制，建設(shè)過程中難免出現(xiàn)抵觸情緒。例如，由于對(duì)其理解不深，實(shí)施中會(huì)對(duì)增加的控制與減少的控制形成抵觸，認(rèn)為增加控制會(huì)增加崗位，但是編制又有限，因此無(wú)需控制。減少控制會(huì)削弱自身的權(quán)力，因此，在控制建設(shè)時(shí)難免會(huì)成心留出操作空間。因此，加強(qiáng)宣貫對(duì)于執(zhí)行這套?標(biāo)準(zhǔn)?具有重要意義，尤其是對(duì)于那些行政事業(yè)單位的一把手的宣傳顯得尤為重要，應(yīng)強(qiáng)調(diào)他們?cè)趦?nèi)部控制建設(shè)中的責(zé)任，應(yīng)注意，他們的支持和理解對(duì)于?標(biāo)準(zhǔn)?的落實(shí)起到舉足輕重的作用。2.應(yīng)注意成立內(nèi)部控制建設(shè)小組，并由一把手和各個(gè)建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人來(lái)?yè)?dān)任組長(zhǎng)和成員。前面已經(jīng)談到，一把手在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中的作用。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，內(nèi)部控制建設(shè)同樣是“一把手〞工程。但需要注意，內(nèi)部控制建設(shè)小組中，一把手應(yīng)確實(shí)起到一把手的作用，而不是形式上重視，實(shí)質(zhì)上不重視，走過場(chǎng)。否那么，一旦執(zhí)行不力，內(nèi)部控制的建設(shè)就容易變成應(yīng)付監(jiān)管的形式?，F(xiàn)實(shí)中一把手的問題對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)不夠。許多單位的“一把手〞缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的根本了解,因此對(duì)建立健全單位內(nèi)部控制的重要性和現(xiàn)實(shí)意義的認(rèn)識(shí)不夠,抱著有與沒有無(wú)所謂的態(tài)度。有的單位負(fù)責(zé)人簡(jiǎn)單地將財(cái)政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制,認(rèn)為有了部門預(yù)算就無(wú)所謂內(nèi)部控制體系了;還有的單位干脆拒絕進(jìn)行內(nèi)部控制制度的建設(shè)。對(duì)財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作重視程度不夠。財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)的根本功能是核算與控制(或監(jiān)督),但在實(shí)際工作中,許多單位的負(fù)責(zé)人僅僅把財(cái)會(huì)部門當(dāng)成“錢袋子〞,多數(shù)單位的會(huì)計(jì)人員僅僅扮演“付款員〞的角色,無(wú)權(quán)參與單位的重要決策乃至業(yè)務(wù)管理活動(dòng),對(duì)單位重要決策的過程和結(jié)果均不了解。一把手權(quán)利過大，事事把關(guān)，受時(shí)間與工作繁忙因素的影響。審核一支筆變成簽字一支筆，流于形式。如何完善一把手的內(nèi)部控制問題首先我們要與其講法，強(qiáng)調(diào)其為第一責(zé)任人?會(huì)計(jì)法?第二十七條規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位必須建立健全內(nèi)部控制制度，以確保會(huì)計(jì)信息的真實(shí)可靠，國(guó)家財(cái)產(chǎn)平安穩(wěn)定〞。按照?會(huì)計(jì)法?和?內(nèi)部會(huì)計(jì)控制根本標(biāo)準(zhǔn)?的規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人是單位財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作的第一責(zé)任主體，對(duì)本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。其次，應(yīng)加強(qiáng)其內(nèi)部控制知識(shí)的掌握，至少?gòu)?qiáng)調(diào)真實(shí)性意識(shí)，強(qiáng)調(diào)不相容職務(wù)別離的意識(shí)，強(qiáng)調(diào)授權(quán)審批意識(shí)。第三，依賴于在座的諸位不斷的提醒，其樹立內(nèi)部控制意識(shí)。當(dāng)然我們內(nèi)部控制意識(shí)的提高也就很重要了。意識(shí)真的很重要嗎？陳阿土的故事。3.誰(shuí)來(lái)牽頭負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)工作。從目前來(lái)看，一旦執(zhí)行內(nèi)部控制建設(shè)工作，出于對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督、控制，行政事業(yè)單位很容易將這項(xiàng)工作交由會(huì)計(jì)部門或者紀(jì)檢監(jiān)察審計(jì)部門負(fù)責(zé)。需要注意的是，會(huì)計(jì)部門可以負(fù)責(zé)牽頭，但應(yīng)該提醒的是，僅是牽頭，負(fù)責(zé)這個(gè)過程中的協(xié)調(diào)、溝通，組織培訓(xùn)等工作，但具體落實(shí)到內(nèi)部控制的內(nèi)容建設(shè)，會(huì)計(jì)部門僅能負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)控制，其他內(nèi)部控制的內(nèi)容應(yīng)該由其他各個(gè)部門自行來(lái)負(fù)責(zé)建設(shè)，也就說，內(nèi)部控制是全員、全過程的系統(tǒng)工程，而不是會(huì)計(jì)工程。具體到紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門，那就絕對(duì)不能負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的建設(shè)工作，當(dāng)然也可以牽頭，與我所強(qiáng)調(diào)的會(huì)計(jì)部門工作差不多，也絕對(duì)不能負(fù)責(zé)所有建設(shè)，一旦參與具體建設(shè)，就會(huì)為未來(lái)的評(píng)價(jià)、檢查工作埋下“禍根〞。參與內(nèi)部控制建設(shè)，會(huì)形成紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門既充當(dāng)“運(yùn)發(fā)動(dòng)〞，又充當(dāng)“裁判員〞，這種不獨(dú)立是應(yīng)該防止的。應(yīng)重視內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制評(píng)價(jià)、維護(hù)方面的作用。一個(gè)單位重視不重視內(nèi)部控制建設(shè)，看看你的內(nèi)部審計(jì)部門就知道了。理論上來(lái)講，內(nèi)部審計(jì)作為一種內(nèi)部控制有效性的保障機(jī)制，可以通過評(píng)價(jià)，有利于發(fā)揮其對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的日常維護(hù)，合理保證內(nèi)部控制的有效性。雖然我們?cè)?標(biāo)準(zhǔn)?第五章中對(duì)內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)、任務(wù)進(jìn)行了描述和要求。但是，現(xiàn)實(shí)來(lái)看，行政事業(yè)單位的內(nèi)部審計(jì)部門大多缺少獨(dú)立性、權(quán)威性，出身大多來(lái)自于會(huì)計(jì)部門，審計(jì)機(jī)構(gòu)及其人員編制大多沒有獨(dú)立，要么合并在會(huì)計(jì)部門，要么合并在紀(jì)檢監(jiān)察，獨(dú)立設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門單位很少，職能的發(fā)揮大多限于財(cái)務(wù)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。這種現(xiàn)實(shí)，使得內(nèi)部審計(jì)的功能很容易被取代，難以有效發(fā)揮作用?，F(xiàn)實(shí)來(lái)看，行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)部控制的工作完成后，其主動(dòng)維護(hù)的積極性和效果其實(shí)并不會(huì)多么高，作為一種機(jī)制建設(shè)，內(nèi)部審計(jì)可以有效發(fā)揮其日常監(jiān)督的專業(yè)特長(zhǎng)，與外部的政府審計(jì)配合，有利于發(fā)揮內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的有效性。因此，內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)該隨著內(nèi)部控制的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)獨(dú)立，以此來(lái)推動(dòng)內(nèi)部控制工作的日常監(jiān)督。二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)、原那么和流程

〔一〕行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)〔二〕行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的原那么1.全面性原那么。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全面控制。2.重要性原那么。在全面控制的根底上，內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)關(guān)注單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重大風(fēng)險(xiǎn)。3.制衡性原那么。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督。4.適應(yīng)性原那么。內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定和單位的實(shí)際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。為什么沒有本錢效益原那么？職責(zé)分工問題〔強(qiáng)調(diào)不相容職務(wù)別離與授權(quán)〕授權(quán)批準(zhǔn)職務(wù)與執(zhí)行業(yè)務(wù)職務(wù)相別離；執(zhí)行業(yè)務(wù)職務(wù)與監(jiān)督審核職務(wù)相別離；執(zhí)行業(yè)務(wù)職務(wù)與會(huì)計(jì)記錄職務(wù)相別離；財(cái)產(chǎn)保管職務(wù)與會(huì)計(jì)記錄職務(wù)相別離；執(zhí)行業(yè)務(wù)職務(wù)與財(cái)產(chǎn)保管職務(wù)相別離。一項(xiàng)完整的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，如果是經(jīng)過兩個(gè)以上的相互制約環(huán)節(jié)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和核查，發(fā)生錯(cuò)弊的概率大大降低。橫向控制授權(quán)審批——縱向控制授權(quán)控制，是指單位應(yīng)該根據(jù)各崗位業(yè)務(wù)性質(zhì)和人員要求，相應(yīng)地賦予作業(yè)任務(wù)和職責(zé)權(quán)限，規(guī)定操作規(guī)程和處理手續(xù)，明確紀(jì)律規(guī)那么和檢查標(biāo)準(zhǔn)，以使職、責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合。崗位工作程式化，要求做到事事有人管，人人有專職，辦事有標(biāo)準(zhǔn)，工作有檢查。授權(quán)應(yīng)當(dāng)是區(qū)別不同情況分層次授權(quán)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要性水平和金額大小確定不同的授權(quán)批準(zhǔn)層次，有利于保證各種管理層和有關(guān)人員有權(quán)有責(zé)。授權(quán)批準(zhǔn)在層次上應(yīng)當(dāng)考慮連續(xù)性，要將可能發(fā)生的情況全面納入授權(quán)批準(zhǔn)體系，防止出現(xiàn)真空地帶。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)允許根據(jù)具體情況的變化，不斷對(duì)有關(guān)制度進(jìn)行修正。每類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都會(huì)有一系列內(nèi)部相互聯(lián)系的流轉(zhuǎn)程序。應(yīng)規(guī)定每一類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的審批程序，以便按程序辦理審批，防止越級(jí)審批和違規(guī)審批的情況發(fā)生。例如，采購(gòu)業(yè)務(wù)，只能憑據(jù)領(lǐng)導(dǎo)審批后的采購(gòu)單或者合同進(jìn)行采購(gòu)〔縱向〕，采購(gòu)的內(nèi)容必須經(jīng)過驗(yàn)收〔橫向〕后，才能辦理有關(guān)手續(xù)。

即使這樣內(nèi)部控制也容易發(fā)生問題，因?yàn)閮?nèi)部控制是有局限性的，所以需要不斷的評(píng)價(jià)、完善。合理保證而非絕對(duì)保證?！踩承姓聵I(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的流程開始梳理業(yè)務(wù)流程找出關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，評(píng)價(jià)影響確定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略結(jié)束方法流程開始第一步：分層次培訓(xùn)，增強(qiáng)內(nèi)部控制意識(shí)與方法第二步：成立以一把手為核心的領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)與具體工作組織第三步：執(zhí)行以風(fēng)險(xiǎn)為核心，“流程”為內(nèi)容的建設(shè)工作第四步：測(cè)試與優(yōu)化結(jié)束組織流程可惜標(biāo)準(zhǔn)并沒有補(bǔ)充組織流程，只是從方法進(jìn)行了表達(dá)。例如，第三步驟，本人進(jìn)行了補(bǔ)充。組織1.誰(shuí)牽頭建設(shè)內(nèi)部控制制度體系？2.誰(shuí)參與內(nèi)部控制制度體系的建設(shè)？3.誰(shuí)監(jiān)督制度的執(zhí)行落實(shí)？第二步：明確誰(shuí)做這些事情？第三步：方法流程的本質(zhì)核心是兩項(xiàng)工作：“流程梳理〞與“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估〞為核心。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程梳理

1.工作小組通過訪談、審閱文檔或問卷調(diào)查等方式梳理流程，明確大流程下對(duì)應(yīng)的子流程，根據(jù)統(tǒng)一的模板編制業(yè)務(wù)流程圖。2.在流程梳理過程中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并記錄有遺漏、雜亂、不符合相關(guān)法律、不相容職務(wù)未別離或權(quán)限設(shè)置不合理等內(nèi)控缺失的工作流程。3.采取相應(yīng)的措施標(biāo)準(zhǔn)操作流程，防止內(nèi)部舞弊等重大風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，提高工作效率。1.結(jié)合?行政事業(yè)單位內(nèi)部控制根本標(biāo)準(zhǔn)?〔試行〕所列示的風(fēng)險(xiǎn)、審核要求、內(nèi)審報(bào)告、提案改善、質(zhì)量事故等初始資料。2.從風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和影響程度，對(duì)子流程中涉及到的每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行綜合分析，識(shí)別其固有風(fēng)險(xiǎn)。1.根據(jù)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)價(jià)其影響，確認(rèn)其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，形成風(fēng)險(xiǎn)清單。2.根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，識(shí)別流程中的關(guān)鍵業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)〔風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)〕，并在流程圖中進(jìn)行編號(hào)。3.編制流程描述、風(fēng)險(xiǎn)控制矩陣等內(nèi)控文檔，對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)和節(jié)點(diǎn)進(jìn)行記錄描述。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能性評(píng)級(jí)發(fā)生可能性標(biāo)準(zhǔn)／定義低即使不采取措施，風(fēng)險(xiǎn)幾乎也不帶來(lái)?yè)p失中不采取措施，風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)造成損失高不采取措施，風(fēng)險(xiǎn)很容易造成損失風(fēng)險(xiǎn)影響程度評(píng)級(jí)影響程度標(biāo)準(zhǔn)／定義低不采取措施，風(fēng)險(xiǎn)損失不對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)造成影響中不采取措施，風(fēng)險(xiǎn)損失對(duì)關(guān)鍵指標(biāo)造成影響高不采取措施，風(fēng)險(xiǎn)損失對(duì)資源造成巨大浪費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法論所謂風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)：外部環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或管理要求等發(fā)生重大變化的，就要求進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，當(dāng)前那么主要對(duì)應(yīng)的是內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)要求來(lái)識(shí)別單位自身風(fēng)險(xiǎn)及外部變化要求的風(fēng)險(xiǎn)。987654321123456789高需要行動(dòng)低監(jiān)督/重新部署?中等密切監(jiān)督/確定和準(zhǔn)備影響程度可能性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法論依據(jù)單位能夠承受的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)〔風(fēng)險(xiǎn)損失與承受能力的比值〕確定風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策的四種根本模式躲避轉(zhuǎn)嫁承擔(dān)化解風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略第四步：測(cè)試與優(yōu)化1.將單位現(xiàn)有制度和控制措施與風(fēng)險(xiǎn)清單進(jìn)行比對(duì)，通過穿行測(cè)試、控制測(cè)試等手段，獲取關(guān)于內(nèi)控設(shè)計(jì)和運(yùn)行有效性的證據(jù)，查找內(nèi)控缺陷，形成?風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)?和?內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)診斷和評(píng)價(jià)報(bào)告?。2.對(duì)發(fā)現(xiàn)的重大缺陷及時(shí)報(bào)告內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷應(yīng)及時(shí)制定內(nèi)控缺陷整改方案，形成內(nèi)部控制管理優(yōu)化建議書。思考：內(nèi)部控制建設(shè)為什么總是和流程扯上關(guān)系？目標(biāo)管理VS流程管理什么是目標(biāo)管理傳統(tǒng)語(yǔ)錄：不管黑貓白貓，逮住耗子就是好貓。典型的目標(biāo)管理。以大廚師炒菜為例，把魚香肉絲炒到了顧客滿意的程度就叫做目標(biāo)管理，至于大廚師炒菜的方法，我們是不關(guān)心的。什么是過程管理目標(biāo)管理的缺點(diǎn)大廚師一走，就把什么都帶走了。如果靠大廚炒菜，端出來(lái)什么就是什么，如果客戶定制，就需要大廚調(diào)整，但是下一次還能不能炒出同樣的菜，不知道，目標(biāo)管理不可修改，因?yàn)槲覀儾恢来髲N師炒菜的方法，過程管理可以修改，因?yàn)槲覀冎浪辛鞒?。過程管理可以積累經(jīng)驗(yàn)，目標(biāo)管理是個(gè)結(jié)果，好也是他，壞也是他，并且往往勝者為王，敗者為寇。中國(guó)人急躁的文化，太渴望結(jié)果，而不是過程管理。內(nèi)部控制與流程梳理之間的關(guān)系要落實(shí)內(nèi)控目標(biāo)，必然涉及到行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中的所有流程。內(nèi)控的有效實(shí)施必須建立在業(yè)務(wù)流程清晰描述的根底之上，從具體業(yè)務(wù)流程中識(shí)別關(guān)鍵內(nèi)控節(jié)點(diǎn)，通過合理設(shè)置組織機(jī)構(gòu)與崗位，落實(shí)內(nèi)控責(zé)任。到達(dá)在具體流程環(huán)節(jié)中，明確內(nèi)控要求與規(guī)那么，使流程在合規(guī)條件下運(yùn)轉(zhuǎn)的要求。三、單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)要點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)要求：1.單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中的作用。

這么多涉及的組織，他們?cè)谶@其中都起到什么作用，怎么樣協(xié)調(diào)彼此的關(guān)系呢？?jī)?nèi)部控制工作的開展可以單獨(dú)設(shè)置也可以委派會(huì)計(jì)部門或者內(nèi)部審計(jì)部門牽頭開展內(nèi)部控制建設(shè)工作。政府采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理是控制的執(zhí)行者與建設(shè)者，是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。財(cái)會(huì)部門是建設(shè)者，同時(shí)也是信息生成的反映和監(jiān)督者。內(nèi)部審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察是對(duì)財(cái)會(huì)部門信息確實(shí)認(rèn)與所有控制環(huán)節(jié)執(zhí)行有效與設(shè)計(jì)有效的再監(jiān)督、評(píng)價(jià)者。那么他們兩者的關(guān)系又如何協(xié)調(diào)呢？現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)是有沖突的。內(nèi)部審計(jì)與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)調(diào)集體決策制度標(biāo)準(zhǔn)要求：3.單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)及分工，確保不相容崗位相互別離、相互制約和相互監(jiān)督。單位應(yīng)當(dāng)實(shí)行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的輪崗制度，明確輪崗周期。不具備輪崗條件的單位應(yīng)當(dāng)采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施。內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)管理、收支業(yè)務(wù)管理、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)工程管理、合同管理以及內(nèi)部監(jiān)督等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)鍵崗位。別離、制約和監(jiān)督的金科玉律：1.橫向：完成某個(gè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的工作需要有來(lái)自彼此獨(dú)立的兩個(gè)部門或人員協(xié)調(diào)運(yùn)作、相互監(jiān)督、相互制約、相互證明。2.縱向：完成某個(gè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)工作需要經(jīng)過互不隸屬的兩個(gè)或者兩個(gè)以上的崗位和環(huán)節(jié)，以使其下級(jí)受到上級(jí)監(jiān)督，上級(jí)受到下級(jí)牽制。關(guān)鍵崗位輪崗制度大部制改革問題四、具體業(yè)務(wù)流程層面內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容與要點(diǎn)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)容體系預(yù)算業(yè)務(wù)控制收支業(yè)務(wù)控制政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制資產(chǎn)控制合同控制行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)容體系建設(shè)工程控制行政事業(yè)單位內(nèi)部控制方法體系不相容崗位相互別離內(nèi)部授權(quán)審批控制歸口管理預(yù)算控制財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制會(huì)計(jì)控制單據(jù)控制行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的方法體系信息內(nèi)部公開預(yù)算業(yè)務(wù)控制標(biāo)準(zhǔn)要求：1.單位應(yīng)當(dāng)建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評(píng)價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度。單位應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置崗位，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等不相容崗位相互別離。解釋：1.凡事預(yù)那么立，不預(yù)那么廢。預(yù)算控制作為一種約束機(jī)制在行政事業(yè)單位中發(fā)揮著事前、事中、事后的全過程控制作用，有利于保證預(yù)算單位目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因此成為一種廣泛應(yīng)用的控制措施，企業(yè)也是如此。2.預(yù)算內(nèi)容涉及收入預(yù)算與支出預(yù)算。凡支出內(nèi)容、款項(xiàng)與預(yù)算不符者不予支付，嚴(yán)格按預(yù)算制度辦事，從而硬化了預(yù)算約束。3.環(huán)節(jié)涉及編制、審批、執(zhí)行、決算與分析、評(píng)價(jià)與考核等重要環(huán)節(jié)。4.應(yīng)注意編制與審批、審批與執(zhí)行、執(zhí)行與評(píng)價(jià)進(jìn)行不相容崗位設(shè)置，明確相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限。5.本環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)是不相容崗位相互融合，造成控制失效。解釋：1.預(yù)算編制是起點(diǎn)，其編制的準(zhǔn)確性與可行性將影響到后面的執(zhí)行與考核。2.預(yù)算編制的程序標(biāo)準(zhǔn)，至少要求明確以下幾點(diǎn)：〔1〕預(yù)算準(zhǔn)備。分析上年度預(yù)算收支執(zhí)行情況，考慮單位定員、定額標(biāo)準(zhǔn)，明確本年度工作重點(diǎn)?！?〕各部門上報(bào)年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算草案。〔3〕預(yù)算決策組織對(duì)草案分析審議、審批，然后報(bào)主管部門審核，審核后報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審批后，再修訂，再上報(bào)、確定?！?〕預(yù)算編制中應(yīng)該注意與資產(chǎn)管理、基建、人事、預(yù)算執(zhí)行部門、編制部門的之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，保證信息對(duì)稱。突出問題預(yù)算意識(shí)不強(qiáng),預(yù)算管理作用未充分發(fā)揮。預(yù)算管理涉及行政事業(yè)單位日常工作的各個(gè)環(huán)節(jié)、各項(xiàng)活動(dòng),每個(gè)部門和人員都是預(yù)算的提供者和執(zhí)行者。但是,目前我國(guó)局部行政事業(yè)單位的人員對(duì)于預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不夠,普遍認(rèn)為預(yù)算只是財(cái)務(wù)部門的事,缺乏應(yīng)有的參與意識(shí),更多關(guān)注編制的預(yù)算能否為本單位獲得更大的利益。預(yù)算編制與單位開展戰(zhàn)略不匹配、不銜接。這種不匹配、不銜接既表現(xiàn)在部門預(yù)算與部門開展戰(zhàn)略方面，也表現(xiàn)在財(cái)務(wù)預(yù)算與國(guó)家與單位開展戰(zhàn)略方面；既表現(xiàn)在時(shí)間跨度上，也表現(xiàn)在預(yù)算程序上。目前，一些部門雖然也制定本部門假設(shè)干年的工作規(guī)劃，有行業(yè)管理職能的還要制定假設(shè)干年行業(yè)開展規(guī)劃，但一年一編的部門預(yù)算缺乏前瞻性，不能充分反映預(yù)算安排與開展規(guī)劃之間的有機(jī)聯(lián)系，使預(yù)算與規(guī)劃之問成為“兩張皮〞。預(yù)算安排缺少方向，開展規(guī)劃缺乏標(biāo)準(zhǔn)，大大削弱了預(yù)算支出本應(yīng)發(fā)揮的效益。解釋：3.編制方法何謂科學(xué)？過去存在“基數(shù)加增長(zhǎng)〞的做法，結(jié)果就是預(yù)算支出總是不斷增加，為了保證基數(shù)不被減少，未花完的預(yù)算到年底突擊花錢，形成惡性循環(huán)。為此，行政事業(yè)單位的預(yù)算適合于“零基預(yù)算〞和“綜合預(yù)算〞相結(jié)合的方法。也就是說，既要考慮上年度預(yù)算執(zhí)行情況，又要科學(xué)的測(cè)定預(yù)算年度內(nèi)各項(xiàng)工作對(duì)本單位的影響程度，統(tǒng)籌預(yù)算內(nèi)外財(cái)力，根據(jù)實(shí)際需求，編制年度收支預(yù)算。這里可能有人會(huì)說，還是不準(zhǔn)確，其實(shí)正是信息不對(duì)稱造成的，所以需要各個(gè)部門的溝通、協(xié)調(diào)，注意預(yù)算還是一種管理機(jī)制。量入為出，不得編制赤字預(yù)算。保證剛性支出，保證重點(diǎn)、兼顧一般、先急后緩、先重后輕。關(guān)鍵是要充分考慮變化的因素。解釋：4.預(yù)算細(xì)化不夠，及時(shí)性不夠。工程預(yù)算有業(yè)務(wù)工程名稱，但是無(wú)相應(yīng)的預(yù)算經(jīng)濟(jì)指標(biāo)列支內(nèi)容。執(zhí)行過程中缺乏相應(yīng)的依據(jù)。甚至造成一些工程經(jīng)費(fèi)成了預(yù)算單位調(diào)控預(yù)算經(jīng)費(fèi)的“蓄水池〞。存在工程預(yù)算擠占，補(bǔ)充經(jīng)費(fèi)預(yù)算的情況。編制時(shí)，缺乏全面的預(yù)測(cè)和詳細(xì)的規(guī)劃，編制預(yù)算先天缺乏，加上年度中間開展方案外的工作或上新工程時(shí)不考慮年初預(yù)算經(jīng)費(fèi)，使得年初預(yù)算缺乏應(yīng)有的約束力，年度中間頻繁追加，使得單位面臨資金壓力。及時(shí)性是指沒有設(shè)置充足的時(shí)間編制預(yù)算，到了年底一個(gè)月匆忙編制，導(dǎo)致質(zhì)量不高，甚至年初沒有可執(zhí)行的預(yù)算，比照上年度執(zhí)行，預(yù)算指標(biāo)得不到充分論證，預(yù)算資金與事業(yè)開展不同步。預(yù)算編制時(shí)間短,方法簡(jiǎn)單，編制粗糙。行政事業(yè)單位的預(yù)算管理是一個(gè)系統(tǒng)工程,而預(yù)算編制作為整個(gè)預(yù)算管理的起點(diǎn),是其中最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。然而,目前行政事業(yè)單位預(yù)算編制根本上是由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé),編制時(shí)間缺乏2個(gè)月,時(shí)間緊,工作量大,財(cái)務(wù)人員無(wú)法調(diào)動(dòng)各部門的參與積極性,對(duì)編制預(yù)算缺乏必要的調(diào)查研究和認(rèn)證,閉門造車,編制的預(yù)算比較籠統(tǒng),預(yù)算質(zhì)量不高。其次,預(yù)算編制方法簡(jiǎn)單,質(zhì)量粗糙。盡管零基預(yù)算法編制預(yù)算已推行多年,即取消往年的基數(shù),按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度,結(jié)合財(cái)力可能,重新測(cè)算安排本單位和部門的預(yù)算。但是從目前的實(shí)際情況來(lái)看,零基預(yù)算仍難以落到實(shí)處。很多行政事業(yè)單位還習(xí)慣于“上年基數(shù)+本年調(diào)整〞的老方法,不以單位或部門的實(shí)際情況為根底來(lái)確定安排預(yù)算,憑既往經(jīng)驗(yàn)和主觀理解來(lái)進(jìn)行編制,結(jié)果與實(shí)際情況相差甚遠(yuǎn),難以將預(yù)算分解到各部門執(zhí)行,導(dǎo)致執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)調(diào)整、追加預(yù)算的現(xiàn)象,影響預(yù)算執(zhí)行必要的剛性。

標(biāo)準(zhǔn)要求：3.單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)內(nèi)設(shè)部門的職責(zé)和分工，對(duì)按照法定程序批復(fù)的預(yù)算在單位內(nèi)部進(jìn)行指標(biāo)分解、審批下達(dá)，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部預(yù)算追加調(diào)整程序，發(fā)揮預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控作用。解釋：行政事業(yè)單位的預(yù)算調(diào)整應(yīng)該遵循一定的流程，不得隨意調(diào)整，否那么將失去預(yù)算的管控作用。調(diào)整一定要注意遵循固定的流程，層層審批，最重要的是要對(duì)預(yù)算調(diào)整的問題進(jìn)行分析，預(yù)算調(diào)整必須符合客觀實(shí)際，預(yù)算重點(diǎn)應(yīng)該放在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的重要或者非正常關(guān)鍵差異方面。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)客觀、合理。調(diào)整前后最重要的是要注意分析，并注意區(qū)分不同情況進(jìn)行處理，分出重大的調(diào)整與一般調(diào)整，而不要無(wú)論什么調(diào)整都走同樣的流程，這樣容易大大降低效率。標(biāo)準(zhǔn)要求：5.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)決算管理，確保決算真實(shí)、完整、準(zhǔn)確、及時(shí)，加強(qiáng)決算分析工作，強(qiáng)化決算分析結(jié)果運(yùn)用，建立健全單位預(yù)算與決算相互反映、相互促進(jìn)的機(jī)制。解釋：1.決算是預(yù)算執(zhí)行的總結(jié)，通過決算工作可以對(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行情況進(jìn)行認(rèn)真分析，促進(jìn)預(yù)算的合理編制，從而提高財(cái)政經(jīng)費(fèi)的使用效益。2.現(xiàn)實(shí)中，對(duì)決算的認(rèn)識(shí)只停留在一個(gè)年度終結(jié)后整體決算的層次，片面地認(rèn)為決算只是對(duì)財(cái)務(wù)狀況和資金使用的事后匯總，沒有太大的意義。至于決算著重反映什么內(nèi)容、怎么反映并不重要，因此決算編報(bào)流于形式，編報(bào)工作往往敷衍了事，會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量也大打折扣。3.部門決算一直存在著“重?cái)?shù)據(jù)、輕分析、重算賬、輕管理〞的問題。如果要進(jìn)一步提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，除了要做好決算的編制工作外，更重要的著眼點(diǎn)還在于如何利用現(xiàn)成的決算數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，分析單位的財(cái)務(wù)收支狀況和資金使用情況，并在此根底上進(jìn)行認(rèn)真歸納和總結(jié)，不斷探索，為來(lái)年預(yù)算的編制與執(zhí)行，為加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理提供必要數(shù)據(jù)支撐和前提保障。4.重要還是過程控制，加強(qiáng)前面的環(huán)節(jié)，才能保證前后的一致性。突出問題決算報(bào)表信息失真原因一：各級(jí)財(cái)政部門要求預(yù)算單位必須量入為出，所有支出工程均有相對(duì)應(yīng)的資金來(lái)源，做到?jīng)Q算平衡。而當(dāng)實(shí)際支出大于收入時(shí)，預(yù)算單位一是對(duì)當(dāng)年形成的支出年終不予結(jié)賬，轉(zhuǎn)接到下一會(huì)計(jì)年度，將支出工程采取隱瞞超支、延期結(jié)算支出等的方法處理；二是采取虛增應(yīng)收、暫付往來(lái)，同時(shí)虛增收入的方法人為平衡收支。原因二：為了到達(dá)標(biāo)準(zhǔn)要求標(biāo)準(zhǔn)，支出工程按標(biāo)準(zhǔn)定額填報(bào)，這樣根本不能真實(shí)反映行政事業(yè)單位的實(shí)際支出情況，導(dǎo)致信息失真。

原因三：轉(zhuǎn)嫁支出到關(guān)聯(lián)單位導(dǎo)致信息失真。局部行政事業(yè)單位為了應(yīng)付上級(jí)主管部門或職能部門的檢查，壓縮有關(guān)工程支出，將本單位發(fā)生的公用支出發(fā)票直接轉(zhuǎn)嫁到不實(shí)行部門預(yù)決算的二級(jí)單位或者能夠自己控制的企業(yè)單位。標(biāo)準(zhǔn)要求：6.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反響、反響結(jié)果有應(yīng)用〞的全過程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。解釋：全過程的績(jī)效管理要求真正將鼓勵(lì)與約束并行起來(lái)來(lái)發(fā)揮對(duì)于預(yù)算的控制作用，否那么預(yù)算容易流于形式。預(yù)算績(jī)效管理不僅僅局限于某個(gè)預(yù)算環(huán)節(jié)，也有別于預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算執(zhí)行，它涵蓋了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督全過程。首先在預(yù)算編制時(shí)要有績(jī)效目標(biāo)，說明申請(qǐng)資金要到達(dá)目的，按照量化的指標(biāo)體系進(jìn)行考核。在預(yù)算執(zhí)行中要加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)的監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題要及時(shí)修正目標(biāo)。預(yù)算執(zhí)行完畢后要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)主體包括財(cái)政部門、主管部門，還可以探索第三方評(píng)價(jià)。績(jī)效目標(biāo)設(shè)立、執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息反響以及結(jié)果應(yīng)用，五個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全過程績(jī)效管理模式。現(xiàn)實(shí)中，由于很多單位未實(shí)行預(yù)算執(zhí)行的鼓勵(lì)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制,沒有將預(yù)算執(zhí)行情況與員工的績(jī)效掛鉤,預(yù)算執(zhí)行缺乏應(yīng)有的約束力,預(yù)算執(zhí)行過程中隨意改變資金用途,資金使用效益降低,浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然有些單位也具備相應(yīng)的考核體系,但缺乏科學(xué)性與標(biāo)準(zhǔn)性,大多只是走走形式,對(duì)預(yù)算執(zhí)行未能形成真正的約束力。為此，預(yù)算下達(dá)之后,應(yīng)該層層細(xì)化分解,落實(shí)到各個(gè)部門、各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)崗位,推行崗位預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制和跟蹤考核評(píng)價(jià)機(jī)制,明確責(zé)任中心,并將預(yù)算執(zhí)行情況與其業(yè)績(jī)進(jìn)行掛鉤,形成全面的預(yù)算執(zhí)行責(zé)任體系,確保預(yù)算能夠被很好執(zhí)行。政府采購(gòu)控制政府采購(gòu)的組織形式國(guó)外政府采購(gòu)一般有三種模式：集中采購(gòu)模式，即由一個(gè)專門的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級(jí)政府的全部采購(gòu)任務(wù)；分散采購(gòu)模式，即由各支出采購(gòu)單位自行采購(gòu)；半集中半分散采購(gòu)模式，即由專門的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)局部工程的采購(gòu)，而其他的那么由各單位自行采購(gòu)。中國(guó)的政府采購(gòu)中集中采購(gòu)占了很大的比重，列入集中采購(gòu)目錄和到達(dá)一定采購(gòu)金額以上的工程必須進(jìn)行集中采購(gòu)。政府采購(gòu)中的主要控制問題審批、招標(biāo)、公告環(huán)節(jié)監(jiān)督不到位，控制不嚴(yán)在“審批環(huán)節(jié)〞中，一些職能部門“既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)發(fā)動(dòng)〞。角色上的交叉使得能否有效地履行監(jiān)督職能遭到質(zhì)疑。在“招投標(biāo)環(huán)節(jié)〞中，一些地方只是走個(gè)程序，一些地方政府采購(gòu)人提前透露標(biāo)底給“自己人〞，合伙商量“圍標(biāo)〞、“陪標(biāo)〞等早已不是秘密，一些地方甚至出現(xiàn)幾家企業(yè)長(zhǎng)期壟斷政府采購(gòu)的局面。政府采購(gòu)的最后一個(gè)流程是“公告關(guān)〞，本意是公開讓社會(huì)審核。而有些“高價(jià)〞采購(gòu)，只簡(jiǎn)單公布招投標(biāo)結(jié)果，不公開事前、事中情況，公眾很難發(fā)現(xiàn)個(gè)中“道道〞，監(jiān)督也就無(wú)從談起。未編制合理的政府采購(gòu)預(yù)算目前，有些單位無(wú)部門采購(gòu)預(yù)算，而是由有采購(gòu)工程的單位根據(jù)需要臨時(shí)申報(bào)采購(gòu)方案并提出工程資金預(yù)算，采購(gòu)單位提出的資金預(yù)算往往未經(jīng)認(rèn)真審核即被定為招標(biāo)控制價(jià)，增大了財(cái)政資金用于政府采購(gòu)的隨意性，臨時(shí)采購(gòu)、即審即購(gòu)的行為給采購(gòu)工作帶來(lái)了一定的盲目性和被動(dòng)性。政府采購(gòu)驗(yàn)收不到位政府采購(gòu)履約驗(yàn)收的責(zé)任主體是采購(gòu)單位，而局部采購(gòu)單位職責(zé)缺失，存在重采購(gòu)結(jié)果輕履約驗(yàn)收的現(xiàn)象，一些供給商為降低供貨本錢以次充好，采購(gòu)單位在驗(yàn)收時(shí)未嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，不但浪費(fèi)采購(gòu)資金，也損害了政府采購(gòu)聲譽(yù)。政府采購(gòu)資金管理存在預(yù)算約束力不強(qiáng)，財(cái)政監(jiān)督失控，支出單位自主支出權(quán)限過大，資金使用效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重。政府采購(gòu)程序不夠標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)在政府采購(gòu)信息發(fā)布不標(biāo)準(zhǔn)、供給商資質(zhì)審核不標(biāo)準(zhǔn)以及具體評(píng)標(biāo)、定標(biāo)程序不標(biāo)準(zhǔn)。政府采購(gòu)人員的素質(zhì)和能力有待提高。政府采購(gòu)不同于一般的交易行為，采購(gòu)人員不僅要懂得財(cái)經(jīng)方面的知識(shí)，還應(yīng)掌握招投標(biāo)、合同管理等多方面的知識(shí)和技能。隨著我國(guó)政府采購(gòu)工作的不斷推進(jìn)，我國(guó)政府采購(gòu)需要一支龐大的專業(yè)知識(shí)過硬的隊(duì)伍，否那么必將影響我國(guó)政府采購(gòu)的效率和運(yùn)作質(zhì)量。個(gè)別單位化整為零，逃避政府采購(gòu)。當(dāng)前仍有一些單位以種種借口對(duì)于列入政府采購(gòu)目錄的工程，在年初不編制預(yù)算，而在采購(gòu)時(shí)把超出政府采購(gòu)目錄中規(guī)定數(shù)量、金額標(biāo)準(zhǔn)的局部，分次采購(gòu)，化整為零、化批次為單項(xiàng)從而躲避政府采購(gòu)。政府采購(gòu)內(nèi)控制度未有效運(yùn)行目前，我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算與部門預(yù)算脫節(jié)，編制籠統(tǒng)、粗糙，公用支出工程未細(xì)化到政府采購(gòu)目標(biāo)，財(cái)政部門很難把握政府采購(gòu)資金額度。而一些政府采購(gòu)程序繁鎖復(fù)雜，導(dǎo)致整個(gè)政府采購(gòu)效率低下，特別是采購(gòu)資金的申請(qǐng)、批復(fù)、撥付環(huán)節(jié)的時(shí)間周期長(zhǎng)，影響了采購(gòu)工程的執(zhí)行效率。另外，財(cái)政部門重分配、輕管理，缺乏使用過程中的監(jiān)督機(jī)制，無(wú)視了采購(gòu)工程的使用效益，浪費(fèi)了資金。本錢仍然偏高一是采購(gòu)的商品本錢偏高。政府采購(gòu)一般選擇一些較高信譽(yù)的廠家和較高質(zhì)量的商品，有的甚至超出采購(gòu)單位的實(shí)際需要。再者，對(duì)于分散、零星、緊急的商品采購(gòu)以及一些人為的因素，也使采購(gòu)商品的本錢偏高。二是政府采購(gòu)管理本錢偏高。政府采購(gòu)不同于一般的采購(gòu)業(yè)務(wù)，要求采購(gòu)人員不僅僅在招投標(biāo)、合同、商業(yè)洽談等知識(shí)的掌握，還要求對(duì)市場(chǎng)調(diào)查分析、法律、工程、機(jī)電設(shè)備等知識(shí)有足夠的了解。而我國(guó)的政府采購(gòu)人員目前主要來(lái)自財(cái)政部門，由于他們知識(shí)結(jié)構(gòu)的局限性，相當(dāng)?shù)恼少?gòu)活動(dòng)委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，從而增加了采購(gòu)本錢。三是政府采購(gòu)信息不通暢，縮小了采購(gòu)渠道。我國(guó)大局部地區(qū)政府采購(gòu)工程未公開發(fā)布信息，或只是在較小的區(qū)域內(nèi)發(fā)布信息，以及信息發(fā)布的媒體選擇不科學(xué)，使政府采購(gòu)信息溝通不暢，增加了供給商了解政府采購(gòu)信息的困難。也使對(duì)供給商的選擇局限在很小的范圍，極易形成壟斷。不利于通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制節(jié)約政府采購(gòu)資金，違背了實(shí)行政府采購(gòu)的初衷，同時(shí)也影響了采購(gòu)工程的質(zhì)量和增加了本錢?？偨Y(jié)問題的原因從運(yùn)行體制看,缺乏統(tǒng)一的政府采購(gòu)組織管理模式和統(tǒng)一的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與流程,政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)職責(zé)不統(tǒng)一,在程序制定上地方特色濃、隨意性很大,很難保證政府采購(gòu)運(yùn)作的獨(dú)立性,也不能形成合力,不利于政府采購(gòu)長(zhǎng)遠(yuǎn)開展。政府采購(gòu)控制標(biāo)準(zhǔn)解讀標(biāo)準(zhǔn)要求：1.單位應(yīng)當(dāng)建立健全政府采購(gòu)預(yù)算與方案管理、政府采購(gòu)活動(dòng)管理、驗(yàn)收管理等政府采購(gòu)內(nèi)部管理制度。解釋：一個(gè)完整的政府采購(gòu)環(huán)節(jié)主要包括：預(yù)算與方案、實(shí)施采購(gòu)、驗(yàn)收入庫(kù)，這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)該建立有相應(yīng)的制度，沒有的應(yīng)該補(bǔ)充，已經(jīng)具備的，應(yīng)該落實(shí)完善。政府采購(gòu)程序是一個(gè)較為完整的流程，包括確定采購(gòu)需求、選擇和執(zhí)行采購(gòu)方式、簽訂與履行采購(gòu)合同、采購(gòu)工程驗(yàn)收、采購(gòu)資金支付、采購(gòu)資料存檔與信息反響等六大步驟這里省略了一個(gè)環(huán)節(jié)是付款控制，這個(gè)應(yīng)該在貨幣資金控制中進(jìn)行講解。其運(yùn)行的控制載體為：采購(gòu)立項(xiàng)、招標(biāo)、經(jīng)濟(jì)合同、結(jié)算憑證、入庫(kù)單據(jù)。政府采購(gòu)控制加強(qiáng)這些環(huán)節(jié)的控制目的是：標(biāo)準(zhǔn)行為，促進(jìn)廉政建設(shè)，保證采購(gòu)的質(zhì)量，最大化利用財(cái)政資金的效益性。政府采購(gòu)控制標(biāo)準(zhǔn)要求：2.單位應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限，確保政府采購(gòu)需求制定與內(nèi)部審批、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核、合同簽訂與驗(yàn)收、驗(yàn)收與保管等不相容崗位相互別離。解釋：表達(dá)政府采購(gòu)中的不相容職務(wù)別離制度。政府采購(gòu)控制政府采購(gòu)控制政府采購(gòu)控制標(biāo)準(zhǔn)要求：5.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)工程驗(yàn)收的管理。根據(jù)規(guī)定的驗(yàn)收制度和政府采購(gòu)文件，由指定部門或?qū)Ｈ藢?duì)所購(gòu)物品的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收證明。解釋：采購(gòu)一般工程會(huì)設(shè)定采購(gòu)驗(yàn)收組織，一般會(huì)由資產(chǎn)管理部門成立三人以上的驗(yàn)收小組。專項(xiàng)采購(gòu)工程那么應(yīng)由單位辦公室、資產(chǎn)管理處、內(nèi)部審計(jì)、財(cái)務(wù)、使用部門等專家共同參與，根據(jù)采購(gòu)合同、檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行驗(yàn)收。重大采購(gòu)工程的驗(yàn)收可委托專業(yè)檢測(cè)機(jī)構(gòu)辦理驗(yàn)收事項(xiàng)。制定該制度時(shí)應(yīng)該注意對(duì)于驗(yàn)收結(jié)果的處理制度，應(yīng)該要明晰出來(lái)，即合格與不合格的都應(yīng)該如何處理。政府采購(gòu)控制標(biāo)準(zhǔn)要求：6.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)的管理。指定牽頭部門負(fù)責(zé)、相關(guān)部門參加，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定做好政府采購(gòu)業(yè)務(wù)質(zhì)疑投訴答復(fù)工作。7.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的記錄控制。妥善保管政府采購(gòu)預(yù)算與方案、各類批復(fù)文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明等政府采購(gòu)業(yè)務(wù)相關(guān)資料。定期對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)信息進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)，并在內(nèi)部進(jìn)行通報(bào)。8.單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)涉密政府采購(gòu)工程平安保密的管理。對(duì)于涉密政府采購(gòu)工程，單位應(yīng)當(dāng)與相關(guān)供給商或采購(gòu)中介機(jī)構(gòu)簽訂保密協(xié)議或者在合同中設(shè)定保密條款。解讀：1.現(xiàn)實(shí)中，政府采購(gòu)資料管理混亂。局部單位政府采購(gòu)資料的管理比較混亂，缺乏統(tǒng)一的保管要求，造成采購(gòu)資料缺失。一旦發(fā)生糾紛，單位將處于被動(dòng)局面。第七條解決了這一問題。2.履行平安保密審查程序。各單位應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)前對(duì)采購(gòu)工程是否屬于涉密采購(gòu)進(jìn)行論證。一般涉密采購(gòu)工程，應(yīng)當(dāng)由本單位平安保密管理工作小組進(jìn)行平安保密審查，重大涉密采購(gòu)工程應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)相關(guān)機(jī)構(gòu)審查。各單位自行組織采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)與相關(guān)供給商簽訂保密協(xié)議或者在合同中設(shè)定保密條款；委托采購(gòu)中心采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)與采購(gòu)中心簽訂保密協(xié)議或者在委托協(xié)議書中設(shè)定保密條款。各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)保密協(xié)議和保密條款的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督管理。控制的關(guān)鍵方法在于管采別離編制、細(xì)化采購(gòu)預(yù)算是根底環(huán)節(jié)正是由于采購(gòu)人在上一年度沒有做好預(yù)算，因此采購(gòu)人只能在采購(gòu)年度臨時(shí)提出采購(gòu)方案，臨