某市關(guān)于PPP模式的完整匯報稿(某市政府工作匯報材料-事務(wù)所資料)

關(guān)于PPP模式的匯報稿PPP是英文Public一privatePartnerships的簡寫,中文直譯為“公私合伙制”,簡言之是指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或效勞的一種方式。由于PPP模式與傳統(tǒng)的公用事業(yè)提供方式相比具有眾多優(yōu)越性,所以自20世紀(jì)80年代以來,各國或國際組織都爭相嘗試將PPP的各種模式應(yīng)用于本國或區(qū)域內(nèi)的根底設(shè)施建設(shè)。從上世紀(jì)90年代初期開始,全球PPP工程迅猛增長,并于1997年到達(dá)頂峰。伴隨1997年亞洲、俄羅斯和巴西經(jīng)濟(jì)危機(jī)的出現(xiàn),全球PPP工程有所減少,之后在平穩(wěn)中又開始逐漸上升。有資料說明,在未來15年內(nèi),全球開展中國家大約需要2萬億美元投資于根底設(shè)施建設(shè)。因此,未來假設(shè)干年內(nèi),全球很可能會出現(xiàn)PPP工程建設(shè)的新高潮。中國正處于經(jīng)濟(jì)騰飛時期,對于各種根底設(shè)施的需求比其他國家更大更迫切。由于我國還是開展中國家,財政實力不夠雄厚,必須引人靈活多樣的市場化融資方式來建設(shè)根底設(shè)施,為此有關(guān)部門應(yīng)加快PPP的根底性研究和應(yīng)用,推動公用事業(yè)市場化進(jìn)程。一、PPP簡介1.PPP定義雖然私人部門參與提供公共產(chǎn)品或效勞已有很長歷史,但PPP術(shù)語的出現(xiàn)不過是近20年的事情。在此之前,人們廣為使用的術(shù)語是Concession(特許經(jīng)營)、BOT(Build一Operate一Transfer,建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓)、PFI(privateFinanceInitiate,私人融資倡導(dǎo))等。PPP本身是一個意義非常寬泛的概念,加之意識形態(tài)的不同,要想使世界各國對PPP確實切內(nèi)涵達(dá)成共識是非常困難的。PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或效勞而建立的各種合作關(guān)系,或是為了提供某種公共物品和效勞，以特許權(quán)協(xié)議為根底，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方到達(dá)比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。而狹義的PPP可以理解為一系列工程融資模式的總稱,包含BOT、TOT(Transfer-Operate一Transfer,轉(zhuǎn)讓一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓)、DBFO(Design一Build一Finanee一Operate,設(shè)計一建造一投資一經(jīng)營)等多種模式。狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和工程的衡工量值(valueForMoney,也稱“資金價值”)原那么。公私合營模式〔PPP〕，以其政府參與全過程經(jīng)營的特點受到國內(nèi)外廣泛關(guān)注。PPP模式將局部政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會主體〔企業(yè)〕，政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府的財政負(fù)擔(dān)減輕，社會主體的投資風(fēng)險減小。2.PPP模式的主要內(nèi)涵PPP模式的內(nèi)涵主要包括以下四個方面：〔1〕PPP是一種新型的工程融資模式。PPP融資是以工程為主體的融資活動，是工程融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)工程的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是工程投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。工程經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是歸還貸款的資金來源，工程公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的平安保障?！?〕PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到工程中，以提高效率，降低風(fēng)險。這也正是現(xiàn)行工程融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為根底進(jìn)行全程的合作，雙方共同對工程運行的整個周期負(fù)責(zé)。PPP方式的操作規(guī)那么使民營企業(yè)參與到城市軌道交通工程確實認(rèn)、設(shè)計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入工程中來，還能有效地實現(xiàn)對工程建設(shè)與運行的控制，從而有利于降低工程建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短工程建設(shè)周期，降低工程運作本錢甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義?！?〕PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報的工程，無利可圖的根底設(shè)施工程是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通工程的積極性?！?〕PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險的前提下，提高城市軌道交通效勞質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運營，由民營企業(yè)負(fù)責(zé)工程融資，有可能增加工程的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將工程的一局部風(fēng)險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險。同時雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，更好地為社會和公眾提供效勞。3.PPP模式的主要分類由于世界各國意識形態(tài)不同，且處于PPP開展的不同階段，導(dǎo)致各國使用的術(shù)語不盡相同，或者對于同一個術(shù)語的理解不盡一致，這就給PPP的分類帶來很大麻煩。各國或國際組織對PPP的分類有十幾種之多。廣義PPP可以分為外包、特許經(jīng)營和私有化三大類，其中：〔1〕外包類。PPP工程一般是由政府投資，私人部門承包整個工程中的一項或幾項職能，例如只負(fù)責(zé)工程建設(shè)，或者受政府之托代為管理維護(hù)設(shè)施或提供局部公共效勞，并通過政府付費實現(xiàn)收益。在外包類PPP工程中，私人部門承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險相對較小。

〔2〕特許經(jīng)營。工程需要私人參與局部或全部投資，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)工程風(fēng)險、共享工程收益。根據(jù)工程的實際收益情況，公共部門可能會向特許經(jīng)營公司收取一定的特許經(jīng)營費或給予一定的補(bǔ)償，這就需要公共部門協(xié)調(diào)好私人部門的利潤和工程的公益性兩者之間的平衡關(guān)系，因而特許經(jīng)營類工程能否成功在很大程度上取決于政府相關(guān)部門的管理水平。通過建立有效的監(jiān)管機(jī)制，特許經(jīng)營類工程能充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢，節(jié)約整個工程的建設(shè)和經(jīng)營本錢，同時還能提高公共效勞的質(zhì)量。工程的資產(chǎn)最終歸公共部門保存，因此一般存在使用權(quán)和所有權(quán)的移交過程，即合同結(jié)束后要求私人部門將工程的使用權(quán)或所有權(quán)移交給公共部門?！?〕私有化類。PPP工程那么需要私人部門負(fù)責(zé)工程的全部投資，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。由于私有化類PPP工程的所有權(quán)永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP工程中承當(dāng)?shù)娘L(fēng)險最大。4.PPP模式的必要條件以下幾個因素是成功運作PPP模式的必要條件：〔1〕政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責(zé)任會隨工程的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任--為群眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和效勞--卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設(shè)施或效勞的一種比擬有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，負(fù)責(zé)工程的總體籌劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低工程總體風(fēng)險等?！?〕健全的法律法規(guī)制度。PPP工程的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在工程中需要承當(dāng)?shù)呢?zé)任、義務(wù)和風(fēng)險進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。在PPP模式下，工程設(shè)計、融資、運營、管理和維護(hù)等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補(bǔ)缺乏的有力保證。〔3〕專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用工程特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要比擬復(fù)雜的法律、金融和財務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對工程的運作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的效勞。二、PPP模式的法律關(guān)系分析所謂法律關(guān)系是法律在調(diào)整人們行為的過程中形成的特殊的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系?；蛘哒f，法律關(guān)系是指被法律標(biāo)準(zhǔn)所調(diào)整的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。法律關(guān)系由三要素構(gòu)成，即法律關(guān)系的主體、法律關(guān)系的客體和法律關(guān)系的內(nèi)容。1.PPP模式的法律主體在PPP模式中參與人至少有政府、工程公司、工程發(fā)起人、銀行或銀團(tuán)〔債權(quán)人〕、保險公司、產(chǎn)品購置者或接受效勞者以及承當(dāng)設(shè)計、建設(shè)和經(jīng)營的有關(guān)公司等，其法律主體的相互關(guān)系如下簡圖。PPP模式的參與主體及關(guān)系：〔1〕政府部門〔政府或者政府授權(quán)的部門〕，通常是PPP工程的發(fā)起人，需要對工程的可行性進(jìn)行分析，并組織工程招標(biāo)，對投標(biāo)的私營企業(yè)進(jìn)行綜合權(quán)衡，確定最終的工程開發(fā)主體并授予特許經(jīng)營權(quán)，并提供相關(guān)政策及融資協(xié)助等支持?！?〕私營部門，在發(fā)起人為政府部門的PPP工程中，與政府或者政府授權(quán)部門的投資機(jī)構(gòu)合作成立PPP工程公司，投入的股本形成公司的權(quán)益資本。在私營部門作為發(fā)起人的PPP工程中，負(fù)責(zé)在投標(biāo)前召集PPP工程公司成員以合同形式確定各自的出資比例和出資形式并組成工程領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)PPP工程公司正式注冊前的工作。〔3〕工程公司，是PPP工程的實施者，負(fù)責(zé)投標(biāo)與談判及從政府或授權(quán)機(jī)構(gòu)獲得建設(shè)和經(jīng)營工程的特許權(quán)，負(fù)責(zé)工程從融資、設(shè)計、建設(shè)和運營直至工程最后的移交等全過程的運作，工程特許期結(jié)束，經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)移時，PPP工程公司清算并解散?！?〕銀行等金融機(jī)構(gòu)，主要包括國際金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機(jī)構(gòu)等，在PPP工程公司或其參與者提供履約保函或擔(dān)保函的前提下向工程提供貸款，并通常要求PPP工程公司質(zhì)押在銀行的帳戶等?！?〕咨詢公司，利用PPP工程方面豐富的經(jīng)驗和案例為PPP工程其它參與方提供工程運作的指導(dǎo)和咨詢意見，主要工作包括組織盡職調(diào)查、設(shè)計根底設(shè)施PPP工程方案，設(shè)計工程交易結(jié)構(gòu)和招商程序，設(shè)定邊界條件、遴選標(biāo)準(zhǔn)等，建立財務(wù)模型并進(jìn)行商業(yè)預(yù)測分析，編制招商文件，組織實施招標(biāo)或競爭性談判等公開競爭性招商程序，參與商務(wù)談判及協(xié)助簽訂工程特許經(jīng)營協(xié)議等。〔6〕其它參與方，包括設(shè)計單位、保險公司、運營公司、建設(shè)單位、材料供給商等也都在PPP模式運作過程中發(fā)揮者重要的作用。2.PPP模式的法律文本體系PPP模式法律主體的權(quán)利與義務(wù)由相關(guān)PPP合同文本進(jìn)行約定，并形成比擬復(fù)雜的法律文本體系，一般認(rèn)為由以下三個方面組成：〔1〕根底交易合同體系，主要解決商務(wù)層面事宜，包括工程建設(shè)相關(guān)合同、工程運營管理相關(guān)合同和供給合同及產(chǎn)品銷售合同等法律文本；〔2〕融資合同體系，主要解決資金安排、資本層面事宜，包括SPV章程和股東間協(xié)議等SPV設(shè)立文件，主要涉及合作方作為股東在公司層面的權(quán)利與義務(wù)及決策機(jī)制，也涉及SPV在融資方面的相關(guān)事宜；〔4〕特許權(quán)協(xié)議，是PPP法律文本最為重要的內(nèi)容，在PPP文本體系中具有協(xié)調(diào)機(jī)制性質(zhì)，是PPP模式能夠有效吸引私人資本并成功運行的關(guān)鍵。從實務(wù)上也有人將PPP工程根本文件結(jié)構(gòu)分類如下：〔1〕政府授權(quán)簽約部門和投資人之間的《特許經(jīng)營協(xié)議》或地位類似的工程主協(xié)議，以及工程運營過程中的產(chǎn)品/服務(wù)購置協(xié)議；〔2〕投資人和融資機(jī)構(gòu)之間的協(xié)議；〔3〕投資人成立工程公司的文件；〔4〕投資人建設(shè)、運營工程的協(xié)議。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南〔試行〕》那么規(guī)定：合同體系主要包括工程合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營效勞合同、原料供給合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。有鑒于目前PPP模式實踐中法律文本體系的模糊，2014年11月26日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(“國發(fā)60號文”)，并采用財政部對PPP的定義“政府和社會資本合作”，將PPP模式定位為一種創(chuàng)新的投融資模式，更強(qiáng)調(diào)PPP工程合同的重要性，并要求政府有關(guān)部門要制定管理方法，盡快發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)合同范本，由此標(biāo)準(zhǔn)合作關(guān)系保障各方利益。近日，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南〔試行〕》從PPP工程識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程等方面提出操作層面的具體要求，發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會資本合作工程通用合同指南》從PPP模式的遵循原那么、適用范圍、模式選擇、工作機(jī)制、工程流程與管理、政策保障、合同管理等方面提出具體指導(dǎo)意見。據(jù)《LCB綜合解決方案》的總結(jié)歸納，PPP工程涉及以下主要文件：三、PPP與BOT、ABS等其他融資方式的比擬1.三種融資模式的概念及實質(zhì)BOT〔Build-Operate-Transfer〕,即建設(shè)工程的特許權(quán)轉(zhuǎn)移，是由一國財團(tuán)或投資人作為工程的發(fā)起人從一國政府或所屬機(jī)構(gòu)獲得根底工程的建設(shè)運營權(quán)，然后由其獨立或聯(lián)合其他方組建工程公司，負(fù)責(zé)工程的融資、設(shè)計、建造和運營，整個特許期內(nèi)工程公司通過工程的運營來獲得利潤，并以此利潤來歸還債務(wù)，待特許期期滿時，將整個工程無償或以極少的名義價格轉(zhuǎn)交給東道國政府的一種融資模式。PPP〔Public-Private-Partnership〕,即公共政府部門和民營企業(yè)合作模式，是由政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽訂特許合同〔特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、效勞經(jīng)營公司或?qū)こ踢M(jìn)行投資的第三方組成的股份〕，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營的一種融資模式。ABS(Asset-Backed-Securitization),即資產(chǎn)證券化，是指以目標(biāo)工程所擁有的資產(chǎn)為根底，以該工程資產(chǎn)的未來收益為保證，通過在國際資本市場發(fā)行高檔債券等金融產(chǎn)品來籌集資金鐵一種工程證券融資方式。從實質(zhì)講，BOT與PPP將為狹義的工程融資，即采取的是有限追索形式；ABS的實質(zhì)是通過特有的提高信用等級的方式，使原來信用等級較低的工程照樣可以進(jìn)入高檔市場，利用證券市場信用等級高、債券平安性和流動性好、債券利率低的特點，大幅度降低發(fā)行債券籌集資金鐵本錢。2.三種融資模式的功能及特征〔1〕BOT模式的功能及特點BOT模式集融資、建設(shè)、運營及轉(zhuǎn)讓為一體，是債權(quán)與股權(quán)相混合的一種產(chǎn)權(quán)結(jié)合形式，具有融資、建設(shè)、經(jīng)營和移交等功能。其特點如下：1〕BOT融資方式是有限追索的，舉債不計入國家外債，債務(wù)歸還只能靠工程的現(xiàn)金流量；2〕承包商在特許期內(nèi)擁有工程所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)；3〕名義上，承包商承當(dāng)了工程全部風(fēng)險，因此融資本錢較高；4〕與傳統(tǒng)方式相比，BOT融資工程設(shè)計、建設(shè)和運營效率一般較高，因此，用戶可以得到較高質(zhì)量的效勞；5〕BOT融資工程的收入一般是當(dāng)?shù)刎泿?，假設(shè)承包商來自國外，對宗主國來說，工程建成后將會有大量外匯流出；6〕BOT融資工程不計入承包商的資產(chǎn)負(fù)債表，承包商不必暴露自身財務(wù)況。〔2〕PPP模式的功能及特點PPP模式是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式，反映了廣義的公私合營關(guān)系，運用于公共根底設(shè)施、公共效勞機(jī)構(gòu)和國營企業(yè)的私有化改選等領(lǐng)域。其特點是；通過引入私營企業(yè)，將市場中的競爭機(jī)制引入到根底設(shè)施工程占，以便更好地為社會效勞。〔3〕ABS模式的功能及特點ABS作為金融領(lǐng)域的一種技術(shù)創(chuàng)新，運用廣泛。期特點如下所列：1〕最大優(yōu)勢是通過在國際高檔市場發(fā)行債券籌資，債券利率較低，從而降低本錢；2)通過證券市場發(fā)行債券籌資，這是ABS與其它融資模式相比的最顯著特點；3)在ABS模式下，清償債務(wù)本息的資金僅與工程資產(chǎn)未來現(xiàn)金收入流有關(guān)，且債券由眾多投資者購置，分散了融資風(fēng)險；4)ABS發(fā)行高檔證券時，通過SPV〔特殊目的公司〕，這種負(fù)責(zé)不反映在原始權(quán)益人自身的資產(chǎn)負(fù)債表中，因此，能否融資不受原始權(quán)益人資產(chǎn)質(zhì)量的限制，同時，SPV通過信用增級將未來現(xiàn)金流包裝成高檔高質(zhì)量的證券投資品種；5)同BOT等融資方式比，ABS涉及程序少，在一定程序上降低了融資本錢；6)ABS在國際高檔證券市場籌資，其接觸的多為國際一流的證券機(jī)構(gòu)，必須按國際標(biāo)準(zhǔn)程序動作，有利于培訓(xùn)東道國在國際工程融資方面的專門人才，也有利于國內(nèi)證券市場的標(biāo)準(zhǔn)。3.三種融資模式的優(yōu)缺點比擬BOT、PPP與ABS作為國際上三種典型的融資模式，有其自身的優(yōu)勢和缺乏，針對它們各自的優(yōu)缺點進(jìn)行了比照，見表現(xiàn)1表一三種融資模式的優(yōu)缺點比擬表優(yōu)點缺點BOT工程融資的所有責(zé)任都轉(zhuǎn)嫁給私人企業(yè)，減少了政府主權(quán)借債和還本付息的責(zé)任；政府可以防止大量的工程風(fēng)險；組織機(jī)構(gòu)簡單，政府部門和私人企業(yè)協(xié)調(diào)容易；工程回報率明確，嚴(yán)格按照中標(biāo)價實施，政府和私人企業(yè)之間利益糾紛少；拓寬資金來源，減少政府財政負(fù)擔(dān)；有利于提高工程動作效率可使社會急需的工程提前建成投產(chǎn)，滿足社會需要；國外承包公司會給工程所在國帶來先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗公共部門和私人企業(yè)往往都需要經(jīng)過一個長期的調(diào)查了解、談判和磋商過程，以致工程前期過長，使投標(biāo)費用過高；投資方和貸款人風(fēng)險過大，沒有退路，使融資舉步維艱；參與工程各方存在某些利益沖突，對融資造成障礙；機(jī)制不靈活，降低私人企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗積極性；在特許期內(nèi)，政府對工程失去控制權(quán)PPP可促進(jìn)政府管理改革，政府可實現(xiàn)融資風(fēng)險的轉(zhuǎn)移；政府與私企權(quán)利共享，改變了傳統(tǒng)政企關(guān)系；使私企在工程前期即可參與，有利于充分利用私企先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗；政府和私企可盡早與政府接觸，減少投標(biāo)費用和招標(biāo)時間；對政府而言，確定合作公司有一定難度，而且在合作中要負(fù)有一定責(zé)任，增加了政府風(fēng)險負(fù)擔(dān)；組織形式比擬復(fù)雜，增加了管理上協(xié)調(diào)的難度，對參與方的管理水平有一定要求；如何設(shè)定工程的回報率可能成為了一個頗有爭議的問題。ABS涉及程序少，在一定程度上降低了融資本錢；通過證券市場發(fā)行債券籌資，代表了工程融資未來開展方向，故開展前景良好；資金來源渠道多樣化，特別適合大規(guī)?；I集資金的需要；隔斷了工程原始權(quán)益人自身風(fēng)險，并且通過在證券市場發(fā)行債券分散投資風(fēng)險；有利于培養(yǎng)東道國在國際工程融資方面的專門人才，也有利于國內(nèi)證券市場的標(biāo)準(zhǔn)由于在境外證券市場發(fā)行債券融資，故無法充分吸收國外先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗4.三種融資模式中政府作用比擬〔1〕BOT模式下政府作用該模式下政府承當(dāng)著重要作用，其可為BOT工程運作提供良好的建設(shè)運營環(huán)境，并且給予工程行政、法律、經(jīng)濟(jì)方面的支持。1)在創(chuàng)造良好的建設(shè)運營環(huán)境方面，主要包括：政治穩(wěn)定、制定適宜經(jīng)濟(jì)政策、制定健全和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆山Y(jié)構(gòu)等；2)在行政規(guī)劃、協(xié)調(diào)和支持方面，包括：對工程進(jìn)行規(guī)劃和決策、對工程組織招標(biāo)和評標(biāo)決策、挑選工程談判人員、對行政人員進(jìn)行培訓(xùn)、協(xié)調(diào)有關(guān)方利益關(guān)系等；3)法律方面，包括制定行政管理、外匯管理和土地管理等方面的法律法規(guī)4)經(jīng)濟(jì)方面，主要包括：提供后勤支持、保證最低收益的實現(xiàn)、外匯方面承諾、提供股本投資、防止他人競爭的保護(hù)等〔2〕PPP模式下政府作用由于這種模式是政府機(jī)構(gòu)和私人企業(yè)簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私企代替政府管理公共設(shè)施，并利用公共設(shè)施向社會公眾提供效勞，所以這種模式下政府只起監(jiān)管作用；但是政府和私企共同參與工程建設(shè)運營，可達(dá)成互得合作目標(biāo)，而且政府的角色與以往相比有所改變，表達(dá)在：1〕政府和私企之間的合作和信任取代了命令和控制；2〕合作過程中政企雙方共同分擔(dān)風(fēng)險和責(zé)任③合作雙方可就訴訟內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商?！?〕由于ABS模式下政府一般不介入，由此處不分析其作用。5.三種融資模式的運行程序比擬三種融資模式的運行程序比擬，見表2。表2三種融資模式的運行程序比擬表融資模式BOTPPPABS運行程序(1)確立工程階段；(2)招投標(biāo)階段；(3)成立工程公司階段；(4)工程融資階段(5)工程建設(shè)階段；(6)工程運營管理階段；(7)工程私交階段(1)選擇工程合作公司〔私營機(jī)構(gòu)〕；(2)確立工程階段；(3)成立工程公司階段；(4)招投標(biāo)和工程融資階段；(5)工程建設(shè)階段；(6)工程運營管理階段；(7)工程移交階段；(1)確定資產(chǎn)證券化融資目標(biāo)；(2)組建特別目的公司SPV；(3)實現(xiàn)工程資產(chǎn)的“真實出售”；(4)完善交易結(jié)構(gòu)，進(jìn)行內(nèi)容評級；(5)劃分優(yōu)先證券和次級證券，辦理金融；(6)進(jìn)行發(fā)行評級，安排證券銷售；(7)SPV獲得證券發(fā)行收入，向原始(8)實施資產(chǎn)管理；(9)按期還本付息，并對聘用機(jī)構(gòu)付費6.三種模式的適用范圍和主要參與比擬三種模式的適用范圍和主要參與方比擬，見表3。表3三種模式的適用范圍和主要參與方比擬表融資模式BOTPPPABS主要參與方工程發(fā)起人〔政府〕工程經(jīng)營者〔工程公司〕貸款銀行及金融機(jī)構(gòu)承建商運營方工程使用方工程發(fā)起人〔政府〕工程經(jīng)營者〔工程公司〕私營企業(yè)貸款銀行及金融機(jī)構(gòu)運營方承建商工程使用方工程發(fā)起人效勞人發(fā)行人證券商信用強(qiáng)化機(jī)構(gòu)信用評級機(jī)構(gòu)受托管理人適用范圍公共根底設(shè)施工程等公共根底設(shè)施公共效勞機(jī)構(gòu)國營企業(yè)的私有化改選等投資規(guī)模大、周期長、資金回報慢的城市根底設(shè)施工程私人資產(chǎn)抵押貸款信用卡應(yīng)收款航空公司機(jī)票收入等四、PPP模式相關(guān)法律法規(guī)近20年多來，隨著PPP模式在中國的實踐，相關(guān)政策、法規(guī)和法律逐步建立健全，已初步形成具有中國特色的PPP模式的法律體系，主要包括：1、1995年，對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部《關(guān)于以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問題的通知》〔以下簡稱《通知》〕，國家計委、電力部、交通部《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)工程審批管理問題的通知》〔以下簡稱《聯(lián)合通知》〕，國家外匯管理局《關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程融資有關(guān)事實的通知》，《擔(dān)保法》第8條規(guī)定：“國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn)，為使用外國政府或國際組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”；2、1999年《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定在城市進(jìn)行的軌道交通、收費公路、自來水、燃?xì)?、熱力以及污水處理、垃圾處理等?jīng)營性根底設(shè)施建設(shè)工程，要采取招標(biāo)等方式選擇投資者；政府賦予中標(biāo)投資者對該工程的特許經(jīng)營權(quán)；3、2001年，國家計委《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的假設(shè)干意見的通知》鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與公益事業(yè)建設(shè)；建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》倡導(dǎo)開放市政公用行業(yè)市場，建立政府特許經(jīng)營制度；4、2002年《中華人民共和國政府采購法中華人民共和國政府采購法》規(guī)定各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和效勞的行為適用本法；5、2003年《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定有限自然資源的開發(fā)利用，有限公共資源的配置等等事項，可以設(shè)定行政許可；6、2004年建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理方法》〔“126號令”〕規(guī)定在城市供水、污水處理、垃圾處理、燃?xì)夤┙o等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的工程實踐地方政府也紛紛以126號令為模板，先后出臺了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件，用于引導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)各自行政轄區(qū)范圍以內(nèi)的特許經(jīng)營工程開發(fā)。7、2014年5月，由國家發(fā)改委牽頭研究調(diào)研并起草的《根底設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》〔稿征求意見〕出臺，推動根底設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法，幾易其稿征求意見但至今尚未正式公布；8、2014年9月21日《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》〔國發(fā)43號文〕提出推廣使用PPP模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市根底設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營；9、2014年9月23日，為了拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，財政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》〔76號文〕要求大力推廣PPP模式；10、2014年11月16日，國務(wù)院為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康開展，迫切需要在公共效勞、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、根底設(shè)施等重點領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用，出臺《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》〔國發(fā)〔2014〕60

號〕；11、2014年11月29日，為保證政府和社會資本合作工程實施質(zhì)量，標(biāo)準(zhǔn)工程識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程，財政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南〔試行〕》；12、2014年12月4日，國家發(fā)改委與財政局部別在各自官網(wǎng)上發(fā)布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南〔試行〕》，分別從政策層面和實際操作上對政府和社會資本的合作予以指導(dǎo)，這標(biāo)志著被寄予化解政府性債務(wù)厚望、擔(dān)負(fù)城鎮(zhèn)化融資重任的PPP模式走上了有章可循之路。財政部同日還發(fā)布了《關(guān)于政府和社會資本合作示范工程實施有關(guān)問題的通知》，確定天津新能源汽車公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)等30個PPP示范工程，其中，新建工程8個，地方融資平臺公司存量工程22個。五、PPP模式存在的問題1.立法薄弱，相關(guān)制度建設(shè)尚顯滯后PPP相關(guān)法規(guī)政策散見于各主管部委和地方規(guī)章，缺乏全局性和系統(tǒng)性，甚至相互矛盾，僅依靠法律效力層次較低的通知、意見、標(biāo)準(zhǔn)性文件并缺乏以提供有效保障。近些年來，多個鼓勵民間投資文件的出臺，但效果并不明顯，其主要原因即是如此。同時，部委間行政權(quán)力劃分造成立法難。財政部是落實“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市根底設(shè)施投資和運營”的第一責(zé)任人，但根據(jù)歷史沿革，國家發(fā)改委卻是特許經(jīng)營改革的第一責(zé)任人，此外，PPP工程的審批，還牽扯到行業(yè)主管部委。2.風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制不夠成熟PPP工程實施周期長，參與各方關(guān)系錯綜復(fù)雜，風(fēng)險貫穿工程的全過程，無疑讓投資者承當(dāng)了不可預(yù)見的風(fēng)險。由于工程經(jīng)驗缺乏，尚未形成風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制，而出于吸引資金、提升政績的目的，地方政府往往給予過多承諾，即過高的投資回報率、收費標(biāo)準(zhǔn)，以及過長的特許經(jīng)營期，甚至兜底市場風(fēng)險。亦或另一極端，卸包袱，出現(xiàn)將所有責(zé)任和風(fēng)險完全推卸給市場化主體的傾向。中國北方某城市水廠BOT工程，政府兜底全部的運營風(fēng)險，遭受巨額虧損；安然公司投資的大博電廠，亦由政府承當(dāng)了幾乎所有的匯率風(fēng)險和市場風(fēng)險，最終導(dǎo)致了工程的失敗。3.收益分配機(jī)制尚不健全由于缺乏合理定價機(jī)制以及大多未在相關(guān)協(xié)議中對私人收益列明“可調(diào)整”的原那么性條款，導(dǎo)致暴利或虧損。在PPP推行初期，私人資本獲得暴利甚多，應(yīng)引以為戒，許多高速公路即為典型案例。然而，資本具有逐利性，雖然當(dāng)前PPP深受推崇，但如果PPP工程無法保證穩(wěn)定的盈利預(yù)期，勢必影響社會資本參與的積極性；而收益率高的工程，除非資金嚴(yán)重短缺，地方政府未必愿意讓社會資本介入。界定好權(quán)利和責(zé)任，努力實現(xiàn)雙贏。4.傳統(tǒng)的政府角色定位，難以與PPP兼容，契約精神缺失政府與市場的界限不清，有形之手伸的過多、過長，威脅PPP機(jī)制創(chuàng)新。多年來，政企合作，靠的是人際關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而不是靠市場、法制、契約。地方政府過于強(qiáng)勢，合作意識、契約精神缺乏，造成糾紛案例頻現(xiàn)。年度預(yù)算使得PPP工程的長期補(bǔ)貼難以保證；合同粗糙，政府換屆更使得合同持續(xù)性無法保障，對拖延付款、不付款行為尚未形成有效約束機(jī)制；當(dāng)現(xiàn)實發(fā)生變化時，后續(xù)補(bǔ)充協(xié)議的簽訂上，投資者常常處于弱勢位置。5.PPP本身的缺點亦需克服一旦不被公眾認(rèn)可，政府所承受的壓力必將傳導(dǎo)給投資者，由此產(chǎn)生糾紛。并且，牽扯部門和主體多，工程運營機(jī)構(gòu)復(fù)雜，審批流程、談判及測算過程繁瑣，耗時長，將直接影響決策效率。每一個PPP工程都需要專門制定規(guī)那么和章程，沒有可照搬的模板，易導(dǎo)致操作中的混亂。同時，PPP并未改變政府在公共效勞提供中的責(zé)任，卻提高了治理的復(fù)雜性和難度。此外，PPP回報周期恐難滿足社會資本的風(fēng)險偏好；以收費權(quán)申請質(zhì)押融資，或是以工程本身產(chǎn)生的現(xiàn)金流歸還貸款的融資方式，銀行認(rèn)可度不高，無法發(fā)揮PPP工程風(fēng)險隔離的優(yōu)勢，不利于吸引社會資本參與。6.其他PPP生存環(huán)境沒有實質(zhì)性改善過去PPP合作對象多為國企，引致政府兜底風(fēng)險、企業(yè)為社會買單等問題。并且，沒有與PPP相配套的公開透明的招標(biāo)制度和標(biāo)書，私人資本、外資難以與國有資本開展平等競爭，造成PPP效率損失。而保證PPP運營效率的關(guān)鍵是讓每個消費主體，都享有監(jiān)督權(quán)，這又十分薄弱。同時，公共資源要素未實現(xiàn)市場化定價，存在很大政策不確定性。一旦補(bǔ)貼不到位或協(xié)議價格過低，極易使投資者的利益受損，導(dǎo)致偷工減料，影響運營質(zhì)量，危及社會平安。蘭州自來水苯含量超標(biāo)事件應(yīng)予以警惕。此外，涉及平安、社會穩(wěn)定的重要領(lǐng)域，對出資能力、風(fēng)險承受能力以及出資背景等要求頗高，造成符合條件的社會投資者極其有限；PPP需要懂融資、法律、技術(shù)、財務(wù)的復(fù)合型人才，而民企欠缺。六、PPP模式的理性分析1.警惕重蹈融資工具的覆轍地方政府并未真正理解PPP，推行動機(jī)仍局限于單純的融資手段，將其視作解決資金缺乏但又可上工程的替代方式，不太重視效率的提升，過分夸大融資功能。這種做法極易導(dǎo)致不計本錢舉債，甚至不惜以犧牲公共利益為代價。急功近利的心態(tài)和政績觀、負(fù)債觀念的扭曲，加之當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速減緩，地方政府進(jìn)入償債頂峰期，面臨經(jīng)濟(jì)建設(shè)和債務(wù)歸還的雙重壓力，啟動融資機(jī)制的欲望強(qiáng)烈，PPP可能淪為地方政府的融資工具，亟須厘清認(rèn)識。2.防止將PPP異化為擺脫地方債務(wù)困境的靈丹妙藥寄希望通過一種模式、一種手段在短期內(nèi)化解如此龐大的地方債風(fēng)險，并不現(xiàn)實。倘假設(shè)以減債為目的推行PPP工程，不顧市場化條件是否具備、收益和風(fēng)險是否平衡，求得一時“外表減債”，其實質(zhì)仍是一種舉債，變相的高利貸或債轉(zhuǎn)股，并未減少債務(wù)，只是把一