對行政復(fù)議立法目的之重述

對行政復(fù)議立法目的之重述

關(guān)鍵詞:行政復(fù)議/立法目的/司法化

內(nèi)容提要:行政復(fù)議立法目的統(tǒng)帥行政復(fù)議法的基本原則，并衍生出行政復(fù)議的所有具體規(guī)范。從《行政復(fù)議條例》（1990）、《行政復(fù)議法》（1999）到《行政復(fù)議法實施條例》（20XX），行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系從“依附”到“獨立”，進而，行政復(fù)議立法目的也從“監(jiān)督”到“解決行政爭議”。這種變化也影響到行政復(fù)議具體制度的內(nèi)容。行政復(fù)議立法目的是多重的、有層次的，何者為首選需要在個案中予以權(quán)衡?！敖鉀Q行政爭議”是實現(xiàn)行政復(fù)議立法目的的手段，不是立法目的本身。

一、問題的提出

如果把上個世紀50年代《財政部設(shè)置檢查機關(guān)辦法》（1950年1月15日政務(wù)院批準）第6條中的“申請復(fù)核處理”之規(guī)定，當作是“行政復(fù)議制度的雛形”的話，那么行政復(fù)議制度史在中國已有半個多世紀了。統(tǒng)一行政復(fù)議制度的建立標志當是1990年的《行政復(fù)議條例》。該條例是1989年《行政訴訟法》配套的立法工程，因此《行政訴訟法》框架在《行政復(fù)議條例》中的痕跡十分明顯。1999年《行政復(fù)議法》和20XX年《行政復(fù)議法實施條例》使行政復(fù)議制度從行政訴訟的身影背后走了出來，成為一種獨立的法律制度。

晚近的10余年來，一個毋庸置疑的事實是，全國各級行政復(fù)議機關(guān)受理的行政復(fù)議案件數(shù)量長期在低位徘徊，并遠遠低于同期的行政訴訟案件數(shù)量。這多少可以說明行政復(fù)議的立法目的基本上處于虛置狀態(tài)，與現(xiàn)實的要求相距甚遠。同時我們也可以發(fā)現(xiàn)，即使在受理的行政復(fù)議案件中，相當高的維持率也多少透露出這個問題的嚴重性。早期當行政復(fù)議作為行政訴訟的配套工程時，這個問題并那么不引人注目。但是，在21世紀之后行政糾紛驟增、違法行政四處蔓延的社會背景下，行政復(fù)議立法目的被重新關(guān)注，成為修改行政復(fù)議法時不可繞過的基本問題之一。

社會是在不斷地變遷，但法律卻是相對靜止的。觀察行政法的現(xiàn)象，既要從法的文本與個案著眼，也要從“大歷史”的視角作切口。本文試圖通過立法史的視角，分析既有立法文本中所表述的行政復(fù)議立法目的，揭示出它在不同時期的內(nèi)容以及演變過程。本文所要表達的一個基本觀點是，行政復(fù)議多重的立法目的應(yīng)當根據(jù)不同時期的社會變遷需要調(diào)整它們的次序，并根據(jù)它們的次序修正行政復(fù)議的相關(guān)制度，以回應(yīng)依法行政的需求。

二、既有立法文本的分析

行政相對人抱怨行政行為的正當做法是通過國家預(yù)定的法律程序挑戰(zhàn)它的合法性。在法治主義下，這種法律程序主要是行政復(fù)議和行政訴訟。如果對行政信訪不存有偏見的話，那么它可以作為前兩者的一種補充性的法律程序。依照這三個法律程序構(gòu)建的三個法律制度，分別已有法律、行政法規(guī)——《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》和《信訪條例》——加以規(guī)范，且已經(jīng)有了多年的實踐經(jīng)驗。

立法目的是任何一個法律制度的靈魂。立法目的衍生出法律原則，并借助于法律原則源源不斷地形成法律規(guī)范，并最終服務(wù)于立法目的之實現(xiàn)。立法目的如何設(shè)計，決定著法律原則、法律規(guī)范的內(nèi)容表述。因此，面對行政復(fù)議在實踐中不盡人意的斑斑點點，若要嘗試著尋找加以抹去的方案，那么，從行政復(fù)議的立法目的著手，行動的方向大致是正確的。有關(guān)統(tǒng)一的行政復(fù)議制度的立法，它們分別是《行政復(fù)議條例》（1990）、《行政復(fù)議法》（1999）和《行政復(fù)議法實施條例》（20XX）。關(guān)于它們的立法文本及其立法目的之表述，本文作如下列表整理：

法律、法規(guī)名稱立法文本內(nèi)容排列次序《行政復(fù)議條例》為了維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，防止和糾正違法或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)憲法和有關(guān)法律，制定本條例?！熬S護和監(jiān)督”“防止和糾正”“保護”《行政復(fù)議法》為了防止和糾正違法的或者不當?shù)木唧w行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！胺乐购图m正”“保護”“保障和監(jiān)督”《行政復(fù)議法實施條例》為了進一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭議、建設(shè)法治政府、構(gòu)建社會主義和諧社會中的作用，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱行政復(fù)議法），制定本條例。

“解決行政爭議”“建設(shè)法治政府”“構(gòu)建社會主義和諧社會”（一）行政復(fù)議制度的法律地位：從“依附”到“獨立”

《行政訴訟法》一出臺，因其攜帶了“民告官”這一質(zhì)樸的道德訴求，在上個世紀90年代初成了社會民眾關(guān)注國家政法的焦點。因《行政復(fù)議條例》是為《行政訴訟法》而生，曾被當作行政訴訟制度上的一個并不起眼的附件，所以，人們對它的立法目的如何表述似乎沒有多大的興趣。其實，從《行政復(fù)議條例》的立法目的表述中我們可以發(fā)現(xiàn)，它其實是不“甘心”處于行政訴訟的依附地位，否則，它也就沒有必要刻意地將行政訴訟立法目的次序在《行政復(fù)議條例》中作重新排序，并增加了“防止和糾正”之內(nèi)容。這種舉動可以解釋為它想表達與行政訴訟之間有著若干質(zhì)的區(qū)別點。可見，在《行政復(fù)議條例》下，盡管行政復(fù)議是行政訴訟的一個厚重的影子，但它已經(jīng)有了十分明顯的“獨立”傾向。當無論是從屬關(guān)系還是并列關(guān)系，行政復(fù)議的立法目的不可能是行政訴訟的復(fù)制加粘貼，否則，行政復(fù)議的存在意義就會被質(zhì)疑。所以，行政復(fù)議的“司法化”的倡導，它的價值可能需要重估。因為，如果行政復(fù)議司法化了，那么在實現(xiàn)“監(jiān)督”與“保權(quán)”的立法目的上，行政復(fù)議與行政訴訟將可能會出現(xiàn)疊床架屋式的制度建構(gòu)現(xiàn)象，制度成本十分昂貴。

作為“行政的自我監(jiān)督”的行政復(fù)議，它也具有解決行政糾紛的功能。但在“司法中心主義”下，行政復(fù)議在現(xiàn)有的法律框架中能夠在多大程度上解決糾紛，并非不可懷疑。從《行政復(fù)議法》具體條文的設(shè)計看，尚未發(fā)現(xiàn)有直接體現(xiàn)“監(jiān)督”的內(nèi)容。如果行政復(fù)議去掉“上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)監(jiān)督”的立法目的，那么，行政復(fù)議中復(fù)議機關(guān)與被申請行政機關(guān)之間的法律關(guān)系不是內(nèi)部性質(zhì)的，行政復(fù)議中的主體之間的關(guān)系模型也應(yīng)當從直角三角形變?yōu)榈妊切巍Ｈ绻@個推論成立的話，行政復(fù)議“司法化”的趨勢將會十分明顯。但由此帶來的問題是，它與行政訴訟之間的司法化究竟是“量”或者“質(zhì)”的區(qū)別？如果行政復(fù)議是行政訴訟的一個厚重的影子，那么，行政復(fù)議存在的合理性何在？所以，如有學者所說：“行政復(fù)議解決行政糾紛、救濟公民權(quán)利的一個‘副產(chǎn)品’就是監(jiān)督下級行政機關(guān)依法行使職權(quán)?！盵15]這樣的論斷并非沒有道理。

四、余論

有關(guān)《行政復(fù)議法》修改——無論是官方還是學界——動作（如舉辦會議、發(fā)表論文href=“:s:///web/16900/”target=_blank>論文等）近幾年也是頻頻出現(xiàn)，但對行政復(fù)議立法目的的關(guān)注與討論是不夠充分的。在這樣的情況下行政復(fù)議的“修法”工程若匆匆上馬，那么我們可能得不到一部高質(zhì)量的新《行政復(fù)議法》?！氨O(jiān)督”與“保權(quán)”不是同一平面上可以共處的兩個立法目的，它如同一個人有兩個大腦，怎么能夠使四肢協(xié)調(diào)自如呢？因此，多重的立法目的如不可避免，則應(yīng)當依照某種價值指引作一個次序安排，以便在個案中可以獲得權(quán)衡的準則。因此，在這里《行政復(fù)議法》應(yīng)當是一個調(diào)節(jié)器，用于調(diào)節(jié)不同立法目的之間在某一個案中的恰當定位。

另一個本文不能展開的問題的是，在討論行政復(fù)議立法目的過程中，我們應(yīng)當有一個行政救濟制度的整體觀念，把行政訴訟、行政信訪與行政復(fù)議置于行政救濟制度的結(jié)構(gòu)中加以考慮，協(xié)調(diào)它們立法目的之間的關(guān)系，使之在它們之間形成一種互補性，共同為行政相對人提供一個有實效性的行政救濟制度。

注釋:

張春生主編：《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》，法律出版社1999年版，第8頁。

當然，50年代有關(guān)行政復(fù)議的立法以及實踐如曇花一現(xiàn)，直到80年代初才重現(xiàn)，中間20多年的歷史空白一片。到1990年，約有100多部法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政復(fù)議。該數(shù)據(jù)可參見郜風濤主編：《行政復(fù)議法教程》，中國法制出版社20XX年版，第3頁。

我曾根據(jù)《中國法律年鑒》20XX-20XX卷中的相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行整理，獲得了這一結(jié)論。參見章劍生：《行政復(fù)議程序正當化修復(fù)》，《江淮論壇》20XX年第6期。對于行政復(fù)議制度批判，還可以參見汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學考察》，清華大學出版社20XX年版，第72頁。

鈕漣等主編：《行政復(fù)議概論》，安徽人民出版社1990年版，第20頁。

楊景宇：《關(guān)于〈中華人民共和國行政復(fù)議法（草案）〉的說明》，載應(yīng)松年等編著：《行政復(fù)議法例解與適用》，中國民主法制出版社1999年版，第451頁。

《國務(wù)院關(guān)于貫徹實施＜中華人民人民共和國行政復(fù)議法＞的通知》（1999年5月6日國發(fā)[1999]10號）。

“20XX年9月，遵照胡錦濤總書記、溫家寶總理的批示精神，羅干同志主持制定了中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機制的意見》，對加強和改進行政復(fù)議工作提出了明確要求；20XX年12月，華建敏國務(wù)委員主持召開全國行政復(fù)議工作座談會，對進一步做好新形勢下的行政復(fù)議工作作了全面部署?！眳⒁妵鴦?wù)院法制辦公室關(guān)于《〈中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例（草案）〉的說明》（20XX年8年3日）。

國務(wù)院法制辦公室關(guān)于《〈中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例（草案）〉的說明》（20XX年8年3日）。

參閱周婉玲：《試論我國行政復(fù)議制度的改革》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學出版社20XX年版，第53頁；青鋒等：《當前行政復(fù)議制度存在的問題及改革思路》，《行政法學研究》20XX年第3期。

當然，也有學者認為：在行政復(fù)議的立法目的中，“保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益是最根本的目的?！钡@是規(guī)范性的結(jié)論，并沒有實證法規(guī)范的支持。楊小君：《我國行政復(fù)議制度研究》，法律出版社20XX年版，第10頁。

[11]參見劉宗德：《我國行政復(fù)議體制缺陷分析》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學出版社20XX年版，第84頁以下。

[12]張春生主編：《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》，法律出版社1999年版，第18頁。

[13]應(yīng)松年等編著：《行政復(fù)議法例解與適用》，中國民主法制出版社1999年版，第3頁。

[14]“體現(xiàn)行政復(fù)議作為行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的特點，不宜、也不必搬用司法機關(guān)辦案的程序，使行政復(fù)議“司法”化。按照草案規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，行政復(fù)議實行一級復(fù)議制，不搞兩級復(fù)議；具體復(fù)議事項由行政機關(guān)負責法制工作的機構(gòu)承辦，作為它的一項工作任務(wù)，不另設(shè)獨立的、