公安邊防執(zhí)法主體資格

-PAGE1-公安邊防執(zhí)法主體資格編寫人：肖鋒講授對象：大專班學員編寫時間：2008年1月5日內(nèi)容：執(zhí)法主體資格問題，一直是影響和制約邊防部門職能發(fā)揮和辦案質(zhì)量的“瓶頸”問題。文章根據(jù)法治原理和立法實踐，運用執(zhí)法主體資格理論逐一分析了公安邊防各業(yè)務部門執(zhí)法主體資格現(xiàn)狀，提出邊防部門必須抓住機遇，有所作為，贏得信任，推動立法進程，才能從根本上解決執(zhí)法主體資格問題，在構建沿邊沿海地區(qū)和海上社會穩(wěn)定和諧中發(fā)揮更大的作用。一、什么是執(zhí)法主體資格？所謂執(zhí)法主體資格，是指有關國家機關或者法律授權組織能夠依法以自己的名義執(zhí)法辦案，并獨立承擔法律責任的資格，具體包括行政執(zhí)法主體資格和辦理刑事案件的主體資格兩個方面。一般認為，判斷一個組織是否具備獨立的執(zhí)法主體資格，主要依據(jù)三個條件：其一，該組織是否實施了行政執(zhí)法活動或者辦理了刑事案件；其二，該組織是否能夠以自己的名義獨立執(zhí)法辦案，例如自主簽署法律文書、作出處理決定等；其三，該組織是否能夠?qū)?zhí)法活動的后果獨立承擔法律責任，例如自主參加行政復議、應訴、承擔國家賠償責任等等。根據(jù)法治原理，有關國家機關或者社會組織取得執(zhí)法主體資格只能通過兩種途徑。一種是法律設定，即直接依據(jù)憲法和有關組織法的規(guī)定，隨著該組織的成立而自然取得執(zhí)法主體資格，這種情況稱為職權執(zhí)法主體。在我國，縣級以上人民政府職能部門大都具有相應的執(zhí)法主體資格，例如，工商機關享有工商行政管理的執(zhí)法主體資格，公安機關享有治安管理和辦理刑事案件的執(zhí)法主體資格；等等。第二種是法律授權，即該組織的執(zhí)法主體資格來自于有權機關以法律、法規(guī)等形式的授權。隨著現(xiàn)代社會政府管理職能的不斷擴張，法律、法規(guī)不得不經(jīng)常將一些管理職能授權給某些行政機構或社會組織，于是便發(fā)生了因為法律、法規(guī)授權而取得一定執(zhí)法資格的組織，即授權執(zhí)法主體。例如：《物價管理條例》第20條授權，“各級物價檢查機構，依法行使價格監(jiān)督檢查和處理價格違法行為的職權。它有權對同級人民政府業(yè)務主管部門、下級人民政府以及本地區(qū)的企業(yè)、事業(yè)單位和個體工商戶執(zhí)行價格法律、政策進行監(jiān)督檢查”；《治安管理處罰法》第91條授權，“警告、500元以下的罰款可以由公安派出所決定”；《律師法》授權律師協(xié)會多項行政性職能，包括保障律師依法執(zhí)業(yè)，維護律師合法權益，調(diào)解律師執(zhí)業(yè)活動中發(fā)生的糾紛，以及對律師依章程給予獎勵、處分；等等。具備獨立的執(zhí)法主體資格是一個組織進行社會管理和執(zhí)法辦案的前提。只有具備了獨立的執(zhí)法主體資格，該組織的權力來源才具有合法性，才能回答行政相對人或者犯罪嫌疑人“你們憑什么管（抓）我？”這一根本性的問題，也才能以自己的名義獨立辦案并受到法律保護；如果在執(zhí)法主體資格方面存在暇疵，即使整個辦案過程從實體上和程序上都非常完美，在法治國家里也會因為主體無效的先天缺陷而導致行為無效的嚴重后果，并可能在將來的行政訴訟中被人民法院撤銷甚至承擔國家賠償責任。實踐中，某些組織雖然也在從事一定的執(zhí)法活動，但是由于沒有法律、法規(guī)的授權，因而不能以自己的名義執(zhí)法辦案，也不能對執(zhí)法活動的后果獨立承擔法律責任，這就需要借助于委托執(zhí)法制度。注：在行政法上，某些本身沒有行政職權的組織可以接受有關行政主體的委托，以委托的行政主體的名義實施行政行為，并由委托的行政主體承擔由此所發(fā)生的法律責任，這種制度稱為委托行政制度。事實上，這種制度也適用于公安機關和它的內(nèi)設機構或者派出機構之間在辦理刑事案件中的內(nèi)部管轄分工。筆者將上述兩種制度統(tǒng)稱為委托執(zhí)法制度。。在委托執(zhí)法的情況下，受委托組織不具有獨立的執(zhí)法主體資格，它只能在委托范圍內(nèi)，以委托執(zhí)法主體的名義實施執(zhí)法活動，并由委托執(zhí)法主體對執(zhí)法活動的后果承擔法律責任。參見《中華人民共和國行政處罰法》第17條、18條，《中華人民共和國行政許可法》第24條的相關規(guī)定。實踐中，當行政機關內(nèi)設機構或派出機構以及某些社會組織在沒有相關法律、法規(guī)的明確授權而實施注：在行政法上，某些本身沒有行政職權的組織可以接受有關行政主體的委托，以委托的行政主體的名義實施行政行為，并由委托的行政主體承擔由此所發(fā)生的法律責任，這種制度稱為委托行政制度。事實上，這種制度也適用于公安機關和它的內(nèi)設機構或者派出機構之間在辦理刑事案件中的內(nèi)部管轄分工。筆者將上述兩種制度統(tǒng)稱為委托執(zhí)法制度。參見《中華人民共和國行政處罰法》第17條、18條，《中華人民共和國行政許可法》第24條的相關規(guī)定。二、公安邊防執(zhí)法主體資格現(xiàn)狀分析執(zhí)法主體資格問題，長期以來一直是困擾公安邊防部門執(zhí)法辦案的最主要問題，也是影響和制約邊防部門職能發(fā)揮和辦案質(zhì)量的“瓶頸”問題。從現(xiàn)狀來看，公安邊防各業(yè)務部門在執(zhí)法主體資格問題上各有不同的困惑。（一）邊境管理部門執(zhí)法主體資格分析如前所述，是否具備獨立的執(zhí)法主體資格，關鍵要看是否由法律設定或者有法律、法規(guī)的明確授權。由于邊防大隊（支隊）只是公安機關的內(nèi)設業(yè)務部門，在開展業(yè)務對外發(fā)生關系時，要以所屬公安機關的名義實施，因此，一般來講，邊防大隊（支隊）及其派出的基層單位邊防派出所、邊防工作站、邊防公安檢查站等都只是戰(zhàn)斗實體，并不是職權執(zhí)法主體，不能以自己的名義獨立實施執(zhí)法活動并作出處理決定，其法律后果應當歸屬所屬公安機關。但是，邊境管理部門不具有職權執(zhí)法主體資格的現(xiàn)實性并不能排除其成為授權執(zhí)法主體的可能性。事實上，出于邊境管理工作的需要，公安部規(guī)章已經(jīng)賦予了邊境管理部門一定范圍內(nèi)的獨立的行政執(zhí)法主體資格，主要涉及兩個方面。一是有關邊境管理區(qū)通行證的管理。根據(jù)公安部《中華人民共和國邊境管理區(qū)通行證管理辦法》的授權，公安部邊防管理局是全國《邊境通行證》的主管部門。凡進出邊境管理區(qū)（含深圳、珠海經(jīng)濟特區(qū)）的人員，應當辦理《邊境通行證》或其他有關證件，并經(jīng)邊防公安檢查站查驗。二是有關沿海船舶的邊防治安管理。根據(jù)公安部《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》和《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》這兩個規(guī)章的授權，邊境管理部門對沿海船舶邊防治安管理案件具有獨立的行政執(zhí)法主體資格，有權以自己的名義獨立作出行政行為根據(jù)公安部《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》第3條和《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》第5條的規(guī)定，對違反沿海船舶邊防治安管理的行為，邊防部門有權在各自職權范圍內(nèi)，依法作出警告或者一定數(shù)額罰款的行政處罰；邊防支隊有權作出沒收船舶的行政處罰。此外，邊防部門還可以采取不予停泊或強制航離等行政強制措施。。而且，對于邊境管理部門對沿海船舶邊防治安管理案件的行政執(zhí)法主體資格，不僅公安部有授權，沿海一些省（市），例如福建、浙江、海南、上海等，也都通過制定地方性法規(guī)的形式給予了明確的授權根據(jù)公安部《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》第3條和《臺灣漁船停泊點邊防治安管理辦法》第5條的規(guī)定，對違反沿海船舶邊防治安管理的行為，邊防部門有權在各自職權范圍內(nèi)，依法作出警告或者一定數(shù)額罰款的行政處罰；邊防支隊有權作出沒收船舶的行政處罰。此外，邊防部門還可以采取不予停泊或強制航離等行政強制措施。邊防派出所既是邊防大隊的基層單位，又是縣級公安機關的派出機構，實行雙重領導體制。在一般情況下，它不能以自己的名義對外獨立行使職權，原則上不具有執(zhí)法主體資格。但是，根據(jù)《治安管理處罰法》的授權，邊防派出所對于警告、500元以下罰款的治安管理處罰，就有權以自己的名義作出處理決定。同時，根據(jù)公安部規(guī)章以及沿海相關省（市）地方性法規(guī)的授權，邊防派出所、邊防工作站或者船舶公安檢查站對于違反沿海船舶邊防治安管理的行為，也有權以自己的名義作出警告和一定數(shù)額罰款的行政處罰。注：關于邊防派出所、邊防工作站等邊防基層單位對于沿海船舶邊防治安管理違法行為處以罰款的最高限額，公安部規(guī)章授權為200元，大多數(shù)?。ㄊ校┑牡胤叫苑ㄒ?guī)也認可了這個限額，但也存在例外情況。例如，浙江省人大常委會通過的《浙江省沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》授權公安邊防派出所、公安邊防巡邏艇的處罰權限為警告和500元以下罰款。值得注意的是，在某些實行邊防派出所和邊防工作站合署辦公的地方，其執(zhí)法主體資格就應當具體問題具體分析。如果其管轄事項屬于地方公安業(yè)務，就應當根據(jù)權限以邊防派出所或者所屬注：關于邊防派出所、邊防工作站等邊防基層單位對于沿海船舶邊防治安管理違法行為處以罰款的最高限額，公安部規(guī)章授權為200元，大多數(shù)?。ㄊ校┑牡胤叫苑ㄒ?guī)也認可了這個限額，但也存在例外情況。例如，浙江省人大常委會通過的《浙江省沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》授權公安邊防派出所、公安邊防巡邏艇的處罰權限為警告和500元以下罰款。在辦理刑事案件方面，我國憲法和刑事訴訟法規(guī)定了嚴格的職權專屬原則，即：只有公安機關、人民檢察院和人民法院依法享有偵查權、檢察權和審判權，有權采取各種刑事強制措施；除法律特別規(guī)定的以外，其他任何機關、團體和個人都不具有刑事辦案權。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，大多數(shù)刑事案件都是由公安機關負責偵查的。在這個大原則下，《公安部刑事案件管轄分工規(guī)定》又將公安機關管轄的刑事案件分別歸口國內(nèi)安全、刑偵、經(jīng)偵、禁毒、治安、邊防、消防、交通等業(yè)務部門管轄。根據(jù)上述《規(guī)定》以及公安部《關于公安邊防部門辦理刑事案件有關問題的通知》（公通字[2000]29號），邊境管理部門對發(fā)生在邊境管理區(qū)和沿海地區(qū)的組織他人偷越國（邊）境案、運送他人偷越國（邊）境案、偷越國（邊）境案和破壞界碑、界樁案以及邊境管理部門在邊境管理區(qū)和沿海地區(qū)查獲的走私、販賣、運輸毒品案和走私制毒物品案等“三類六種”案件具有刑事管轄權?！锻ㄖ芬?guī)定，公安邊防支隊級以上單位在立案、偵查、采取強制措施等方面行使相應的縣級以上公安機關的審批權限。公安邊防大隊辦案，由所屬縣級公安機關負責人審批；公安邊防支隊級單位辦案，由支隊負責人審批；公安邊防總隊辦案，由總隊負責人審批?！锻ㄖ芬?，公安邊防部門辦理刑事案件，統(tǒng)一使用所屬或所在地公安機關的法律文書，以公（邊）字單獨編號。在偵查終結(jié)時，由本部門的法制機構審核把關，以所屬或所在地公安機關的名義提請同級人民檢察院審查批準逮捕，移送同級人民檢察院審查起訴。有學者據(jù)此認為邊境管理部門因為公安部的授權而具有了獨立的刑事執(zhí)法主體資格。筆者不同意這種看法，理由有三：其一，《規(guī)定》只是公安機關在具體偵辦刑事案件上的內(nèi)部分工，各業(yè)務部門均應當以所屬公安機關的名義辦案，并不具有獨立的刑事執(zhí)法主體資格；其二，從審批權限上看，雖然邊防支隊級以上單位具有獨立的審批權限，但邊防大隊的審批權限仍然在所屬公安機關而不在上級邊防部門；其三，無論是邊防大隊還是支隊、總隊，辦理刑事案件均應當以所屬或所在地公安機關的名義進行，而不能以自己的名義獨立進行?；诖?，筆者認為公安部《規(guī)定》和《通知》只是將縣級以上公安機關辦理的部分刑事案件委托給其內(nèi)設機構邊防部門辦理，是一種委托執(zhí)法關系，邊防部門并沒有因此獲得獨立的刑事執(zhí)法主體資格。近年來，隨著邊防管理體制改革的逐漸深入和邊防職能的不斷擴大，邊防派出所將逐漸履行地方派出所的全部職責，其在辦理刑事案件方面早已大大超出了“三類六種”案件的范圍，對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的殺人、放火、搶劫、搶奪、盜竊、綁架等普通刑事案件也已經(jīng)開始辦理，這就需要進一步明確邊防派出所的辦案資格問題。邊防派出所同時接受上級邊防部門和所屬縣級公安機關的雙重領導，因此也就有了雙重身份或者說雙重資格。也就是說，邊防派出所除了根據(jù)上級邊防部門的委托辦理“三類六種”刑事案件之外，更多的還會接受所屬縣級公安機關的委托，承擔起普通刑事案件的偵查任務。同時，對轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的一些重大案件，也應當主動協(xié)助刑事偵查部門或者其他部門做好現(xiàn)場保護、調(diào)查取證以及其他偵查工作。（二）海警執(zhí)法主體資格分析海警執(zhí)法辦案始于公安部2004年1月發(fā)布的《關于海警執(zhí)法有關問題的通知》（公通字[2004]1號）。據(jù)此，海警對發(fā)生在我國管轄海域內(nèi)的違反治安管理案件、違反沿海船舶邊防治安管理案件、偷越國（邊）境的行政案件等行使調(diào)查處理權；對發(fā)生在我國管轄海域內(nèi)的組織他人偷越國（邊）境案，運送他人偷越國（邊）境案，偷越國（邊）境案，走私、販賣、運輸毒品案和走私制毒物品案等刑事案件行使偵查權。根據(jù)《通知》，海警除了對沿海船舶邊防治安管理案件具有獨立的行政執(zhí)法主體資格之外，對于其他絕大多數(shù)行政案件和負責偵辦的刑事案件，都不能以自己的名義獨立實施，而要以所在地公安機關的名義實施，其所使用的對外發(fā)生效力的法律文書，也必須以所在地公安機關的名義作出。也就是說，海警在總體上不具有獨立的執(zhí)法主體資格，其執(zhí)法行為的法律后果歸屬所在地公安機關。與邊境管理部門同時接受上級邊防部門和所屬公安機關雙重領導不同的是，海警只接受上級邊防部門的領導，屬于上級邊防部門的派出機構，與駐地公安機關并沒有隸屬關系。根據(jù)行政法原理，派出機構在得到法律、法規(guī)授權之前并不能成為獨立的執(zhí)法主體，因而也就不能以自己的名義獨立辦案。為了從法律層面解決海警的執(zhí)法權問題，充分發(fā)揮海警的職能作用，公安部2004年1號《通知》以部門規(guī)章的形式授權海警對沿海船舶邊防治安管理案件享有獨立的行政執(zhí)法主體資格，同時委托海警利用其所在地公安機關的法律文書辦理海上治安行政案件和部分刑事案件，這種狀況導致海警在絕大多數(shù)情況下只能處于委托執(zhí)法的邊緣主體地位，以至于行政相對人和地方司法機關都對海警的執(zhí)法主體資格提出質(zhì)疑。即使如此，公安部1號《通知》在現(xiàn)實執(zhí)行中也仍然存在著一定的難度，原因有三：其一，海警雖然對沿海船舶邊防治安管理案件享有了獨立的行政執(zhí)法主體資格，部局也明確了海警和沿海邊防派出所在此類案件上的具體分工，但由于目前船舶相關證件的辦理和許可權在邊防支隊，二者在資源上又缺乏共享，從而在一定程度上影響了海警對沿海船舶治安管轄的效力；其二，由于海警缺乏長期的辦案積累和經(jīng)驗，其所在地公安機關往往因為擔心海警的辦案質(zhì)量而不愿意其以自己的名義辦案，海警辦案的法律文書問題在一些地方長期得不到解決；其三，由于海警管轄海域往往是跨行政區(qū)域的，而目前我國法律在案件管轄上采用的是以違法行為（包括犯罪）發(fā)生地為主國家機關管轄的原則，這直接導致公安部《通知》中有關海警管轄案件的規(guī)定在實際辦案中可能與現(xiàn)有的法律相沖突，這一矛盾也是導致《公安機關海上執(zhí)法工作規(guī)定》暫時擱淺的主要原因之一。由于以上三方面的原因，致使公安部《通知》頒發(fā)兩年多來，海警以地方公安機關名義辦案情況在各地參差不齊，有的地方甚至沒有。因此，僅憑公安部規(guī)章層面上的立法是很難從根本上解決海警的執(zhí)法主體資格問題的。為徹底解決海警執(zhí)法權限問題，建設一支維權、執(zhí)法、服務“三位一體”、平戰(zhàn)結(jié)合的公安海上綜合執(zhí)法隊伍，2007年9月26日，公安部第94號令頒布了《公安機關海上執(zhí)法工作規(guī)定》；9月17日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)了《關于辦理海上發(fā)生的違法犯罪案件有關問題的通知》，以公安部規(guī)章和司法解釋的形式正式賦予了海警獨立進行海上治安管理和刑事執(zhí)法的主體資格，解決了長期以來困擾海警執(zhí)法的法律障礙，開辟了海警全面執(zhí)法的新局面。根據(jù)公安部《公安機關海上執(zhí)法工作規(guī)定》的授權，海警對海上發(fā)生的違反公安行政管理法律、法規(guī)、規(guī)章的治安案件具有獨立的執(zhí)法主體資格，有關以自己的名義獨立作出處理決定。海警對海上發(fā)生且屬于公安機關管轄的刑事案件進行偵查；對違反公安行政管理法律、法規(guī)或者涉嫌犯罪的人員，以及與違法犯罪行為有關的工具或者物品，采取登臨、檢查、執(zhí)行逮捕、扣留等措施。在管轄分工上，海上發(fā)生的一般治安案件，由違法行為發(fā)生海域海警大隊管轄；重大、復雜、涉外的治安案件，由違法行為發(fā)生海域海警支隊管轄；海上發(fā)生的刑事案件，由犯罪行為發(fā)生海域海警支隊管轄。同一省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)跨海警支隊管轄海域的治安案件和刑事案件，由違法犯罪行為發(fā)生海域海警支隊協(xié)商確定管轄；協(xié)商不一致的，由公安邊防總隊指定管轄?？缡?、自治區(qū)、直轄市管轄海域的治安案件和刑事案件，由違法犯罪行為發(fā)生海域公安邊防總隊協(xié)商確定管轄；協(xié)商不一致的，由公安部邊防管理局指定管轄。如果由違法犯罪嫌疑人居住地或者主要違法犯罪行為發(fā)生地公安機關管轄更為適宜的，可以由違法犯罪嫌疑人居住地或者主要違法犯罪行為發(fā)生地的公安機關管轄；對管轄有爭議或者情況特殊的治安案件和刑事案件，由地（市）級、省級公安機關或者公安部指定管轄。對需要移交違法犯罪嫌疑人居住地或者主要違法犯罪行為發(fā)生地公安機關管轄的案件，公安邊防海警應當將違法犯罪嫌疑人，連同查獲的涉案貨物、物品、運輸工具以及案件卷宗一并移交。在審批權限上，公安邊防總隊行使地（市）級人民政府公安機關職權；海警支隊行使縣級人民政府公安機關職權；海警大隊行使公安派出所相應的職權。公安邊防海警執(zhí)法辦案，應當以自己的名義作出決定和制作法律文書。（三）邊防檢查站執(zhí)法主體資格分析出入境邊防檢查站是國家為了維護國家主權、安全和社會秩序，在對外開放的港口、航空港、車站和邊境通道等口岸設立的依法代表國家履行出入境邊防檢查職責的執(zhí)法機關，擔負著防止不利于國家安全的各種人員和交通運輸工具出入國（邊）境的重要職責。作為一個相對獨立的機構，邊防檢查站根據(jù)國務院《出入境邊防檢查條例》的授權，對出入境管理違法行為具有獨立的行政執(zhí)法主體資格，有權以自己的名義對違法行為人或者交通工具的負責人處以警告、罰款、拘留、沒收違法所得或非法財物等四種行政處罰；同時，還有權對違法行為人采取收繳證件等輔助措施。目前，邊防檢查站的執(zhí)法依據(jù)主要是“兩法”及其實施細則以及《出入境邊防檢查條例》注：為適應形勢發(fā)展需要，1985年11月22日全國人大常委會通過了《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》（以下二者簡稱“兩法”）。在此基礎上，國務院于1986年12月3日批準了“兩法”的實施細則，并于1994年7月13日對“兩法”實施細則進行修訂。同時，由于港澳臺地區(qū)的特殊性，國務院于1986年12月3日批準了《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)暫行管理辦法》，于1991年12月7日發(fā)布了《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》。1995年7月6日，國務院制定了《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》。至此，我國基本形成了比較完備的出入境管理和邊防檢查法律法規(guī)體系。?？陀^地講，以“兩法”和“條例”為核心的出入境管理和邊防檢查法律體系雖然結(jié)束了我國出入境管理無法可依的局面，為我國出入境管理的法制化作出了重要貢獻，但隨著時代的發(fā)展，立法本身的缺陷在實踐中逐漸暴露出越來越多的問題，嚴重影響了邊防檢查站執(zhí)法主體資格的發(fā)揮，主要表現(xiàn)在以下七個方面：其一，在出入境問題上將外國人與中國人區(qū)別對待，這與入世后應當給予外國人國民待遇的原則和國際慣例不相符合。其二，“兩法”的一些規(guī)定太原則，可操作性差，導致實際工作中更多地是依靠實施細則或者內(nèi)部規(guī)定辦案。其三，邊防檢查站在獨立行使行政處罰權方面存有許多問題，一些規(guī)定與目前的法律相沖突。例如：《條例》授權邊防檢查站具有行政拘留的決定權，這與《行政處罰法》注：為適應形勢發(fā)展需要，1985年11月22日全國人大常委會通過了《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》（以下二者簡稱“兩法”）。在此基礎上，國務院于1986年12月3日批準了“兩法”的實施細則，并于1994年7月13日對“兩法”實施細則進行修訂。同時，由于港澳臺地區(qū)的特殊性，國務院于1986年12月3日批準了《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)暫行管理辦法》，于1991年12月7日發(fā)布了《中國公民往來臺灣地區(qū)管理辦法》。1995年7月6日，國務院制定了《中華人民共和國出境入境邊防檢查條例》。至此，我國基本形成了比較完備的出入境管理和邊防檢查法律法規(guī)體系。三、進一步完善公安邊防執(zhí)法主體資格的基本思路在現(xiàn)代法治社會，合格的主體資格是執(zhí)法辦案的前提。公安邊防部門要想在構建社會主義和諧社會的新的歷史起點上有所作為，更好地推進“愛民固邊”戰(zhàn)略，維護好沿邊沿海地區(qū)社會穩(wěn)定和諧，維護好國家海上安全和海洋權益，就必須在執(zhí)法主體資格上有所突破。如前所述，執(zhí)法部門取得獨立執(zhí)法主體資格即權力來源的途徑只能有兩個，即要么由法律直接設定，要么經(jīng)法律授權。在一般情況下，立法機關是很少單獨為行政機關的內(nèi)部機構制定法律并授予權力的，但也存在例外情況。例如：《中華人民共和國道路交通安全法》授權縣級以上公安機關交通管理部門對于道路交通安全違法行為具有獨立的行政執(zhí)法主體資格；《中華人民共和國消防法》也授權公安消防機構對于消防違法行為具有獨立的行政執(zhí)法主體資格。一般來說，立法機關是否授予行政機關內(nèi)部機構獨立的執(zhí)法主體資格，主要取決于該機構在社會管理中的重要性和其執(zhí)法地位的不可取代性。公安邊防部門作為公安機關內(nèi)設的一個業(yè)務機構，受多種因素影響，長期以來過分注重軍事性的特點而忽視公安性的特點，重執(zhí)勤輕執(zhí)法、執(zhí)法歷史積淀少等狀況直接導致了立法機關對其執(zhí)法活動的“遺忘”及其執(zhí)法資格的“漠視”。近年來，隨著邊防管理體制改革的不斷深入以及國家對海洋權益開發(fā)保護的不斷關注，公安邊防各業(yè)務部門的地位和作用越來越突出，越來越受到重視，一些邊境省份，例如新疆，已經(jīng)于2005年11月25日由自治區(qū)人大常委會通過了《新疆維吾爾自治區(qū)邊境管理條例》，以地方性法規(guī)的形式授權公安邊防部門在邊境管理工作中享有獨立的行政執(zhí)法主體資格，這給了其他省份很好的借鑒。因此，在新的形勢下，公安邊防部門只有樹立“有作為才有地位”的意識，不斷深化邊防管理體制改革，充分發(fā)揮職能作用，在維護沿邊沿海地區(qū)和海上社會穩(wěn)定和諧的大局中做出新的成績和貢獻，不斷擴大自身影響，贏得黨委、政府和人民群眾的支持和擁護，才有可能逐步推動立法進程。近年來，伴隨著“三訪四見”、“愛民固邊”以及“內(nèi)蒙古草原110”、“海上110”等活動的深入開展，邊防部門在黨委、政府和人民群眾中的形象越來越好，地位越來越重要，有的已經(jīng)引起中央高層的關注，這些都為立法上的突破奠定了堅實的基礎。學術界普遍認為，有權設定執(zhí)法主體及其權力的規(guī)范性文件有三種，即全國人大及其常委會制定的法律、國務院制定的行政法規(guī)以及各省（自治區(qū)、直轄市）或者較大的市的人大及其常委會制定的地方性法規(guī)，部門規(guī)章不得設定執(zhí)法主體參見葉必豐主編《行政法與行政訴訟法》第33頁，中國人民大學出版社，2003年7月第1版。。《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定也進一步印證了上述觀點和立法趨勢注：根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第二章“行政許可的設定”的規(guī)定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設定行政許可，地方規(guī)章可以設定臨時性的行政許可，部門規(guī)章不得設定行政許可。。因此，從邊防執(zhí)法實踐來看，目前邊境管理部門進行的一些執(zhí)法事項尚無全國性的法律依據(jù)，邊防執(zhí)法無法可依的問題仍然比較突出，例如對邊境管理區(qū)通行證件的管理權、對沿海船舶邊防治安管理的行政執(zhí)法權等都是由公安部規(guī)章設定的。因此，必須抓緊對邊境管理中的諸多規(guī)范性法律文件