主體功能區(qū)對(duì)煤炭工業(yè)的影響和建議510

主體功能區(qū)對(duì)煤炭工業(yè)的影響和建議510阻礙和計(jì)策2010年底國(guó)務(wù)院公布的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），按照資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和以后進(jìn)展?jié)摿?，將?guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)、限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，提出統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開(kāi)發(fā)方向，完善開(kāi)發(fā)政策，操縱開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開(kāi)發(fā)秩序，逐步形成與人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相和諧的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)，促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境愛(ài)護(hù)，實(shí)現(xiàn)可連續(xù)進(jìn)展。煤炭工業(yè)是從事煤炭資源勘探、煤田開(kāi)發(fā)、煤礦生產(chǎn)、加工轉(zhuǎn)化和環(huán)境愛(ài)護(hù)為主的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門(mén)，煤炭開(kāi)公布局要緊受資源分布、開(kāi)采條件和基礎(chǔ)設(shè)施等方面阻礙，煤炭生產(chǎn)和加工轉(zhuǎn)化會(huì)對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境造成一定阻礙和破壞。《規(guī)劃》作為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性規(guī)劃，對(duì)煤炭工業(yè)的進(jìn)展具有重要的指導(dǎo)作用，必須嚴(yán)格遵照?qǐng)?zhí)行。一、我國(guó)煤炭工業(yè)進(jìn)展概況煤炭是我國(guó)的主體能源，在一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中一直占70%左右。我國(guó)是世界第一煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó)，2010年產(chǎn)量和消費(fèi)量分不占世界的45%、47%。估量2015年全國(guó)煤炭需求量將達(dá)到40億t以上，約占能源消費(fèi)總量的64%，2030年往常煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)仍將保持穩(wěn)固增長(zhǎng)。（一）我國(guó)煤炭資源十分豐富，但分布不均衡我國(guó)煤炭資源十分豐富，分布廣泛，除上海、海南、西藏、天津等少數(shù)幾個(gè)省區(qū)外，全國(guó)大部分省區(qū)都賦存有煤炭資源，含煤面積超過(guò)80萬(wàn)km2，約占全國(guó)陸地面積的9%。垂深兩千米以淺煤炭資源總量5.57萬(wàn)億t，占我國(guó)化石能源的90%以上。截至2009年底，查明保有資源儲(chǔ)量1.31萬(wàn)億t。煤炭資源分布具有北富南貧、西多東少的特點(diǎn)，要緊分布在中西部地區(qū)，其中山西、陜西、內(nèi)蒙古和新疆占全國(guó)的77.2%，而經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的東部十省僅占4.3%。（二）煤炭生產(chǎn)建設(shè)步伐加快，供給能力增強(qiáng)進(jìn)入新世紀(jì)后，煤炭市場(chǎng)需求旺盛，各類投資主體辦礦主動(dòng)性專門(mén)高，煤炭生產(chǎn)建設(shè)步伐加快，供應(yīng)能力增強(qiáng)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速進(jìn)展提供了有力支撐。2010年，全國(guó)共有生產(chǎn)煤礦1.2萬(wàn)處，煤炭產(chǎn)量32.4億t，比2000年增加18.6億t，年均增加1.9億t。其中，大型煤礦660處、產(chǎn)量18.8億t，占總產(chǎn)量的58%；中型煤礦1350處、產(chǎn)量5億t，占15.4%；小型煤礦約1萬(wàn)處、產(chǎn)量8.6億t，占26.6%。在建煤礦430處，設(shè)計(jì)能力10億t/年。大型煤炭基地建設(shè)、大型煤炭企業(yè)集團(tuán)培養(yǎng)取得明顯成效。2010年，13個(gè)大型煤炭基地產(chǎn)量達(dá)到28億t，占全國(guó)的86%，建成千萬(wàn)噸級(jí)以上企業(yè)集團(tuán)43家，產(chǎn)量21億t，占全國(guó)65%。（三）煤炭生產(chǎn)消費(fèi)逆向分布，東部缺煤加劇我國(guó)煤炭資源要緊分布在西部，資源特點(diǎn)決定了西部地區(qū)是煤炭主產(chǎn)區(qū)，而經(jīng)濟(jì)進(jìn)展水平又決定了煤炭消費(fèi)地要緊集中在東部地區(qū)，煤炭生產(chǎn)與消費(fèi)出現(xiàn)逆向布局的特點(diǎn)。煤炭生產(chǎn)方面，2010年，西部的晉陜蒙寧甘新、云貴、川渝青藏三個(gè)規(guī)劃區(qū)產(chǎn)量23.2億t，占全國(guó)的71.6%，其中煤炭主產(chǎn)區(qū)晉陜蒙寧產(chǎn)量18億t，占全國(guó)的一半以上，達(dá)55.6%；中南規(guī)劃區(qū)2.8億t，占全國(guó)的8.6%；東部的京津冀、東北、華東三個(gè)規(guī)劃區(qū)產(chǎn)量6.4億t，僅占全國(guó)的19.8%。煤炭消費(fèi)方面，2010年，京津冀、東北和華東規(guī)劃區(qū)煤炭消費(fèi)量16.1億t，自給率40%，調(diào)入煤炭9.7億t，隨著東部煤炭供需缺口加大，東西部煤炭生產(chǎn)消費(fèi)逆向布局的矛盾更加突出。（四）綜合利用滯后，煤炭開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境阻礙較大煤炭生產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生大量的煤矸石、礦井水、煤礦瓦斯，并造成水資源破壞和地表沉陷。截至2010年底，我國(guó)煤炭開(kāi)采累計(jì)排放地下水900億t，沉陷土地面積76萬(wàn)hm2，累計(jì)排矸量55億t，占地1.2萬(wàn)hm2以上。煤矸石、礦井水綜合利用率僅在60%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足環(huán)境治理需要，煤矸石大量堆積不僅占用土地，還會(huì)污染環(huán)境，部分礦井水未達(dá)標(biāo)排放，造成礦區(qū)水資源和河流嚴(yán)峻污染。隨著東部資源逐步枯竭，煤炭開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略西移步伐加快，煤炭產(chǎn)量越來(lái)越向生態(tài)環(huán)境脆弱的西部地區(qū)集中，煤炭開(kāi)發(fā)面臨更加嚴(yán)肅的生態(tài)環(huán)境咨詢題。二、主體功能區(qū)規(guī)劃對(duì)煤炭工業(yè)的阻礙主體功能區(qū)規(guī)劃的全然立足點(diǎn)是資源環(huán)境承載力，煤炭開(kāi)發(fā)對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境具有一定阻礙，主體功能區(qū)建設(shè)對(duì)煤炭工業(yè)生態(tài)環(huán)境愛(ài)護(hù)提出了更高要求。我國(guó)東部地區(qū)工業(yè)發(fā)達(dá)，煤炭生產(chǎn)和消費(fèi)要緊受環(huán)境容量約束；中部地區(qū)環(huán)境容量、環(huán)境承載力對(duì)煤炭產(chǎn)業(yè)阻礙不大；西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，煤炭生產(chǎn)和就地轉(zhuǎn)化要緊受環(huán)境承載力約束。主體功能區(qū)規(guī)劃的實(shí)施，對(duì)煤炭需求格局、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、環(huán)境成本、運(yùn)輸壓力等方面產(chǎn)生的阻礙將逐步顯現(xiàn)。（一）東部能源需求仍將逐步增加《規(guī)劃》提出，隨著主體功能區(qū)定位的逐步實(shí)施，絕大部分國(guó)土空間將成為農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間。我國(guó)的環(huán)渤海、長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲三個(gè)優(yōu)先開(kāi)發(fā)區(qū)都位于東部地區(qū)，該區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，工業(yè)化程度高，“三廢”排放量大，剩余可用的環(huán)境容量小，以及資源的不足，煤炭開(kāi)發(fā)規(guī)模受到限制。東部大部分地區(qū)為平原，適合耕種，一些省區(qū)過(guò)分依靠工業(yè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)展模式會(huì)逐步被扭轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)而重點(diǎn)進(jìn)展農(nóng)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)，因此單位產(chǎn)值的能源消耗可能逐步下降，由于總的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)量大，在“十二五”期間，能源需求仍將連續(xù)增加，但增速明顯放緩。中西部的煤炭和燃煤電力是東部要緊能源來(lái)源之一，因此對(duì)中西部的煤炭工業(yè)提出了更高的要求，需要逐步增大的、穩(wěn)固的、質(zhì)量保證的供應(yīng)。（二）煤炭開(kāi)發(fā)強(qiáng)度受到限制《規(guī)劃》提出，能源基地建設(shè)應(yīng)當(dāng)建立在資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，對(duì)水資源嚴(yán)峻短缺、生態(tài)環(huán)境承載力十分脆弱的礦區(qū)要嚴(yán)格操縱能源開(kāi)發(fā)。全國(guó)13個(gè)大型煤炭基地中10個(gè)基地位于大陸性洪澇、半洪澇氣候帶，專門(mén)是地處晉陜蒙寧地區(qū)煤炭資源最豐富的7個(gè)基地，水資源嚴(yán)峻短缺，植被覆蓋率低，水土流失嚴(yán)峻，地表溝壑縱橫，泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)難頻繁，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，環(huán)境承載能力不強(qiáng)。按照主體功能區(qū)建設(shè)要求，西部30個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)煤縣被列為限制開(kāi)發(fā)區(qū)，河保偏、離石、勝利、呼倫貝爾等礦區(qū)開(kāi)發(fā)規(guī)模將受到限制，由于西部是我國(guó)煤炭主產(chǎn)區(qū)，“十二五”全國(guó)新增產(chǎn)能的80%集中在西部，從而阻礙到全國(guó)煤炭開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。（三）煤炭環(huán)境成本大幅上升《規(guī)劃》要求加大對(duì)能源和礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)及建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管，加大礦山環(huán)境整治修復(fù)力度，最大限度地減少人為因素造成新的水土流失。我國(guó)現(xiàn)行煤炭成本沒(méi)有將環(huán)境成本完全納入，大部分產(chǎn)煤地區(qū)沒(méi)有足額提取和使用生態(tài)環(huán)境治理費(fèi)用。目前，煤礦生態(tài)環(huán)境治理投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，還未形成有效的投入機(jī)制，區(qū)域環(huán)境治理差不多依舊空白，隨著礦山環(huán)境整治力度加大，煤炭生產(chǎn)環(huán)境成本將大幅度上升，并可能進(jìn)一步推高煤價(jià)。（四）煤炭運(yùn)輸壓力加大《規(guī)劃》提出，資源環(huán)境承載力弱的礦區(qū)，要在區(qū)外進(jìn)行礦產(chǎn)資源的加工轉(zhuǎn)化。我國(guó)煤炭資源要緊分布在西部，西部的大部分礦區(qū)水資源十分短缺、生態(tài)環(huán)境脆弱，按要求應(yīng)適當(dāng)降低煤炭就地加工轉(zhuǎn)化比例，增加調(diào)出量。由于交通運(yùn)輸?shù)然A(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期落后于煤礦建設(shè)步伐，煤炭鐵路運(yùn)輸瓶頸制約長(zhǎng)期存在，在煤炭供需格局發(fā)生變化和煤炭產(chǎn)區(qū)外調(diào)量加大雙重因素作用下，包括短距離集疏運(yùn)和跨區(qū)域長(zhǎng)距離煤炭鐵路調(diào)運(yùn)壓力將加大。三、計(jì)策建議我國(guó)以煤為主的能源結(jié)構(gòu)面臨嚴(yán)肅挑戰(zhàn)，煤炭大量生產(chǎn)和消費(fèi)帶來(lái)了一系列生態(tài)環(huán)境咨詢題，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)進(jìn)展方式，合理操縱煤炭消費(fèi)過(guò)快增長(zhǎng)的同時(shí)，應(yīng)按照“操縱東部、穩(wěn)固中部、進(jìn)展西部”的思路，優(yōu)化煤炭開(kāi)公布局。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)抓緊落實(shí)礦區(qū)環(huán)境治理資金，推進(jìn)煤、電、用、運(yùn)和諧進(jìn)展，加快煤礦企業(yè)兼并重組和提升礦區(qū)環(huán)境治理水平。（一）抓緊落實(shí)礦區(qū)環(huán)境治理資金前幾十年，我國(guó)的產(chǎn)煤第一大省山西長(zhǎng)期大規(guī)模的進(jìn)行煤炭開(kāi)采，調(diào)出大量煤炭支援國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但本省因此造成嚴(yán)峻的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，經(jīng)濟(jì)建設(shè)也進(jìn)展緩慢，無(wú)力進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)復(fù)原，處于十分困難的境地。直到2007年國(guó)家批準(zhǔn)在山西開(kāi)展煤炭可連續(xù)進(jìn)展試點(diǎn)，環(huán)境治理資金得到保證，取得明顯成效。與2006年相比，2010年山西大氣污染綜合指數(shù)降幅達(dá)50%以上，11個(gè)市的空氣環(huán)境質(zhì)量二級(jí)以上天數(shù)增加101天，地下水超采地區(qū)地下水位止降返升，汾河多年季節(jié)性斷流后實(shí)現(xiàn)了全線復(fù)流，經(jīng)濟(jì)進(jìn)展速度和質(zhì)量也相應(yīng)提升。“十二五”期間，陜西、內(nèi)蒙、寧夏、新疆等省區(qū)也成為煤炭主產(chǎn)區(qū)，調(diào)出煤炭或煤電逐步增加。隨著煤炭開(kāi)發(fā)強(qiáng)度加大，也將面臨嚴(yán)肅的生態(tài)環(huán)境壓力，這些省區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)展程度不如東部，本身也沒(méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力解決生態(tài)環(huán)境咨詢題。我們必須認(rèn)真吸取山西煤炭工業(yè)進(jìn)展的體會(huì)和教訓(xùn)，不再走“先污染后治理”的老路，應(yīng)該在煤炭開(kāi)發(fā)的同時(shí)，進(jìn)行環(huán)境污染和生態(tài)破壞的預(yù)防和治理，為此必須解決資金來(lái)源咨詢題。建議推廣山西試點(diǎn)體會(huì)，建立礦區(qū)生態(tài)環(huán)境綜合補(bǔ)償機(jī)制，落實(shí)資金投入，并加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，優(yōu)先支持資源型地區(qū)生態(tài)環(huán)境復(fù)原治理重點(diǎn)工程。（二）堅(jiān)持推進(jìn)煤、電、用、運(yùn)和諧進(jìn)展大中型煤礦建設(shè)項(xiàng)目的核準(zhǔn)需要有明確的用戶市場(chǎng)(燃煤電廠等)和外運(yùn)通道(鐵路、公路和水路等)等相應(yīng)的配套項(xiàng)目，專門(mén)是大型煤炭基地建設(shè)更是如此。由于宏觀治理滯后和行業(yè)分割等方面的障礙，煤礦與配套項(xiàng)目建設(shè)不和諧，致使煤電、煤炭運(yùn)輸通道建設(shè)步伐遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于煤炭開(kāi)發(fā)速度。據(jù)有關(guān)方面調(diào)查[注]，由于外送電網(wǎng)建設(shè)滯后，內(nèi)蒙古自治區(qū)2010年超過(guò)1500萬(wàn)kW電廠停產(chǎn)，煤礦一大要緊用戶落空；同時(shí)，內(nèi)蒙古境內(nèi)煤炭外送“鐵公網(wǎng)”通道全線滯后，造成運(yùn)煤重型卡車擁堵京藏高速公路，車隊(duì)長(zhǎng)達(dá)數(shù)千米，交通事故頻繁。而現(xiàn)在南方火電站電煤頻頻告急，一些地點(diǎn)拉閘限電，造成重大經(jīng)濟(jì)缺失。鐵路運(yùn)力不足是煤炭工業(yè)進(jìn)展的一個(gè)重要咨詢題。山西、陜西、內(nèi)蒙古公路煤炭外運(yùn)量均在1億t左右，不僅白費(fèi)石油，還添加擁堵和污染沿路環(huán)境。2010年，全國(guó)煤炭運(yùn)輸量12億t，估量2015年將達(dá)到15億t以上，煤炭調(diào)運(yùn)壓力更大。當(dāng)前我國(guó)在建設(shè)資金、技術(shù)和人才等方面的條件都已具備，實(shí)施煤、電、用、運(yùn)和諧進(jìn)展策略是能夠?qū)崿F(xiàn)的。建議鼓舞煤電一體化進(jìn)展，在具備條件的新開(kāi)工煤礦配套建設(shè)大型坑口燃煤電廠，通過(guò)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、點(diǎn)對(duì)網(wǎng)等形式向負(fù)荷中心輸送電力；支持擁有資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)的企業(yè)進(jìn)展大型現(xiàn)代煤化工，提升煤炭就地轉(zhuǎn)化比例，緩解運(yùn)輸壓力；加快推進(jìn)蒙冀、山西中南部鐵路、蘭新二線和成蘭鐵路等新通道建設(shè)，提升晉陜蒙寧地區(qū)和新疆煤炭外運(yùn)能力，實(shí)施煤、電、用、運(yùn)和諧進(jìn)展是專門(mén)迫切的。（三）加快煤礦企業(yè)兼并重組小煤礦咨詢題多，對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)峻，近幾年來(lái)，國(guó)家加大了清理整頓和兼并重組的力度，在內(nèi)蒙古等省區(qū)取得了專門(mén)大進(jìn)展，小煤礦產(chǎn)量占全國(guó)的比重有較大幅度下降，但總的來(lái)看，咨詢題還專門(mén)多。從小煤礦的數(shù)量看，2010年仍有約1萬(wàn)處；從產(chǎn)量及其所占比重看，也仍舊專門(mén)大，2008~2010年全國(guó)小煤礦煤炭產(chǎn)量分不為8.8億t、8.7億t、7.5億t，占全國(guó)總產(chǎn)量的31.4%、29.3%、26.5%；云南、四川、貴州、重慶小煤礦產(chǎn)量達(dá)到70%以上；山西、陜西盡管小煤礦所占比重低，但產(chǎn)量均在1億t以上。以上情形講明，解決小煤礦咨詢題的難度相當(dāng)大，需要堅(jiān)持采取有力措施，按照國(guó)辦發(fā)〔2010〕46號(hào)的要求，大力推進(jìn)煤礦企業(yè)兼并重組，防止小煤礦死灰復(fù)燃，培養(yǎng)和進(jìn)展進(jìn)展大型企業(yè)集團(tuán)，提升產(chǎn)業(yè)集中度，增強(qiáng)企業(yè)環(huán)境治理能力，減少煤炭開(kāi)發(fā)對(duì)環(huán)境的阻礙。（四）提升礦區(qū)環(huán)境治理水平主體功能區(qū)建設(shè)對(duì)煤炭開(kāi)發(fā)形成一定約束，但做好礦區(qū)生態(tài)環(huán)境愛(ài)護(hù)能夠有效降低這種制約。建議加大煤炭采選業(yè)生態(tài)環(huán)境阻礙研究，創(chuàng)新煤炭開(kāi)采工