城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，也是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要標志。從《中共中央1984年農(nóng)村工作的通知》首次提出小城鎮(zhèn)發(fā)展問題以來，十五大、十六大和十七大各次全會均對加快小城鎮(zhèn)的發(fā)展提出了具體要求，2009年底的中央經(jīng)濟工作會議更是把推進城鎮(zhèn)化建設作為加大經(jīng)濟結構調(diào)整和提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量的一項重要任務作了具體部署。積極有序地發(fā)展小城鎮(zhèn)，是建設中國特色的城鎮(zhèn)化道路的現(xiàn)實需要，是推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結構調(diào)整的重大戰(zhàn)略舉措，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的有效途徑，有利于緩解大中城市人口膨脹帶來的壓力和一系列社會問題，有利于產(chǎn)業(yè)結構升級，已成為我國國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。結合浙江省近年來小城鎮(zhèn)建設的實際，筆者認為應從以下幾個方面加快推進小城鎮(zhèn)的建設。正確選擇實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的途徑城鎮(zhèn)化的重要目標是建立一個合理的城鎮(zhèn)體系，城鎮(zhèn)的集聚效應既是一個總量問題，更是一個結構問題。一個合理、有效的城鎮(zhèn)體系應是金字塔形，即塔頂部是數(shù)量較少但實力強大的大城市，起輻射、帶動全省的作用；塔的底部是數(shù)量眾多的小城鎮(zhèn)，起輻射、帶動周邊農(nóng)村的作用。就浙江省而言，應在繼續(xù)發(fā)揮各類大中城市有效接納人口的情況下，充分利用塊狀經(jīng)濟和專業(yè)市場發(fā)達的優(yōu)勢，采取強有力的政策加快小城鎮(zhèn)建設，以數(shù)量較多的小城鎮(zhèn)分流部分剩余勞動力和鄉(xiāng)村人口的轉(zhuǎn)移壓力是一條合理的城鎮(zhèn)化道路選擇，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)集聚的協(xié)同發(fā)展。優(yōu)化小城鎮(zhèn)發(fā)展的空間結構布局一是要與全省城鎮(zhèn)總體布局相耦合，同時要把浙江城鎮(zhèn)化發(fā)展置于構筑長江三角洲現(xiàn)代化城市群這一大背景下去考慮，從區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展的要求去考慮小城鎮(zhèn)的布局，使全局和局部有機結合，形成以強鎮(zhèn)為節(jié)點的城鄉(xiāng)一體化新格局。二是要突破行政區(qū)劃界限，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)的整體布局。對城鎮(zhèn)密集的區(qū)域，按經(jīng)濟區(qū)域規(guī)劃城市群，以經(jīng)濟聯(lián)系的緊密度和經(jīng)濟輻射能力的強弱來界定和規(guī)劃城鎮(zhèn)，以經(jīng)濟區(qū)域代替行政區(qū)域，可進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的合理調(diào)整，逐步建立起科學合理的城鎮(zhèn)空間布局和發(fā)展規(guī)模。三是除縣（市）城區(qū)外，在現(xiàn)有建制鎮(zhèn)的基礎上，選擇一些重點鎮(zhèn)進行發(fā)展，有條件的應該發(fā)展成為小城市。制定全省重點鎮(zhèn)規(guī)劃指引，對全省所有重點鎮(zhèn)總體規(guī)劃進行規(guī)劃修編，制定重點鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃。四是要堅持分類指導，針對城郊結合型、專業(yè)市場型、旅游開發(fā)型、交通沿線型、開發(fā)新區(qū)型、古鎮(zhèn)保護型等不同類型和性質(zhì)的小城鎮(zhèn)，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成各具特色的小城鎮(zhèn)。支持重點鎮(zhèn)發(fā)展加快小城鎮(zhèn)建設，并不是一哄而上，盲目上數(shù)量，不講質(zhì)量，而是必須妥善處理好總體與局部、重點與一般的關系，把推動小城鎮(zhèn)上規(guī)模、上水平放到加快小城鎮(zhèn)建設各項工作的中心位置。浙江全省可選擇100200個左右的經(jīng)濟實力較強、發(fā)展?jié)摿^大的小城鎮(zhèn)作為省重點鎮(zhèn)進行扶持，將周邊較小規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并到重點鎮(zhèn)，將其建設成為集聚能力較強、規(guī)模布局合理、功能設施較全、環(huán)境優(yōu)美的區(qū)域性中心，有條件的要努力發(fā)展成為小城市。為支持省重點鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)發(fā)展，還應建立與其發(fā)展相適應的管理體制。一要給省重點鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)更高的政治地位，鎮(zhèn)主要領導的政治待遇可實行職務高配。二要賦予重點鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)政府必要、獨立的行政管理權限，將縣直部門直接管理的一些機構和人員下放給小城鎮(zhèn)管理。三要完善小城鎮(zhèn)政府職能。可按照建立“小政府、大社會”的要求，精簡、充實和調(diào)整小城鎮(zhèn)政府的機構設置和人員配備。在上級政府統(tǒng)一核定編制的基礎上，賦予鎮(zhèn)政府根據(jù)自身的特點自主設置機構和配備人員的權利，不要求上下對口，左右看齊。四要進一步完善土地、財政體制，給予這些重點鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)更多的體制傾斜?？h（市）用地指標應向除城關鎮(zhèn)以外的重點鎮(zhèn)傾斜（應規(guī)定比例），或者重點鎮(zhèn)用地指標實行省里單列，重點解決這些鎮(zhèn)的道路、供水、供電、通訊等基礎設施用地，符合條件的居民住宅、教育用地和產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度大、市場前景好的企業(yè)用地；省重點項目也要向重點鎮(zhèn)傾斜。積極引導中小企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中要充分發(fā)揮浙江省中小企業(yè)眾多和塊狀經(jīng)濟的優(yōu)勢，通過實現(xiàn)小城鎮(zhèn)的工業(yè)化來推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化。新上項目應一律進入工業(yè)園區(qū)，存量項目逐步轉(zhuǎn)移，可突出重點、分期分批引導中小企業(yè)向輻射作用比較明顯的小城鎮(zhèn)集中。為鼓勵企業(yè)跨行政區(qū)域的向重點鎮(zhèn)集聚，省、市、縣政府要做好協(xié)調(diào)工作，處理好重點鎮(zhèn)與周邊鎮(zhèn)、鎮(zhèn)與村之間的利益關系，可以對一些入鎮(zhèn)企業(yè)實行遷出地和引進地產(chǎn)值分列、稅收分成、土地置換等辦法。應大力推行標準廠房出租制，不但可以節(jié)省大量土地，而且可以大大減小中小企業(yè)的投資成本，從而加快中小企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的步伐和積極性。深化相關管理制度改革一是深化戶籍制度改革。取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，變“二元化”城鄉(xiāng)戶籍管理制度為“一元化”的城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度。同時，戶籍制度改革必須與其他改革配套，要消除原先依附在戶籍制度上的城鄉(xiāng)不平等待遇，在小城鎮(zhèn)居住的農(nóng)民，在子女入托、入學、參軍、社保和就業(yè)等方面均應享受與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。二是深化土地制度改革。要大膽探索已進鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民的承包地、自留地、宅基地的流轉(zhuǎn)問題。在農(nóng)民原宅基地退還集體經(jīng)濟組織并實施復墾的前提下，可對農(nóng)民進鎮(zhèn)購房給予適當?shù)慕?jīng)濟補償，降低農(nóng)民進鎮(zhèn)購房的成本。三是要逐步建立有利于農(nóng)民成為永久性城鎮(zhèn)居民的社會保障制度。對進城落戶之后愿意放棄農(nóng)村承包地的農(nóng)民，在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面與其他城鎮(zhèn)居民一視同仁。應在所有企業(yè)、所有員工推行職工養(yǎng)老保險制度；對由于小城鎮(zhèn)建設征用土地而產(chǎn)生的失地農(nóng)民應務必做到全員參加失地農(nóng)民基本生活保障，并適當提高享受標準，徹底解除進城農(nóng)民的后顧之憂。創(chuàng)新小城鎮(zhèn)建設籌資機制一是采取更加靈活的投資機制，擴大資金來源。充分發(fā)揮浙江省民間資金豐富的優(yōu)勢，大力推進小城鎮(zhèn)基礎設施建設的市場化進程，對于小城鎮(zhèn)住宅開發(fā)項目、基礎設施建設以及部分文化、教育及衛(wèi)生事業(yè)項目，根據(jù)“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，鼓勵國內(nèi)企業(yè)、個人及外商以多種方式參與建設、經(jīng)營和管理。如可以成立城鎮(zhèn)化建設股份投資公司，集體土地可作價入股，通過建立市政設施有償使用和合理的收費制度，解決投資者投資回報問題；也可以對小城鎮(zhèn)資源整體資本化，出售給有實力的企業(yè)，由該企業(yè)負責小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的所有公共設施和標志性建筑的建設，作為投資回報，該企業(yè)將擁有該鎮(zhèn)區(qū)所有可以進行市場化經(jīng)營的公共行業(yè)50年的經(jīng)營權。二是提高小城鎮(zhèn)在建設用地轉(zhuǎn)讓收益中的分成比例。盤活土地的轉(zhuǎn)讓收入應全留；新增用地的出讓收入除上繳國家部分外，其余返還重點鎮(zhèn)。并對建設用地統(tǒng)一實行掛牌招標拍賣等方式出讓。三是金融機構應加大對符合條件的小城鎮(zhèn)貸款的力度，但與此同時，各級政府要加強對小城鎮(zhèn)債務的管理，應嚴格控制規(guī)模，只能適度舉債。運用靈活的財稅政策一是充分發(fā)揮財政資金的導向作用。各級財政要適當安排專項資金，以投資、貼息等方式對小城鎮(zhèn)特別是重點鎮(zhèn)的各項基礎設施、社會事業(yè)進行傾斜，如交通運輸、供水排水、污水及垃圾處理、燃氣供應、電力、綠化等建設，教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展。二是進一步完善縣以下財政體制，逐步強化小城鎮(zhèn)的財政自主能力。應結合農(nóng)村綜合改革，根據(jù)事權與財權相結合的原則，合理確定小城鎮(zhèn)財政上繳基數(shù)，逐步建立穩(wěn)定、規(guī)范、有利于普遍。以往雖也制定了村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃，但它存有明顯的缺陷：一是規(guī)劃的住宅面積過大；二是規(guī)劃編制普遍忽視荒廢地的利用，造成土地使用浪費；三是規(guī)劃實施中，一方面村內(nèi)空閑地較多，形成了空心村，另一方面村外耕地大片被占，造成新的土地資源浪費。

就筆者所調(diào)查的M鎮(zhèn)而言，經(jīng)過2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，目前有26個村、3個居委會，全鎮(zhèn)人口9.2萬人，其中農(nóng)業(yè)人口5.9萬人，農(nóng)業(yè)家庭2.2萬戶，農(nóng)村居住比較分散，現(xiàn)有自然村點1509個，建設用地面積21700多畝，以戶均占有來算，大約每戶1畝地，與土地節(jié)約利用政策相左。造成這種現(xiàn)象的原因在于：一是多年管理不規(guī)范，建新不拆舊，即使拆遷的，老宅基未能整理到位；二是規(guī)劃實施難以到位，由于上一輪村莊規(guī)劃與土地二輪承包錯位，使規(guī)劃的中心村仍在規(guī)劃圖上，農(nóng)民承包的土地未能調(diào)整落實置換到位，規(guī)劃與建設用地的矛盾得不到解決，造成規(guī)劃實施難；三是規(guī)劃的中心村因水、電、路等配套設施難以跟上，農(nóng)民向中心村遷移的積極性不高。

2、人際磨合的復雜性與長期性

居住集中化、社區(qū)化有別于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村居住模式，這主要體現(xiàn)在居住空間格局的改變，公寓式的空間居住模式取代了獨門獨院的格局，給居民生活帶來了全新的體驗。集中化有利于保護環(huán)境，提高社區(qū)服務設施利用效率，也有利于提高土地利用率，緩解人地矛盾。

更進一步來講，集中化居住給居民帶來的更多是生活方式的改變，現(xiàn)代生活方式對農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念和行為習慣提出了挑戰(zhàn)，帶來了諸多不適。農(nóng)民居住的集中化是一個長期的過程，涉及的因素是紛繁復雜的，不僅包括職業(yè)、居住層面等轉(zhuǎn)化，還必須兼顧新的生活方式的培育，從階段性上來看，農(nóng)民要經(jīng)歷職業(yè)的非農(nóng)化、居住的城市化以及生活方式的城式化三個遞進的階段。但是，必須要看到，適應社區(qū)化生活的前期即居住方式的集中化、職業(yè)的非農(nóng)化，尚可以通過國家的城市規(guī)劃、住房、就業(yè)等方面的優(yōu)惠政策在短時期內(nèi)實現(xiàn)，適應后期即農(nóng)民生活方式、行為方式的城式化過程，卻是相當復雜的階段，有時甚至需要跨代際才能完成。從現(xiàn)實層面來講，在定居階段可以通過經(jīng)濟條件來保障，但是隨后的適應、同化階段中出現(xiàn)的生活觀念上的差異、人際磨合的復雜性卻可能是長期性的。

3、農(nóng)民利益侵占現(xiàn)象嚴重

集中居住的主要目的是將散居的農(nóng)民集中起來居住，以獲得農(nóng)田的最大化利用，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的標準化、現(xiàn)代化、社會服務一體化以及生態(tài)環(huán)境的保護。這是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢。不過，以土地集約利用為主線的集中居住模式帶有明顯的行政性、強制性，極易忽略農(nóng)民利益的維護：1、集中居住過高的購房費用沒有考慮部分農(nóng)民實際的收入水平，強制的集中居住變相的增加了農(nóng)民的負擔；2、集中居住摧毀了農(nóng)民的庭院經(jīng)濟，導致耕種和生活成本上升，農(nóng)民負擔加重?？梢哉f，這種極速集中居住方式損害了農(nóng)民的利益，與新農(nóng)村建設主體目標即提高農(nóng)民收入，穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展的初衷背道而馳。

三、展望與思考

“三集中”模式在蘇南地區(qū)從試點到推廣，已經(jīng)獲得了顯著的成效。蘇南發(fā)達的縣市通過集中方式緩解了人地矛盾，為經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展帶來了保證；此外，集中居住以及相關配套保障政策的貫徹與實施，基本解決了農(nóng)民后顧之憂。放眼欠發(fā)達的蘇北地區(qū)，實行“三集中”是必由之路?？紤]到蘇南、蘇北在經(jīng)濟、社會基礎等方面的顯著差異，以及蘇南實施中存在的突出問題，筆者認為蘇北地區(qū)在推進“三集中”模式時必須因地制宜、合理規(guī)劃、量力而行，突出農(nóng)民的主體地位，維護農(nóng)民的根本利益。

1、科學合理規(guī)劃是重點

實現(xiàn)農(nóng)村城市化、城鄉(xiāng)一體化的目標，村莊、集鎮(zhèn)建設的前瞻性，科學規(guī)劃是前提，特別是村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的有序銜接，顯得尤為重要。

“三集中”規(guī)劃涵蓋村莊規(guī)劃、集鎮(zhèn)規(guī)劃，交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、土地復墾整理規(guī)劃、基本農(nóng)田劃定。因此，科學修編總體規(guī)劃，必須做到專項規(guī)劃與總體規(guī)劃相結合。對村莊規(guī)劃要遵循集約用地、有利生產(chǎn)、方便群眾生活的原則，合理謀劃村莊規(guī)模，實現(xiàn)集中居住，有效利用公共配套設施。集中居住重心在于將分散居住的農(nóng)民向中心村集中，使有條件的農(nóng)民向集鎮(zhèn)集中。因此一方面必須科學選址，加大對中心村基礎設施的投入，解決中心村水、電、路難等問題，調(diào)動農(nóng)民向中心村遷移的積極性；另一方面必須不斷增加集鎮(zhèn)建設用地，減少農(nóng)村建設用地，新建農(nóng)民公寓，改善居住條件，調(diào)動農(nóng)民向集鎮(zhèn)集中，促進土地資源更好的集約利用。

2、充分調(diào)研是基礎

“三集中”模式的試點與推行，需以充分的調(diào)研為基礎。蘇北地區(qū)在經(jīng)濟、社會、文化、空間等層面有著自身的特點，工業(yè)集中、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營以及農(nóng)民居住集中都必須考慮各自特點。工業(yè)必須根據(jù)項目特點合理布局，在最適合企業(yè)發(fā)展的區(qū)域規(guī)劃好工業(yè)用地，減少基礎設施的重復投入；而農(nóng)業(yè)發(fā)展方面，種植糧食用地必須是村鎮(zhèn)建設區(qū)外的優(yōu)質(zhì)地，便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進一步投入和長期糧食生產(chǎn)經(jīng)營；農(nóng)民居住集中必須調(diào)研農(nóng)民實際收入水平、居住意愿、宅基地申請條件、