民用航空安全與非法干擾防范

民用航空安全與非法干擾防范

預(yù)防和預(yù)防“非法干擾”活動(dòng)是全球船舶安全與安全保障的核心內(nèi)容。由于20世紀(jì)60年代涉及民航的違法犯罪驟增,1974年3月22日國(guó)際民航組織理事會(huì)根據(jù)《國(guó)際民用航空公約》第37條的規(guī)定通過(guò)了關(guān)于民航安保1的標(biāo)準(zhǔn)和建議措施并定為公約的附件17,即《保安——保護(hù)國(guó)際民用航空免遭非法干擾行為》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《附件17》)。對(duì)于如此重要的概念,當(dāng)前中國(guó)卻存在著認(rèn)識(shí)上的混亂與研究上的欠缺。因此,探討非法干擾行為的本質(zhì)及特征,有著理論研究及現(xiàn)實(shí)工作的必要性與緊迫性。一、非法干擾行為的定義在民航安保工作中,無(wú)論是政府的監(jiān)管活動(dòng),還是機(jī)場(chǎng)、航空公司的實(shí)際工作,甚至是召開(kāi)的相關(guān)國(guó)際會(huì)議,“非法干擾行為”都是一個(gè)頻繁出現(xiàn)的專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)。然而,根據(jù)當(dāng)前中國(guó)的相關(guān)資料以及實(shí)地訪(fǎng)談,筆者發(fā)現(xiàn),長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)于非法干擾行為的認(rèn)識(shí)差異很大,下文將這些認(rèn)識(shí)劃分為廣義說(shuō)與狹義說(shuō)。(一)非法干擾行為這種觀點(diǎn)中的非法干擾行為范圍非常廣泛,涵蓋了與民航運(yùn)輸有關(guān)的所有不法行為,從嚴(yán)重的劫(炸)機(jī)犯罪到輕微的機(jī)上吸煙、酗酒滋事等。如有的學(xué)者在進(jìn)行實(shí)證研究時(shí),將非法干擾行為分為恐怖主義犯罪、可能危及飛行安全和擾亂安全飛行秩序的三大類(lèi)行為,并根據(jù)調(diào)研的材料指出“常見(jiàn)非法干擾行為包括:機(jī)上吸煙;機(jī)上使用手機(jī);非正常安檢導(dǎo)致清艙;旅客群體性糾紛;等等”。還有專(zhuān)家采取了類(lèi)似的劃分,認(rèn)為此類(lèi)行為包括“一是非法干擾的嚴(yán)重犯罪行為;二是嚴(yán)重違法或雖構(gòu)成犯罪,但是是一種輕微的犯罪行為;三是違犯機(jī)長(zhǎng)的命令,擾亂機(jī)上秩序與紀(jì)律的行為”,并指出違反機(jī)上洗手間使用規(guī)定的,也是一種非法干擾行為,理應(yīng)及時(shí)加以制止。2廣義說(shuō)曾是國(guó)內(nèi)的主要觀點(diǎn)并在早期政府關(guān)于“非法干擾行為”的規(guī)范性文件中有所體現(xiàn)。(二)狹義理論這類(lèi)觀點(diǎn)主要是將非法干擾行為限定為具體的類(lèi)別,根據(jù)限定條件的不同又可以分為“飛行中違法行為說(shuō)”與“六行為說(shuō)”。1.非法干擾學(xué)校運(yùn)行安全這類(lèi)觀點(diǎn)是從民航運(yùn)輸處罰的角度,認(rèn)為非法干擾行為不僅是發(fā)生在飛行中,而且必須是尚不構(gòu)成犯罪的情況。如有的專(zhuān)家指出:“所謂非法干擾就是指發(fā)生于飛行中的航空器內(nèi)人為因素導(dǎo)致的危及航空運(yùn)輸安全的、尚不構(gòu)成犯罪的行為。這些行為有:機(jī)上非法使用移動(dòng)電子設(shè)備的行為,機(jī)上暴力行為,非法強(qiáng)占航空器行為,盜竊機(jī)上救生設(shè)備行為等等。”由于該觀點(diǎn)與國(guó)際文件的相關(guān)規(guī)定差距較大,且不符合民航安保工作的現(xiàn)狀,因此持同類(lèi)觀點(diǎn)的情況并不多見(jiàn)。2.非法干擾行為這種觀點(diǎn)是以2006年《附件17》第8版對(duì)非法干擾行為的定義為依據(jù),認(rèn)為非法干擾行為就是指定義中的六類(lèi)行為。根據(jù)第8版的定義,非法干擾行為包括:非法劫持飛行中的航空器,非法劫持地面上的航空器,在航空器上或者機(jī)場(chǎng)扣留人質(zhì),強(qiáng)行闖入航空器、機(jī)場(chǎng)或航空設(shè)施場(chǎng)所,為犯罪目的而將武器或者危險(xiǎn)物質(zhì)或材料帶入航空器或機(jī)場(chǎng),散播諸如危害飛行中或地面上的航空器、機(jī)場(chǎng)或者民航設(shè)施場(chǎng)所內(nèi)的旅客、機(jī)組、地面人員或大眾安全的虛假信息。持此類(lèi)觀點(diǎn)的主要是實(shí)務(wù)部門(mén)的人員,他們需要依照《附件17》以及中國(guó)的《國(guó)家民用航空安全保衛(wèi)規(guī)劃》安排與開(kāi)展安保工作,因此通常也就依照規(guī)定把非法干擾行為理解為上述六類(lèi)。該觀點(diǎn)對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)制定的民航規(guī)章也產(chǎn)生了直接的影響。綜上所述,廣義說(shuō)涵蓋了所有民航違法犯罪行為,種類(lèi)過(guò)多,反而掩蓋了非法干擾行為的特性。狹義說(shuō)的兩種觀點(diǎn)過(guò)于狹窄,無(wú)法體現(xiàn)民航安保的實(shí)際情況。其中,“六行為說(shuō)”雖源自《附件17》,卻是簡(jiǎn)單的直接引用,缺乏深入的分析。概言之,中國(guó)對(duì)非法干擾行為的認(rèn)識(shí),多為工作層面的介紹或總結(jié),少有理論的研究與探討,導(dǎo)致了對(duì)此類(lèi)行為的本質(zhì)認(rèn)識(shí)不清、觀點(diǎn)不一,中國(guó)的規(guī)定與國(guó)際公約及相關(guān)文件的差異較大。二、在分析“非法干涉”認(rèn)知偏差的原因時(shí)筆者認(rèn)為,中國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)非法干擾行為認(rèn)識(shí)上的不一致主要有三方面原因。(一)第1款甲款從字面來(lái)看“非法干擾”含義相當(dāng)寬泛,在國(guó)際公約的制定過(guò)程中,也多次討論到公約中是否適合采用這一概念。如1963年的《東京公約》第11條規(guī)定的非法劫持航空器,包括了對(duì)飛行中的航空器進(jìn)行干擾(anactofinterference)的行為。然而,1970年制定《海牙公約》時(shí),第1條(甲)款中的非法劫持行為只是保留了“非法劫持或控制該航空器”,刪除了“干擾”行為。其原因在于,《東京公約》強(qiáng)調(diào)恢復(fù)、維護(hù)機(jī)長(zhǎng)對(duì)航空器的控制,《海牙公約》則基于嚴(yán)厲處罰航空犯罪的目的,要求更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩x。考慮到非法干擾含義過(guò)于模糊,包括了輕微干預(yù)與嚴(yán)重的暴力控制航空器等多種情況,外交大會(huì)上“最后把第1條(甲)款中的非法干擾也視作犯罪構(gòu)成要件的提案否決”。1970年6月,根據(jù)國(guó)際民航組織第17次大會(huì)做出的A17-10號(hào)決議,《蒙特利爾公約》草案名稱(chēng)使用的是“非法干擾國(guó)際民用航空(非法劫機(jī)之外)的公約草案”。盡管在之后的外交大會(huì)上,多數(shù)國(guó)家也贊同公約主要研究非法劫持航空器以外的非法干擾行為。但是,為了更清晰地界定國(guó)際航空犯罪,還是將公約名稱(chēng)修改為《關(guān)于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》。由此可見(jiàn),一旦使用非法干擾行為的概念,就應(yīng)給予明確的界定,如果僅從字面理解將會(huì)產(chǎn)生多種解讀,難免導(dǎo)致實(shí)際工作中的認(rèn)識(shí)混亂。(二)非法干擾行為的定義非法干擾行為的定義及應(yīng)對(duì)措施和標(biāo)準(zhǔn),主要規(guī)定在《附件17》與《保護(hù)民用航空免遭非法干擾行為保安手冊(cè)》(D0C8973)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“保安手冊(cè)”)中。盡管早在1974年就制定了《附件17》的第1版,而且1976年、1978年以及1979年分別進(jìn)行了三次修改。但是,從現(xiàn)存的1981年的第2版到2002年的第7版中,均沒(méi)有提出非法干擾行為的定義。2002年的第6版保安手冊(cè)引入了《國(guó)際民用航空詞匯》(2001年)中非法干擾行為的定義。隨后,2006年《附件17》第8版也采用了這一界定并作為第1章“定義”中的首個(gè)概念。根據(jù)第8版的定義,非法干擾行為“是指諸如危害民用航空和航空運(yùn)輸安全的行為或未遂行為”,具體包括“六行為說(shuō)”中提到的六類(lèi)行為。這一概念不僅指出了非法干擾行為的特性,也列舉了行為的種類(lèi),極大提高了民航界對(duì)此問(wèn)題的認(rèn)識(shí)。然而,該定義也有疑問(wèn),如為何將非法干擾行為的危害對(duì)象并列為“民用航空安全”和“航空運(yùn)輸安全”?非法干擾行為是否僅指上述六類(lèi)行為?可以說(shuō),國(guó)際性文件長(zhǎng)期缺乏對(duì)非法干擾行為的界定以及提出的定義中存在的問(wèn)題,這些都影響著國(guó)內(nèi)的正確認(rèn)識(shí)。(三)在國(guó)內(nèi)法律法規(guī)和規(guī)范性文件中，“非法干涉”的定義不統(tǒng)一對(duì)于非法干擾行為,中國(guó)民航主管部門(mén)一直相當(dāng)重視,早期的規(guī)范性文件以及近些年的民航規(guī)章中均規(guī)定了相關(guān)內(nèi)容。1.應(yīng)重點(diǎn)規(guī)定了違反犯罪的種類(lèi)在國(guó)際民航組織尚未對(duì)非法干擾行為進(jìn)行定義時(shí),中國(guó)民航主管部門(mén)已經(jīng)做了嘗試。如1999年基于實(shí)際操作的需要制定的《處置非法干擾民航安全行為程序》規(guī)定了非法干擾行為是指違反有關(guān)航空安全的規(guī)定,危害或足以危害民用機(jī)場(chǎng)、航空器運(yùn)行安全或秩序,以及有關(guān)人員生命和財(cái)產(chǎn)安全的行為。具體包含了三大類(lèi)別:一是《東京公約》、《海牙公約》、《蒙特利爾公約》以及《蒙特利爾議定書(shū)》規(guī)定的觸犯刑法的犯罪行為,如劫持航空器、襲擊和爆炸機(jī)場(chǎng)等;二是可能危及飛行安全的行為,包括威脅劫炸機(jī)、未經(jīng)許可進(jìn)入駕駛艙、違反規(guī)定不聽(tīng)機(jī)組勸阻、毆打機(jī)組或威脅傷害他人、未經(jīng)允許使用電子設(shè)備等;三是擾亂秩序行為,包括尋釁滋事、毆打乘客、酗酒滋事、性騷擾、偷盜機(jī)上物品、在禁煙區(qū)吸煙等?？梢?jiàn),該規(guī)定中非法干擾行為的范圍相當(dāng)寬泛,這主要受限于當(dāng)時(shí)對(duì)此方面的認(rèn)識(shí)。考慮到當(dāng)時(shí)國(guó)際上相關(guān)材料較少,寬泛的范圍還是有利于國(guó)內(nèi)民航安保工作的開(kāi)展。然而,如上所述,隨著國(guó)際民航組織相關(guān)文件的出臺(tái),該規(guī)定既脫離了國(guó)際文件,也沒(méi)有突出非法干擾行為的本質(zhì)和特點(diǎn),因此需要進(jìn)一步修改和完善。2.將非法干擾行為納入第24條規(guī)定的其他嚴(yán)重危害飛行安全行為2008年,民航局發(fā)布了《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》,其中第4條直接援引了《附件17》第8版的非法干擾行為的定義。與早期的規(guī)范性文件相比,該規(guī)章有了較大的變化。首先,將機(jī)上“擾亂行為”劃出非法干擾行為的范疇,認(rèn)為擾亂行為“是指在航空器上不遵守行為規(guī)范,或不聽(tīng)從機(jī)組人員指示,從而擾亂航空器上良好秩序和紀(jì)律的行為”。其次,將非法干擾行為與其他嚴(yán)重危害飛行安全行為并列。根據(jù)規(guī)章第22條的規(guī)定,強(qiáng)行沖擊駕駛艙,放火、爆炸、殺人等其他嚴(yán)重威脅飛行安全和他人人身安全的行為等與非法干擾行為并列屬于嚴(yán)重危害飛行安全的行為。三種行為的類(lèi)別如表1所示。由表1可知,該規(guī)章對(duì)非法干擾行為的認(rèn)定與“六行為說(shuō)”相一致,即將行為嚴(yán)格的限定為定義中的六類(lèi),而不包括其他嚴(yán)重危及飛行安全的行為?？傮w而言,該規(guī)章推動(dòng)了國(guó)內(nèi)立法與國(guó)際文件的對(duì)接,也促進(jìn)了中國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)非法干擾行為的認(rèn)識(shí)。然而,規(guī)章仍然存在疑問(wèn):為何要將非法干擾行為與“其他嚴(yán)重危害航空安全的行為”相并列?二者是否存在本質(zhì)區(qū)別?正是由于上述原因,導(dǎo)致了中國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)非法干擾行為的認(rèn)識(shí)不一,存在各種疑問(wèn)。隨著《附件17》第9版對(duì)非法干擾行為定義的調(diào)整,這些問(wèn)題也將得到較好的解決。三、非法干擾行為的定義《附件17》是規(guī)定非法干擾行為的最重要的國(guó)際性文件,2011年7月,經(jīng)過(guò)第12次修改的第9版正式生效。新版本對(duì)非法干擾行為定義做了幾項(xiàng)重大調(diào)整,這也為準(zhǔn)確理解此類(lèi)行為提供了最新的依據(jù)與思路。新舊兩個(gè)版本中的定義對(duì)比如表2所示。由表2可知,第9版主要對(duì)非法干擾行為以下兩方面內(nèi)容進(jìn)行了重大修改:(一)關(guān)鍵最關(guān)鍵的危害對(duì)象根據(jù)第8版的定義,非法干擾行為危害的是“民用航空和航空運(yùn)輸安全”(jeopardizethesafetyofcivilaviationandairtransport),第9版的定義中危害對(duì)象只是保留了“民用航空安全”(jeopardizethesafetyofcivilaviation)。這一修改不僅考慮到國(guó)際民航組織的職責(zé)范圍,而且也有助于對(duì)非法干擾行為的理解。一是明確了《附件17》適用的對(duì)象是民用航空,避免將其他航空運(yùn)輸種類(lèi)納入其中,如軍事航空運(yùn)輸?shù)?。二是考慮到民用航空(civilaviation)與航空運(yùn)輸(airtransport)在內(nèi)涵上有著包含的關(guān)系,將二者并列容易導(dǎo)致理解上的困惑。(二)擴(kuò)大和審查“非法干涉”的類(lèi)型1.對(duì)非法干擾行為的界定第8版在列舉非法干擾行為的種類(lèi)時(shí),用“i.e.”引出了六類(lèi)主要行為。“i.e.”是拉丁文“idest”的縮寫(xiě),解釋為“即,換言之”?！陡郊?7》第8版中文譯文中,“i.e.”譯為“即”。通常來(lái)說(shuō),“即”的中文含義理解為“等于”。這種解讀在中國(guó)民航安保工作中產(chǎn)生了較大的影響,將非法干擾行為限定為六類(lèi)行為的觀點(diǎn)便是受此影響。此外,《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)規(guī)則》將非法干擾行為與其他嚴(yán)重危害飛行安全行為并列,顯然也是基于這種理解。然而,將非法干擾行為限制為六類(lèi),不符合民航安保形勢(shì)的客觀情況。另一方面,從國(guó)際民航組織要求各國(guó)提交非法干擾行為正式報(bào)告的表格來(lái)看,行為種類(lèi)也不限于上述六類(lèi),還包括了“未列明的其他行為”?；诖?國(guó)際民航組織在對(duì)《附件17》的第13次修改中,將“i.e.”(即)換成了“includingbutnotlimited”(包括但不限于)。這一看似細(xì)微的修改很好地解決了行為種類(lèi)的問(wèn)題,一是避免了理解上的狹隘化,二是符合了現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要,只要出現(xiàn)新型的非法干擾行為,均可納入到《附件17》的適用范圍內(nèi)。2.劫機(jī)犯罪的對(duì)象不同“非法劫持飛行中的航空器”與“非法劫持地面上的航空器”在第8版中并列為兩類(lèi)非法干擾行為。這種區(qū)分顯然是受到《東京公約》、《海牙公約》的影響——兩大公約中劫機(jī)犯罪的對(duì)象僅限于“飛行中”的航空器。但是,考慮到2010年《北京議定書(shū)》將《海牙公約》中劫持的對(duì)象修改為“使用中的航空器”3,《附件17》也將兩類(lèi)行為合并為“非法劫持航空器”。這一變動(dòng)不僅與國(guó)際公約的修改保持一致,也符合很多國(guó)家的法律規(guī)定,如中國(guó)《刑法》中“劫持航空器罪”便沒(méi)有區(qū)分飛行中或使用中的航空器。3.非法干擾行為的定義2010年在北京舉行的航空保安外交大會(huì)上通過(guò)了《制止與國(guó)際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)為《北京公約》),全面修訂了1971年的《蒙特利爾公約》,對(duì)于危害民航安全的行為“新增了四個(gè)種類(lèi)”。因此,在對(duì)《附件17》進(jìn)行修訂時(shí),理事會(huì)特別提到:“關(guān)于非法干擾行為定義,建議與2010年9月10日在北京制定的《制止與國(guó)際民用航空有關(guān)的非法行為的公約》中列舉的犯罪相一致”4。但是,考慮到公約的條文過(guò)長(zhǎng),《附件17》的行為種類(lèi)中只是增加了公約中最為重要的犯罪種類(lèi),即毀壞使用中的航空器和利用使用中的航空器實(shí)施嚴(yán)重破壞行為,后者是《北京公約》針對(duì)“9·11”類(lèi)型的恐怖襲擊新增的罪行。四、結(jié)論：“非法干涉”的正確定義通過(guò)上文的問(wèn)題分析以及對(duì)《附件17》最新修改的解讀,筆者認(rèn)為,非法干擾行為是指危害民用航空安全性質(zhì)較嚴(yán)重的行為,具體特征如下:(一)民用航空特性《附件17》兩個(gè)版本的定義均將“民用航空安全”作為行為危害的客體,第9版更是特地刪減了“航空運(yùn)輸安全”,突出了民用航空特性。由此可見(jiàn),對(duì)于僅僅破壞民航運(yùn)輸秩序而未危及民航安全的行為,不屬于非法干擾行為。因此,對(duì)于上文提到的擾亂機(jī)上秩序的行為,如違規(guī)使用機(jī)上洗手間等,顯然不屬于非法干擾行為的范疇。(二)非法干擾行為方面非法干擾行為的種類(lèi)主要源自《海牙公約》、《蒙特利爾公約》以及新近通過(guò)的《北京公約》及《北京議定書(shū)》的規(guī)定。這些公約規(guī)定的罪行,很多學(xué)者認(rèn)為已經(jīng)構(gòu)成了國(guó)際犯罪,如美國(guó)著名的國(guó)際刑法專(zhuān)家巴塞奧尼歸納的28項(xiàng)國(guó)際犯罪中就包括了“劫持航空器和危害國(guó)際民用航空安全罪”。盡管非法干擾行為范圍更為廣泛,然而從其主要行為類(lèi)型源自這些重要的國(guó)際公約可以看出此類(lèi)行為的嚴(yán)重性。此外,修改《附件17》時(shí),國(guó)際民航組織工作文件特別指出新增的行為是《北京公約》中最為重要的涉及民航保安的罪行。因此,對(duì)于機(jī)上使用手機(jī)或者抽煙的行為,