論歐洲聯(lián)盟的多層級(jí)治理

論歐洲聯(lián)盟的多層級(jí)治理

歐洲協(xié)會(huì)的初衷是，歐洲議會(huì)通過尋求自己的生存和發(fā)展道路。然而,經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的一體化進(jìn)程之后,特別是冷戰(zhàn)結(jié)束以來,歐洲一體化顯然已經(jīng)超越了最初的安全需求。歐洲化(Europeanization)的真正意義不僅在于界定了“歐洲”這樣一個(gè)實(shí)體,更重要的是它發(fā)展了一套既超越于民族國(guó)家之上又直接下及公民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治制度——?dú)W洲聯(lián)盟。自《馬斯特里赫特條約》正式生效以來,盡管以法德兩國(guó)為代表的超國(guó)家主義與政府間主義之爭(zhēng)從未停止,但歐洲聯(lián)盟發(fā)展的實(shí)踐越來越顯示出多層級(jí)治理(Multilevelgovernance)的傾向。一歐洲聯(lián)盟:從多層級(jí)治理到多元治理長(zhǎng)期以來,歐洲一體化理論一直處于現(xiàn)實(shí)主義與自由主義的爭(zhēng)論之中:從早期的“新功能主義”與“政府間主義”,到20世紀(jì)90年代的“超國(guó)家主義”與“自由政府間主義”,國(guó)際關(guān)系和比較政治學(xué)學(xué)者分別提出了自己的理論框架和分析方法。1從國(guó)際關(guān)系理論“政府間主義”的視角來看,歐洲聯(lián)盟呈現(xiàn)出一種“政府間”國(guó)際組織的特征,這一國(guó)際組織是為了實(shí)現(xiàn)成員國(guó)之間共同的特定目標(biāo)而成立的,其行動(dòng)的合法性來源于成員國(guó)政府之間共同達(dá)成的協(xié)議,同時(shí)組織及其成員國(guó)的行動(dòng)目標(biāo)又完全以其自我利益、討價(jià)還價(jià)的能力為基礎(chǔ)。這一流派的學(xué)者們還認(rèn)為歐洲聯(lián)盟的決策過程是典型的政治活動(dòng),成員國(guó)政府和非政府組織在共同體框架下的活動(dòng)實(shí)際上是成員國(guó)國(guó)內(nèi)政治活動(dòng)的延伸。如何影響聯(lián)盟的決策成為成員國(guó)國(guó)內(nèi)政治的重要內(nèi)容。政府間主義者突出歐洲聯(lián)盟政策制訂中的最小公分母和討價(jià)還價(jià)的作用。2“自由政府間主義”的代表人物穆拉維斯克(Moravcsik)認(rèn)為,理解歐共體成員國(guó)的優(yōu)先選擇和權(quán)力是對(duì)歐洲一體化進(jìn)行分析的邏輯起點(diǎn),而“理解國(guó)內(nèi)政治是分析國(guó)家間戰(zhàn)略互動(dòng)的前提條件而不是補(bǔ)充”,“對(duì)優(yōu)先選擇和戰(zhàn)略機(jī)遇的需求與供給之間的相互作用塑造了國(guó)家的對(duì)外政策行為?！?與之相比,比較政治學(xué)學(xué)者則相對(duì)強(qiáng)調(diào)聯(lián)盟的“超國(guó)家”特性,他們往往將歐洲聯(lián)盟的制度特征與一國(guó)內(nèi)部的政治結(jié)構(gòu)相類比,認(rèn)為二者有很大的相似性:一個(gè)代議機(jī)構(gòu)(歐洲議會(huì))、一個(gè)行政機(jī)構(gòu)(委員會(huì))、一個(gè)政府間組織(理事會(huì))以及聯(lián)盟的司法系統(tǒng)(歐洲法院)。超國(guó)家主義者認(rèn)為,跨越國(guó)界社會(huì)的逐漸擴(kuò)張、超國(guó)家組織活動(dòng)能力日益增強(qiáng)以及超國(guó)家法律逐漸增多的過程,已經(jīng)將政府間的討價(jià)還價(jià)和政策制定納入其中,并且這一過程無疑會(huì)逐漸降低成員國(guó)控制其產(chǎn)出結(jié)果的能力。4因此,強(qiáng)調(diào)超國(guó)家機(jī)構(gòu)的地位和作用至關(guān)重要。而這種理論發(fā)展的終極目標(biāo)則是通過建立一個(gè)具有“超國(guó)家”性質(zhì)的聯(lián)邦國(guó)家,將歐洲國(guó)家“自上而下”地統(tǒng)一起來。然而,面對(duì)日益深化的歐洲一體化實(shí)踐,兩種理論都逐漸顯露出各自的局限性。事實(shí)上,歐洲聯(lián)盟是“一個(gè)‘特殊’政體,一種遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出國(guó)際組織、又不符合聯(lián)邦國(guó)家思想的政治體制。歐洲一體化已經(jīng)以兩種不同的方式讓我們超越民族國(guó)家:第一,擴(kuò)展超越主權(quán)民族國(guó)家邊界的政治范圍;第二,構(gòu)建一種現(xiàn)在不是、在可以預(yù)見的將來也不會(huì)替代民族國(guó)家的政治體制。這種‘特殊體制’的一個(gè)最典型的特征就是沒有通過政府進(jìn)行治理”。5于是,在一體化實(shí)踐的推動(dòng)下,越來越多的學(xué)者開始轉(zhuǎn)向多層級(jí)治理研究。多層級(jí)治理最初是蓋里·馬克斯(GaryMarks)于1993年在對(duì)歐洲共同體的結(jié)構(gòu)政策進(jìn)行分析時(shí)提出的。隨后,經(jīng)過馬克斯本人和里斯貝特·胡奇(LiesbetHooghe)、貝阿特·科勒—科赫(BeateKohler-Koch)、彼特斯和皮埃爾(G.B.PetersandJ.Pierre)、艾德伽·葛蘭德(EdgarGrande)、弗里茨·沙普夫(FritzW.Scharpf)等多位學(xué)者的發(fā)展,多層級(jí)治理理論日臻完善。在這些學(xué)者的研究中,規(guī)范性研究大多集中于對(duì)歐洲聯(lián)盟性質(zhì)和構(gòu)成的探討,而實(shí)證經(jīng)驗(yàn)研究則側(cè)重于歐洲議會(huì)與重要的非政府組織(商業(yè)組織、大公司、環(huán)保組織等)在歐洲聯(lián)盟利益分配中的作用。全球治理委員會(huì)在《我們的全球之家》研究報(bào)告中認(rèn)為:治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程,既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排。其特征表現(xiàn)為:治理不是一整套規(guī)則,也不是一種活動(dòng),而是一個(gè)過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續(xù)的互動(dòng)。6與治理相對(duì)應(yīng),多層級(jí)治理是在以地域劃分的不同層級(jí)上,相互獨(dú)立而又相互依存的諸多行為體之間所形成的通過持續(xù)協(xié)商、審議和執(zhí)行等方式做出有約束力的決策的過程,這些行為體中沒有一個(gè)擁有專斷的決策能力,它們之間也不存在固定的政治等級(jí)關(guān)系。7雖然歐洲聯(lián)盟的制度結(jié)構(gòu)與一國(guó)內(nèi)部的政治結(jié)構(gòu)有很大相似之處,但其體系的特殊性使我們不能簡(jiǎn)單地將它等同于國(guó)家治理。歐盟體系形成了國(guó)家權(quán)力向上、向下和向側(cè)的多維度轉(zhuǎn)移,即中央政府的權(quán)威同時(shí)向超國(guó)家層面(supranationallevel)、次國(guó)家層面(subnationallevel)以及公共私人網(wǎng)絡(luò)(networking)分散和轉(zhuǎn)移。現(xiàn)在的歐盟已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)“決策權(quán)可以在不同層級(jí)之間共同分享的政體(polity)”,即多層級(jí)政體。8正如歐盟委員會(huì)主席普羅迪在歐洲議會(huì)的報(bào)告中所言:“我認(rèn)為我們不得不放棄輔助性原則(subsidiarityprinciple)指導(dǎo)下的等級(jí)競(jìng)爭(zhēng)思想,而轉(zhuǎn)向一種網(wǎng)絡(luò)安排考慮,即政策的醞釀、提議、執(zhí)行和監(jiān)督由不同層次的治理共同完成?！?歐洲多層級(jí)治理的特征主要表現(xiàn)在:1.決策主體的多層級(jí)性。從決策權(quán)分布的領(lǐng)域來看,歐洲治理并非僅僅局限于國(guó)家政府或某個(gè)超國(guó)家機(jī)構(gòu)手中,而是散布于以地域?yàn)榻绲牟煌瑢蛹?jí)之中,超國(guó)家行為體、國(guó)家政府、區(qū)域行為體(如地方各州政府)以及擁有執(zhí)行權(quán)力的代理機(jī)構(gòu)等都可以成為決策主體,直接參與決策。2.各個(gè)行為體之間沒有等級(jí)之分。也就是說,超國(guó)家機(jī)構(gòu)并不凌駕于成員國(guó)之上,并且成員國(guó)與次國(guó)家政府對(duì)超國(guó)家機(jī)構(gòu)沒有隸屬關(guān)系。10雖然像歐洲中央銀行、歐洲法院這樣的超國(guó)家機(jī)構(gòu)在其政策管轄范圍內(nèi)具有特定權(quán)限,但這種權(quán)限的效力范圍畢竟是十分有限的,同時(shí),任何國(guó)家層級(jí)或次國(guó)家的行為體都有權(quán)力不接受超國(guó)家政府的管轄,即不參與機(jī)制合作。同時(shí),區(qū)域行為體可以越過國(guó)家層級(jí)尋求它們?cè)诔瑖?guó)家層級(jí)的利益,國(guó)家政府不能壟斷其與歐洲層級(jí)相聯(lián)系的渠道。3.多層級(jí)治理體系具有動(dòng)態(tài)性。我們不能準(zhǔn)確界定各層級(jí)在歐洲治理中的功能,因?yàn)樗鼤?huì)隨著時(shí)間和政策領(lǐng)域的不同而變化。也就是說,多層級(jí)治理的參與主體和層級(jí)會(huì)因?yàn)樗鼈兯媾R的政策任務(wù)和治理形式的不同而有所變化。4.多層級(jí)治理體系是一種非多數(shù)同意(non-majoritarian)的談判協(xié)商體系。11由于體系具有非等級(jí)特性,不同等級(jí)的行為體之間顯然缺乏實(shí)行多數(shù)表決機(jī)制的條件,而一個(gè)非多數(shù)同意表決機(jī)制有助于治理形成一個(gè)靈活的協(xié)商體系。總之,多層級(jí)的決策主體、非等級(jí)的制度設(shè)計(jì)、動(dòng)態(tài)的權(quán)力分布以及非多數(shù)同意的談判協(xié)商體系等這幾大方面,描述了歐洲多層級(jí)治理的主要特征。二歐洲治理模式如上所述,歐洲聯(lián)盟的多層級(jí)治理可謂是一個(gè)多元化的復(fù)雜體系。而恰恰是多層級(jí)治理體系的復(fù)雜性,對(duì)歐洲研究者和決策者們提出了巨大挑戰(zhàn)。在諸多學(xué)術(shù)著作中,經(jīng)驗(yàn)研究者們的領(lǐng)域主要集中在歐洲選舉,歐洲議會(huì)的作用,委員會(huì)的審議和決策能力以及囊括了商業(yè)團(tuán)體、跨國(guó)公司、環(huán)保組織等非政府組織之參與的“網(wǎng)絡(luò)治理”等方面。而一旦涉及規(guī)范研究,學(xué)者們要么只注重探討制度的合法性而忽視了對(duì)決策能力的研究,要么就又陷入了“超國(guó)家主義”與“政府間主義”無休止的爭(zhēng)論之中。因此對(duì)于歐洲研究者來說,如何憑借復(fù)雜的歐洲多層級(jí)政體做出總體性的認(rèn)識(shí),才是研究問題的關(guān)鍵之所在。對(duì)多層級(jí)治理進(jìn)行模式劃分,不失為一種可取的方法。對(duì)此,學(xué)者們可謂見仁見智。雖然歐洲多層級(jí)治理在總體上是多層級(jí)、動(dòng)態(tài)的談判協(xié)商的復(fù)雜政體,但涉及具體的政策問題領(lǐng)域,它又呈現(xiàn)出各種不同的類型與具體模式。貝阿特·科勒—科赫借助利奇法爾特(Lijphart)關(guān)于民主體制類型研究的分類標(biāo)準(zhǔn),把政治關(guān)系的組織原則與政體的憲政邏輯兩個(gè)范疇相互結(jié)合,并在此基礎(chǔ)上將歐洲聯(lián)盟治理總結(jié)為四種模式:第一,“國(guó)家主義”(statism),它以多數(shù)規(guī)則為基礎(chǔ),依靠對(duì)“共同目標(biāo)”的忠誠(chéng)來維護(hù);第二,“法團(tuán)主義”(corporatism),它包括不同社會(huì)利益,它們?cè)谕唤Y(jié)構(gòu)中尋找共同的利益;第三,“多元主義”(pluralism),它將多數(shù)規(guī)則和個(gè)人對(duì)利益的追求結(jié)合在一起;第四,“網(wǎng)絡(luò)治理”(networkgovernance),其基礎(chǔ)也是利己的行為體,目的在于在談判過程中“增加共同利益”。12李斯貝特·胡奇和蓋里·馬克斯以治理管轄權(quán)限的散布程度為標(biāo)準(zhǔn),將歐洲治理劃分為有一般管轄權(quán)的治理和有特殊管轄權(quán)的治理。前者是一種權(quán)力相對(duì)集中的權(quán)威治理模式,管轄權(quán)的行使只是出于一般目的,并且在各個(gè)層級(jí)之間不存在交叉。這種治理的參加者通常是有限制的,且治理所牽涉的層級(jí)也受到嚴(yán)格限制,故此種治理通常具有系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的特征;而后一種類型的治理則是一種有特殊任務(wù)管轄權(quán)的治理,管轄權(quán)限可以在各個(gè)層級(jí)之間有所交叉,參與管轄的成員和管轄所涉及的成員的數(shù)目都不受限制。與前一種類型有所不同,它主要通過代理人、專家組等形式進(jìn)行。13弗里茨·沙普夫則著眼于多層級(jí)治理的問題解決能力,認(rèn)為制度(institution)是影響決策的關(guān)鍵因素。根據(jù)制度化程度的不同,多層級(jí)治理可分為五種模式,即相互調(diào)整(mutualadjustment)、政府間協(xié)商(intergovernmentnegotiation)、超國(guó)家/等級(jí)方式(supranational/hierarchicalmode)、共同決策模式(joint-decisionmode)以及公開協(xié)調(diào)(openmethodofcoordination)。14從上述關(guān)于歐洲治理模式的幾種典型劃分來看,科勒—科赫傾向于從比較政治學(xué)的分析視角對(duì)多層級(jí)治理進(jìn)行分類,此種方法在歐洲聯(lián)盟委員會(huì)制(comitology)發(fā)揮重要作用的領(lǐng)域具有很好的解釋力。然而,她的研究范圍僅限于歐共體內(nèi)部,當(dāng)涉及稅收競(jìng)爭(zhēng)、“第二支柱”以及“第三支柱”等政策領(lǐng)域時(shí),此種分析方法難免有些力不從心。胡奇和馬克斯將管轄權(quán)的集中程度作為劃分依據(jù),雖然簡(jiǎn)單明了,卻無法涵蓋民主合法性等涉及歐洲聯(lián)盟治理的實(shí)質(zhì)性問題,同時(shí)并不能使人準(zhǔn)確把握治理的典型模式。而沙普夫的分類方法,將國(guó)際關(guān)系理論與比較政治學(xué)的方法加以整合,并從中提煉出單一的劃分標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)很好地把對(duì)制度合法性和決策能力的分析融入到對(duì)各種模式的闡釋之中。此外,他的理論范疇既涵蓋了尚未形成制度的政策領(lǐng)域,又包含了最新的治理模式。為了能夠?qū)W洲聯(lián)盟的多層級(jí)治理有一個(gè)整體性認(rèn)識(shí),我們將對(duì)沙普夫的五種治理模式展開具體評(píng)述1.制度競(jìng)爭(zhēng)restitution相互調(diào)整模式是在國(guó)際機(jī)制尚未建立或不能建立的領(lǐng)域、國(guó)家之間所采取的一種互動(dòng)模式。在這一模式中,國(guó)家間沒有共同行動(dòng)的義務(wù),每個(gè)國(guó)家都自主地支配自己的行為。然而,每個(gè)國(guó)家的政策選擇都是在判斷其他國(guó)家的行為后做出的,各國(guó)的政策也會(huì)因他國(guó)政策的調(diào)整而不斷調(diào)整。與此同時(shí),本國(guó)的所作所為也會(huì)對(duì)他國(guó)的行動(dòng)產(chǎn)生影響。簡(jiǎn)言之,國(guó)家之間的決策就是一種相互影響與相互作用。15歐共體內(nèi)部的稅收政策、社會(huì)保障政策等領(lǐng)域經(jīng)常以此種模式進(jìn)行調(diào)節(jié)。在經(jīng)濟(jì)相互依存日益加深的趨勢(shì)下,國(guó)家這種出于自助原則(self-help)的政策選擇往往會(huì)導(dǎo)致互利的結(jié)果。然而,當(dāng)一國(guó)利益的取得建立在別國(guó)利益損失的基礎(chǔ)上(即相對(duì)收益、零和博弈),國(guó)家之間就會(huì)陷入經(jīng)濟(jì)學(xué)所謂的制度競(jìng)爭(zhēng)之中。這種競(jìng)爭(zhēng)所帶來的外部正負(fù)效應(yīng)同時(shí)存在:一個(gè)國(guó)家稅收收入的減讓會(huì)“外溢”到其他國(guó)家,對(duì)資本收益和經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的課稅也會(huì)促使資本向低稅率的國(guó)家或地區(qū)轉(zhuǎn)移。這無疑會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源的有效配置和合理利用;但是經(jīng)營(yíng)者提高產(chǎn)品在歐洲市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力,降低雇員的社會(huì)福利支出,將可能造成勞動(dòng)階層生活處境的惡化。為了抑制制度競(jìng)爭(zhēng)所帶來的不斷增加的外部負(fù)效應(yīng),成員國(guó)已經(jīng)在某些政策領(lǐng)域內(nèi)擺脫相互調(diào)整模式,而是將治理職能轉(zhuǎn)移到了歐洲層級(jí)。當(dāng)決策權(quán)從次國(guó)家層級(jí)向國(guó)家層級(jí)轉(zhuǎn)移時(shí),“制度有效性”與“民主合法性”能夠同時(shí)得到加強(qiáng):權(quán)力的集中會(huì)因決策者的減少而提高決策效率,同時(shí)國(guó)家政府也具有能夠保證合法性的民主責(zé)任性(democraticaccountability)。然而,歐洲層級(jí)是否依然有此特征,決策權(quán)從國(guó)家層級(jí)向歐洲層級(jí)轉(zhuǎn)移后,“民主合法性”與“制度有效性”能否繼續(xù)得到保證,對(duì)此仍不能妄下斷言。2.作為監(jiān)督法的行政府間協(xié)商模式立足于歐洲層級(jí)之上,是制度化水平最低的一種模式。通過定期召開的政府間首腦會(huì)議以及由政府首腦組成的歐洲聯(lián)盟委員會(huì)峰會(huì),成員國(guó)政府相互協(xié)商、達(dá)成共識(shí),并制定共同同意的條約。這些條約即成為成員國(guó)行為的共同約束。過去,政府間模式提供了歐洲聯(lián)盟所有政策和機(jī)制的基礎(chǔ)合法性。由于條約和條約的修改是由具有民主合法性的成員國(guó)政府互相協(xié)商而成,且條約的執(zhí)行同樣受到成員國(guó)國(guó)內(nèi)議會(huì)的監(jiān)督,所以這種間接的合法性在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)被認(rèn)為是毋庸置疑的。然而,隨著歐洲制憲需求的日益高漲,這種認(rèn)識(shí)有所改變:以條約行事的國(guó)家政府的擴(kuò)張,逐漸弱化了議會(huì)、政黨、利益集團(tuán)和公眾的地位,在重要決策的形成過程中,他們只有拒絕或接受(take-it-or-leave-it)的權(quán)力,而政府間協(xié)商的內(nèi)容則完全不為他們所左右。如果說政府間協(xié)商的民主合法性相對(duì)較強(qiáng)的話,它的沖突解決能力則由于每個(gè)政府都擁有否決權(quán)而受到嚴(yán)格限制。根據(jù)《馬斯特里赫特條約》的規(guī)定,這一模式主要應(yīng)用于“第二支柱”(共同外交與安全政策)以及“第三支柱”(司法與內(nèi)務(wù)合作)。然而近些年來,在“第一支柱”領(lǐng)域內(nèi),具有政府間特征的歐洲聯(lián)盟理事會(huì)的決策權(quán)顯然比委員會(huì)的權(quán)力更重要,比如間接稅的協(xié)調(diào)。16同時(shí),由于各國(guó)都不愿放棄在那些與自身利益攸關(guān)的事務(wù)中行使否決權(quán),因此,政府間協(xié)商模式也在許多不同國(guó)家間的特定政策領(lǐng)域內(nèi)得到應(yīng)用,如英國(guó)在稅收、社會(huì)保障和國(guó)防等方面,德國(guó)在移民問題上以及法國(guó)在國(guó)際貿(mào)易和文化領(lǐng)域都堅(jiān)持擁有否決權(quán)。既然政府間協(xié)商模式的決策效率低下,那么,如果能夠使由條約所創(chuàng)設(shè)的歐洲制度擺脫國(guó)家政府和議會(huì)的直接控制而獨(dú)立行使職能,這一問題就將在一定程度上有所解決。3.獨(dú)立的超國(guó)家治理機(jī)關(guān)—超國(guó)家/等級(jí)模式在這種模式中,決策和執(zhí)行能力完全集中在歐洲層級(jí),超國(guó)家行為體在沒有國(guó)家政府參與的情況下控制和掌握決策權(quán)。通常,由于某些問題的專業(yè)性和復(fù)雜性,過于廣泛的參與反而會(huì)使決策效率低下,因此,在特定領(lǐng)域內(nèi)的等級(jí)治理是十分必要的。歐洲法院、歐洲聯(lián)盟委員會(huì)、歐洲中央銀行等超國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)限范圍內(nèi)的治理都屬于此種模式?！恶R斯特里赫特條約》中明確規(guī)定了歐洲中央銀行在價(jià)格穩(wěn)定方面所具有的職能。而歐洲法院和歐洲聯(lián)盟委員會(huì)的超國(guó)家治理功能則在那些能夠抑制“消極一體化”,促進(jìn)商品、勞務(wù)、資本和人員的自由流動(dòng)等的經(jīng)濟(jì)一體化領(lǐng)域起著十分重要的作用。在民主國(guó)家內(nèi)部,如果憲法法院、獨(dú)立的中央銀行、管制代理機(jī)關(guān)在執(zhí)行治理功能時(shí)能夠優(yōu)于具有政治責(zé)任性的政府,那么沒有民主的合法性也同樣可行。然而,由于歐洲議會(huì)和成員國(guó)政府都沒有參與具體的決策過程,歐洲超國(guó)家機(jī)構(gòu)的合法性必須取決于法律權(quán)威的共同信念和對(duì)權(quán)威實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)則、價(jià)值及其目標(biāo)的信賴。這樣,這些獨(dú)立的超國(guó)家治理機(jī)關(guān)就存在不斷擴(kuò)張自己權(quán)限的危險(xiǎn)。雖然等級(jí)治理模式作為歐洲多層級(jí)政體最集中的治理模式,其“民主合法性”和“制度有效性”并沒有受到嚴(yán)重質(zhì)疑,但是,超國(guó)家機(jī)構(gòu)的治理職能十分有限,主要集中在市場(chǎng)創(chuàng)造領(lǐng)域。而在稅收競(jìng)爭(zhēng)、管制競(jìng)爭(zhēng)等政策領(lǐng)域,歐洲聯(lián)盟的決策只有在成員國(guó)政府的參與下才會(huì)變得有效。4.國(guó)家主義的國(guó)家整合共同決策模式將政府間協(xié)商和超國(guó)家治理相結(jié)合,形成了一種“網(wǎng)絡(luò)治理”機(jī)制。歐洲聯(lián)盟是一個(gè)高度發(fā)達(dá)的意見交換體系。然而,作為信息收集、加工、合議和傳輸?shù)墓ぞ?歐洲聯(lián)盟在功能上比成員國(guó)政府更加強(qiáng)大。由于其多元化的網(wǎng)絡(luò)體系結(jié)構(gòu),又沒有類似政黨的利益聚合機(jī)制,歐洲聯(lián)盟治理更能擺脫權(quán)威,而在合議的協(xié)約基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定。17在這里,“國(guó)家”不再是一個(gè)單一的行為體,它的作用已經(jīng)從自上的權(quán)力分配和調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)停者和促進(jìn)者。等級(jí)制和依附關(guān)系被一種建立在更為平等的基礎(chǔ)上的交換關(guān)系所取代,在公私領(lǐng)域之間曾經(jīng)清晰明確的界限也變得模糊,出現(xiàn)了許多相互重疊的談判領(lǐng)域。“國(guó)家”被分解成功能各不相同的次結(jié)構(gòu),這些結(jié)構(gòu)是部門“政策共同體”的組成部分,而國(guó)家還參與了各種各樣的“問題網(wǎng)絡(luò)”。18在此種模式中,歐洲聯(lián)盟立法權(quán)通常由委員會(huì)創(chuàng)制,但需要經(jīng)過部長(zhǎng)理事會(huì)采納和批準(zhǔn)。同時(shí),如果成員國(guó)聯(lián)合起來共同反對(duì)委員會(huì)的原始創(chuàng)制權(quán),或者國(guó)家利益受到了嚴(yán)重威脅,即使有委員會(huì)和歐洲議會(huì)的參與,歐洲層級(jí)上的解決方案也不能達(dá)成。在共同決策過程中,委員會(huì)將來自理事會(huì)、成員國(guó)政府、歐洲議會(huì)、次國(guó)家政府、合伙組織以及大公司和利益集團(tuán)的不同意愿加以匯總,并把這些意愿轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的立法議題。在此,“委員會(huì)常常被看成是一個(gè)‘政治企業(yè)家’,負(fù)責(zé)在歐洲范圍內(nèi)設(shè)定政策議題,讓次國(guó)家行為體參與到游戲中來”。19雖然成員國(guó)政府有很大的權(quán)力阻止委員會(huì)立案,但原始創(chuàng)議權(quán)仍然賦予超國(guó)家機(jī)構(gòu)以很大的權(quán)力。共同決策模式在歐洲共同體的相關(guān)立法領(lǐng)域(如衛(wèi)生、安全、環(huán)保等)有著廣泛的應(yīng)用,同時(shí)在涉及第二、第三支柱的政策領(lǐng)域也經(jīng)常被采納。歐洲聯(lián)盟委員會(huì)將來自不同層級(jí)不同行為體的政策信息加以綜合,并最終做出立法決策。因此,這種模式既具有等級(jí)決策的權(quán)威性,又強(qiáng)調(diào)政府間決策的協(xié)商性。然而,共同決策模式的合法性失去了它的“政府間”基礎(chǔ),因?yàn)閺谋玖x來看,歐洲聯(lián)盟立法的合法性主要來源于具有民主責(zé)任性的國(guó)家政府之間達(dá)成的共同協(xié)議。而現(xiàn)在,即使同樣強(qiáng)調(diào)成員國(guó)政府和公眾的參與,這些合法性的協(xié)議也被越來越多的無責(zé)任性的超國(guó)家行為體的參與所削弱。為了尋求共同決策的合法性,歐洲聯(lián)盟最好只處理那些由國(guó)家政府、歐洲議會(huì)和委員會(huì)取得共識(shí)的領(lǐng)域內(nèi)的問題。只要這些共識(shí)存在,即使沒有源于成員國(guó)政府的民主責(zé)任性,共同決策的民主合法性也不會(huì)在很大程度上受到質(zhì)疑。5.歐洲聯(lián)盟多層級(jí)治理模式公開協(xié)調(diào)方法是為了彌補(bǔ)共同決策和政府間協(xié)商模式中決策能力低下和合法性不足的缺陷而提出的新的治理模式。它最早見諸《阿姆斯特丹條約》中有關(guān)就業(yè)問題的條款,并由里斯本歐洲聯(lián)盟委員會(huì)會(huì)議確定,最終成為一項(xiàng)涵蓋信息、科研、教育以及就業(yè)等方面的政策機(jī)制。20這種方法要求成員國(guó)預(yù)先確定共同的政策目標(biāo),并將這一共同目標(biāo)以“國(guó)家行動(dòng)計(jì)劃”的形式加以確定,最終由委員會(huì)組織評(píng)估各國(guó)的行動(dòng)結(jié)果并由理事會(huì)向各國(guó)傳達(dá)。其具體內(nèi)容包括:指導(dǎo)歐洲聯(lián)盟實(shí)現(xiàn)短期、中期以及長(zhǎng)期目標(biāo)的行動(dòng)綱領(lǐng);根據(jù)成員國(guó)的客觀要求確定執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn),對(duì)各國(guó)行為起指示和約束作用;通過制定具體目標(biāo)和適應(yīng)不同國(guó)家地區(qū)差異的措施,將指導(dǎo)路線轉(zhuǎn)化為國(guó)家或地區(qū)政策;監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估并組織成員國(guó)之間相互學(xué)習(xí)。21公開協(xié)調(diào)方法是一項(xiàng)更加具有分散性和多元性的治理模式。由于成員國(guó)在不同政策領(lǐng)域采取不同措施,而在歐洲層次上進(jìn)行一致的政策協(xié)調(diào),從而使得各種分散的政策能夠有效銜接,避免隨經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展而帶來的政策摩擦;它能拓展成員國(guó)的活動(dòng)空間、增進(jìn)它們之間的密切合作;還能使成員國(guó)各自的國(guó)內(nèi)政策有機(jī)結(jié)合起來,因而被認(rèn)為是歐洲聯(lián)盟在決策問題上的重大進(jìn)步。然而,公開協(xié)調(diào)方法的應(yīng)用也會(huì)影響到歐洲聯(lián)盟的制度平衡。從橫向來看,在此項(xiàng)政策執(zhí)行過程中,歐洲聯(lián)盟層級(jí)上各個(gè)機(jī)構(gòu)的作用有所區(qū)別:由于在歐洲層級(jí)上缺乏合法性,歐洲議會(huì)在此項(xiàng)政策實(shí)施過程中的作用不大;理事會(huì)在政策執(zhí)行方面則擁有重大權(quán)力。但是,此項(xiàng)政策的最大特點(diǎn)還是使歐洲聯(lián)盟委員會(huì)的權(quán)力得到增強(qiáng),只有委員會(huì)能夠?yàn)闆Q策提供更多的技術(shù)和組織支持。從縱向來看,公開協(xié)調(diào)方法顯然需要多層級(jí)體系中各個(gè)層級(jí)的共同參與。與歐洲層級(jí)相比,地方層級(jí)和國(guó)家層級(jí)的參與將會(huì)使政策執(zhí)行更加有效,并可以相對(duì)抑制歐洲聯(lián)盟在某些方面濫用立法權(quán)力。但地方層級(jí)的參與還會(huì)因其在本國(guó)憲法中的地位不同而有所區(qū)別。與共同決策模式相比,公開協(xié)調(diào)方法突破了歐洲聯(lián)盟委員會(huì)對(duì)立案問題的壟斷局面,強(qiáng)調(diào)立法決策過程也應(yīng)由各個(gè)層級(jí)上的不同行為體共同參與。近兩年來,公開協(xié)調(diào)方法越來越受到?jīng)Q策者和學(xué)者們的重視,并已經(jīng)在勞動(dòng)就業(yè)、科研等領(lǐng)域取得了相對(duì)成功的應(yīng)用。需要指出的是,上述幾種模式在歐洲聯(lián)盟的多層級(jí)治理實(shí)踐中并非相互孤立,而是密切聯(lián)系的。治理問題的復(fù)雜性使我們很難為某個(gè)具體的政策領(lǐng)域框定具體的治理模式。由于歐洲治理體系具有動(dòng)態(tài)和多層級(jí)的特性,治理具體以何種方式進(jìn)行,會(huì)因具體時(shí)間和政策領(lǐng)域的不同而有所區(qū)別。而且,隨著歐洲聯(lián)盟改革的不斷進(jìn)行,有關(guān)“制度有效性”與“民主合法性”的爭(zhēng)論愈發(fā)廣泛,對(duì)治理模式的權(quán)衡與選擇將是歐洲聯(lián)盟面臨的重要問題。三歐洲聯(lián)盟有效性的法律基礎(chǔ)自《馬斯特里赫特條約》簽訂以來,歐洲聯(lián)盟一直沒有擺脫民主赤字(democraticdeficits)(也有學(xué)者稱為民主的不足)的困擾,歐洲聯(lián)盟委員會(huì)、部長(zhǎng)理事會(huì)以及各專家組工作內(nèi)容的專業(yè)性和過程的隱蔽性,使其與公眾之間的距離越來越遠(yuǎn),因而許多學(xué)者和決策者紛紛呼吁增強(qiáng)歐洲聯(lián)盟的代議制成分。在尼斯首腦會(huì)議上,歐洲聯(lián)盟機(jī)構(gòu)改革問題就成為重中之重;歐洲聯(lián)盟委員會(huì)關(guān)于歐洲治理的白皮書,做出了“接近公民”的積極表態(tài);22而《萊肯宣言》(2001)則將長(zhǎng)期以來激烈爭(zhēng)論的制憲問題正式提上議事日程,提出歐洲應(yīng)向議會(huì)化方向發(fā)展……那么,歐洲聯(lián)盟在解決自身民主合法性問題的道路上究竟能走多遠(yuǎn)?在政治文化的“慣性”作用下,歐洲人已將實(shí)踐于國(guó)內(nèi)政體的代議民主制應(yīng)用到了歐洲聯(lián)盟的建設(shè)中。然而,這種政治體制的移植似乎沒有達(dá)到預(yù)期效果,歐洲聯(lián)盟在合法性問題的解決上離既定目標(biāo)還存在距離。首先,不論當(dāng)初的“莫內(nèi)計(jì)劃”多么符合歐洲的客觀實(shí)際和歐洲人的心理,它都無法回避代議制的缺陷,即無法使公眾平等地參與政治活動(dòng)的全過程。歐盟制度的發(fā)展是機(jī)構(gòu)自身發(fā)展和有目的的干預(yù)的結(jié)果。這種干預(yù)一方面明確以利益為準(zhǔn)則;另一方面也受到很少得到反映的“機(jī)構(gòu)神話”特征的影響。所以,在機(jī)構(gòu)自我本位意識(shí)作用下的體制改革很難有合法性保證。近幾年的政府間會(huì)議簽訂了許多條約,它使所有人都認(rèn)識(shí)到:成員國(guó)是“條約的主人”,但事實(shí)上,只有政府和歐盟委員會(huì)才是行政機(jī)構(gòu)的代表,是它們彼此間達(dá)成了機(jī)構(gòu)改革的妥協(xié)。雖然議會(huì)和公民具有發(fā)言權(quán),但它們只是在接受與拒絕間做出選擇。23其次,在關(guān)于制憲的政府間協(xié)商中,各國(guó)政府總是傾向于依照自身的憲法理念制定歐洲憲法,而這種憲法理念會(huì)在很大程度上受國(guó)家政治思維定式、憲制經(jīng)驗(yàn)和政治文化傳統(tǒng)的影響。24為此,政治首腦們?cè)谥茟棔?huì)議上難免爭(zhēng)論不休、各行其是。雖然目前歐洲聯(lián)盟成員國(guó)已經(jīng)達(dá)成妥協(xié)性共識(shí),但要完成憲法定案并付諸實(shí)施,仍然還有一段艱難的路途。即使歐洲憲法會(huì)給歐洲層級(jí)上的各個(gè)機(jī)構(gòu)(委員會(huì)、理事會(huì)、議會(huì))提供更多合法性依據(jù),多層級(jí)治理的多元化特性也會(huì)使得這種合法性在多層級(jí)行為體的互動(dòng)中無法顯現(xiàn)。此外,制憲過程本身就存在著合法性缺陷,成員國(guó)政府間的協(xié)商過程能否真正取得各國(guó)公民的信任,歐洲憲法是否就是原來基礎(chǔ)性條約的簡(jiǎn)化版等等,都還存在著眾多疑問,在協(xié)調(diào)歐洲層級(jí)各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系上也未出現(xiàn)明顯進(jìn)展。25盡管如此,尋求歐洲憲法框架下的多層級(jí)治理,仍然是歐洲聯(lián)盟面對(duì)越來越強(qiáng)烈的民主合法性危機(jī)而做出的試探性選擇。再次,歐洲公民的缺失使從政府間條約向歐洲憲法的轉(zhuǎn)換過程喪失了民主合法性?！拔覀儾荒馨岩粋€(gè)公民國(guó)家(Staatsbuergernation)和一個(gè)以共同的國(guó)籍、語(yǔ)言和歷史為特征的命運(yùn)共同體相混淆。如果那樣的話,就會(huì)對(duì)公民國(guó)家的特質(zhì)產(chǎn)生誤解,因?yàn)閷?duì)公民國(guó)家的集體認(rèn)同要么在民主過程之前、要么完全獨(dú)立于民主過程而存在?！?6即使歐洲人在許多方面存在共同之