朝鮮核問題與國際法的淵源

朝鮮核問題與國際法的淵源

2013年2月12日，朝鮮進行了第三次測試。從80年代后期至今,朝鮮在核武上動作頻繁,不斷地制造出核危機。安理會針對朝鮮的核行為先后作出六個決議和三個主席聲明。2003年開始的六方會談以解決朝核危機,實現(xiàn)朝鮮半島無核化為目標,共進行了六輪會談,但2009年4月14日,朝鮮宣布退出六方會談,并重啟核設施,六方會談無果而終。國際社會一致譴責朝鮮核試驗行為,但這種譴責多屬于政治、外交和道德上的譴責。究竟朝鮮核試驗是否違反了國際法?如果沒有違反國際法,安理會針對朝鮮核試驗的決議法律約束力從何而來?如果違反了國際法,違反了哪些國際法規(guī)定?為什么至今仍無法使朝鮮履行國際義務?本文將對這些問題做一探討。一、國際法上核驗法違法性的考察探討朝鮮核試驗的違法性,我們就必須考察國際法上有關核武器和核試驗的相關法律文件和判例,我們通過考察這些法律淵源來分析朝鮮核試驗的違法性。1.全面禁止核查條約對朝鮮沒有法律約束力針對朝鮮核試驗,最直接的三個法律文件就是1963年簽署的《部分禁止核試驗條約》、1996年簽署的《全面禁止核試驗條約》。然而《全面禁止核試驗條約》至今未生效,而最重要的是,朝鮮不是這兩個條約的締約國。根據(jù)《維也納條約法公約》第35條,“條約非經(jīng)第三國同意,不為該國創(chuàng)設義務或權利”。因此,這三個條約對朝鮮是沒有法律約束力的。我們主要探討與朝鮮有關的國際條約。(1)朝鮮通過安全隱患對材料的利用NPT于1968年7月1日由59個國家締結簽署的一項旨在防止核擴散,推動核裁軍,促進國際和平利用核能的國際條約,于1970年3月生效,至今186個締約國。朝鮮于1985年以非核國家加入NPT,2003年1月宣布退出,成為第一個退出NPT的國家。NPT第2條要求非核國家承諾不接受核武器或自己不制造核武器。朝鮮的核試驗顯然違反了該條規(guī)定———作為一個非核國家“制造或以其他方式獲得核武器或其他核爆炸裝置”。但是朝鮮2003年1月10日宣布退出NPT,朝鮮的第一次核試驗是在2006年舉行,即使違反了NPT第二條,根據(jù)條約法,朝鮮已經(jīng)不是NPT締約國,NPT已經(jīng)不能約束朝鮮的核試驗行為。那么朝鮮2003年1月10日之前的行為是否違反NPT呢?NPT第2條僅僅限制核技術的擴散,而對核武器的原料擴散只字未提。NPT第十條允許締約國為和平目的利用核能,并不禁止使用“民用核能設施中的副產(chǎn)品生產(chǎn)軍事目的的鈾和钚”。〔1〕因此,締約國就有可能從和平利用核能設施中取得裂變物質(zhì),退出NPT后用這些裂變物質(zhì)制造核武器。朝鮮的核試驗正是這種情況。1992年,朝鮮宣布他們從廢棄的燃料棒中分離出了钚。國際原子能機構(InternationalAtomicEnergyAgency,以下簡稱IAEA)在核查中發(fā)現(xiàn),他們實際發(fā)現(xiàn)的钚的數(shù)量大大超過了朝鮮申報的數(shù)量,IAEA認為朝鮮可能正在進行核燃料再處理。再處理是為了從和平目的核設施中使用過的燃料棒中提煉出裂變物質(zhì),而制造核武器的原料就是钚或鈾這些裂變物質(zhì)。IAEA核查出的與朝鮮申報的數(shù)量不符的那些钚,很有可能被朝鮮用來制造核武器。朝鮮違反NPT的時間也就是從獲得裂變物質(zhì)到核試驗的這段時間。1992年朝鮮就可能獲得了裂變物質(zhì),直到2003年1月朝鮮退出NPT,但是這段時間NPT允許朝鮮以和平目的利用核能,我們無法證明朝鮮是否將核原料用于軍事目的,IAEA也僅僅是猜測。那么我們也無法確定朝鮮是否違反了NPT。直至朝鮮在退出NPT時,仍然聲稱“盡管我們退出了NPT,但我們無意制造核武器。我們現(xiàn)階段的核活動僅限于和平目的,比如用于電力生產(chǎn)”?！?〕NPT允許朝鮮為和平目的利用核能,但又沒有技術能夠限制核原料僅僅用于和平目的。NPT的這些規(guī)定使朝鮮能夠輕易通過和平使用目的獲得制造核武器的原料,這并沒有違反NPT的規(guī)定;退出NPT后再利用這些原料制造出核武器,而此時由于朝鮮已經(jīng)不是NPT的成員國,NPT也不能再約束朝鮮的核試驗。談到朝鮮退出NPT,我們就不得不討論NPT第10條。NPT第10條規(guī)定,“每個締約國如果斷定與本條約主題有關的非常事件已危及其國家的最高利益,為行使其國家主權,應有權退出本條約。該國應在退出前三個月將此事通知所有其他締約國和聯(lián)合國安全理事會”。正是這條賦予了朝鮮退出NPT的權利,使朝鮮利用締約國身份取得了對自己有利的條件———取得制造核武器的原料,然后輕而易舉的退出NPT,脫離了NPT的法律約束力。朝鮮聲稱退出NPT的主要原因是出于自衛(wèi),由于美國的敵對行為,使得朝鮮的安全和主權受到侵犯。朝鮮在證明美國的敵對行為時,引用了幾個例子。比如朝鮮認為美國鼓動IAEA對朝鮮半島進行特別核查;1997年2月,美國無視國際法,將廢棄的鈾炸彈部署到實際戰(zhàn)爭中;最嚴重的是,2002年3月,美國將朝鮮列入“核打擊對象”名單。朝鮮認為美國的這些行為嚴重違反了NPT,并對朝鮮的安全和主權構成威脅。那么朝鮮的理由是否足以構成NPT規(guī)定的退出條件呢?沒有人能評判這個問題。因為NPT沒有規(guī)定誰來審查這個理由。NPT第10條的缺陷是顯而易見的。第一,什么非常事件,條款沒有給出判斷的標準,但同時又沒有一個審查機制。第二,違反了“非常事件”的實質(zhì)條件和“三個月通知期”的程序條件,締約國的退出是否就當然無效,條款也沒有規(guī)定。從NPT方面,無法證明朝鮮核試驗的違法性,這恰恰也說明了NPT存在著極大的缺陷和在防止核不擴散方面的無力。NPT對有核國家和無核國家規(guī)定了不同的義務,實施不同的標準一直被國際社會所批評;印度、巴基斯坦、以色列等有核國家仍然沒有簽署NPT,也沒有因此在國際上承擔任何責任。只要國際法允許有核國家擁有核武器,就不能有效地約束像朝鮮這種NPT的違反者。(2)朝鮮核驗的性質(zhì)和責任根據(jù)《國際原子能機構規(guī)約》第10條,IAEA的宗旨是“加速和擴大原子能對全世界和平、健康及繁榮的貢獻。機構應盡其所能,確保由其本身、或經(jīng)其請求、或在其監(jiān)督或管制下提供的援助不致用于推進任何軍事目的”。NPT要求所有締約國必須承諾接受IAEA規(guī)約及該機構的保障制度,承諾接受與IAEA談判所締結的特別保障措施協(xié)定。因此,就核不擴散而言,《國際原子能機構規(guī)約》第12條規(guī)定,IAEA主要職責是監(jiān)督NPT所有締約國的核活動,以保證他們遵守《保障措施協(xié)定》,確保和平目的利用核能。朝鮮于1974年加入IAEA,于1994年退出。然而,朝鮮三次核試驗都是發(fā)生在朝鮮退出IAEA之后,那么是否還違反IAEA規(guī)約和保障措施協(xié)定呢?IAEA規(guī)約的第18條e款是唯一關于退出IAEA的條款:“成員國的退出機構不得影響其依第十一條所承擔的契約義務,……”那么如果朝鮮違反了第11條承擔的義務,即使其退出IAEA,朝鮮也必須對違反該義務承擔責任。IAEA規(guī)約第11條是關于IAEA機構項目的規(guī)定。要證明朝鮮違反了第11條的義務,就必須先證明朝鮮的核武器來自于IAEA的機構項目。但這很難證明,也許朝鮮的原料設施是來自別的國家,也許是自己藏匿的設施原料,那就無法使朝鮮承擔違反11條的責任。IAEA規(guī)約第12條規(guī)定,機構所擁有保障措施所列的權利和義務也僅僅限于“機構的任何項目或有關當事國請求機構實施安全保障的其他安排”。根據(jù)此條,即使朝鮮不退出IAEA,想要證明朝鮮違反IAEA規(guī)約也是很難的,只要朝鮮的核武器不是來自于機構的項目,朝鮮的核試驗就是不違反IAEA規(guī)約的。朝鮮的核試驗行為的確是違反了IAEA規(guī)約和保障措施協(xié)定,但是朝鮮已經(jīng)退出IAEA,IAEA規(guī)約對朝鮮沒有法律約束力,退出IAEA后唯一能夠約束朝鮮核試驗行為的第11條也存在著很大的不確定性。(3)美國的措施和對朝鮮的保證1994年,朝鮮退出IAEA,并威脅退出NPT。為了緩和這次核危機,美國與朝鮮經(jīng)過談判簽訂了《朝核問題框架協(xié)議》(以下簡稱《框架協(xié)議》)。朝鮮承諾放棄核計劃,允許IAEA視察員進行核查。作為交換條件,美國允諾為朝鮮建造兩座輕水反應堆(這種輕水反應堆很難提煉出鈾),成立朝鮮半島能源發(fā)展組織并提供資金;〔3〕向朝鮮提供重油;并保證不對朝鮮使用核武器。根據(jù)《維也納條約法公約》第26條“條約必須遵守”的原則,朝鮮的核試驗顯然違反了《框架協(xié)議》下放棄核計劃,凍結核設施的義務。我們再做具體分析。朝鮮在《框架協(xié)議》第1條第3項中承諾,輕水反應堆工程全部完成后,朝鮮將徹底放棄現(xiàn)存的核設施。但是朝鮮半島能源發(fā)展組織在涉及到工程進程和反應堆最后實施這些關鍵問題時總是不斷的推脫,〔4〕使得輕水反應堆工程一直到2002年8月才動工。同時根據(jù)《框架協(xié)議》第3條第1項,美國應向朝鮮提供不對其使用核武器和核威脅的正式保證。但是2002年1月29日,美國總統(tǒng)布什將朝鮮列為“邪惡軸心國”之一,并列入核打擊對象名單,顛覆了克林頓時期“不對無核國家使用核武器”的承諾。〔5〕《框架協(xié)議》第2條第1款規(guī)定:雙方為實現(xiàn)政治和外交關系的全面正?；?應在三個月內(nèi)減少貿(mào)易和投資的障礙,包括對通信服務和經(jīng)濟交易的限制。但是美國并沒有對此采取實質(zhì)性措施,比如對朝鮮在美國的財產(chǎn)仍然沒有取消凍結,美國銀行仍然不允許在朝鮮使用信用卡等。〔6〕這些事實都說明,美國沒有履行其在《框架協(xié)議》下的承諾?！皩Σ宦男姓卟槐芈男小币彩恰毒S也納條約法公約》確定的國際法原則。《維也納條約法公約》第60條規(guī)定,當條約一方不履行條約義務時,他方當事人可以暫?；蚪K止因該條約承擔的義務。由于美國違反善意履行義務在先,那么要求朝鮮為違反《框架協(xié)議》而承擔責任也存在著不確定性。朝鮮擁有核武器,進行核試驗違反《框架協(xié)議》的不確定性還源于《框架協(xié)議》條款缺乏明確具體的標準?？蚣軈f(xié)議第4條第3項規(guī)定:在美國允諾建造的輕水反應堆大部分工程完成后,朝鮮應遵守IAEA的保障措施。對于究竟多少是“大部分”沒有明確的標準?！犊蚣軈f(xié)議》要求“雙方共同致力于減少貿(mào)易和投資的障礙,朝鮮半島無核化與和平安全?！比绾卧u價是否“致力于”?這種模糊的條款缺乏明確的執(zhí)行標準和實質(zhì)性的步驟,這就非常容易引起爭議,而使協(xié)議缺乏可執(zhí)行性,最終沒有實質(zhì)性意義,從而難以追究朝鮮的國際責任。《框架協(xié)議》最大的缺陷還在于它過窄的適用范圍?！犊蚣軈f(xié)議》僅僅適用于“5兆瓦核反應堆,放射性實驗室,核燃料元件制造廠和部分50兆瓦和200兆瓦嘎斯冷卻反應堆”?！?〕如果朝鮮不是從以上設施中生產(chǎn)核武器或處理核燃料,那么就不違反《框架協(xié)議》。(4)共同聲明中朝鮮的聲明對朝鮮有法律約束力2003年初,美國提議針對朝鮮的核問題進行多方對話。2003年8月,朝鮮、韓國、中國、美國、俄羅斯和日本進行了旨在解決朝鮮核問題的六方會談。六方會談于2007年10月3日結束,共進行了六輪談判,其間發(fā)表了重要的《共同聲明》。2005年9月19日,六方第四輪會談通過《共同聲明》。朝鮮在聲明中承諾“放棄一切核武器及現(xiàn)有核計劃,早日重返《不擴散核武器條約》,并回到國際原子能機構保障監(jiān)督”。共同聲明中朝鮮的單方承諾是否對朝鮮有法律約束力呢?國際法院在“核試驗案”(澳大利亞訴法國)中認為:法國政府公開作出的停止大氣層核試驗的承諾對法國有法律拘束力。是否應當承擔義務,判定標準包括兩個,一是作出聲明的國家有意受其聲明條文的拘束;二是承諾需公開作出。這種聲明不需要任何交換條件,也不需要他國接受或答復?！?〕而分析朝鮮的這個承諾,既不是對外公開作出的,也沒有排除作為交換條件的可能性。朝鮮所作出的“放棄核武器,重返NPT,接受IAEA核查”承諾是在談判中以美國提供的安全保障———“美國在朝鮮半島沒有核武器,無意以核武器或常規(guī)武器攻擊或入侵朝鮮”互為條件的。這就很難論證這個聲明是否對朝鮮有無法律約束力。即使這個單方聲明對朝鮮有法律約束力,那是否就應該承擔國際義務呢?“核試驗”案中,法國承諾不再進行核試驗,但于1995年宣布恢復核試驗,法國也并沒有因此承擔國際責任。我們也無法因此要求朝鮮承擔國際責任。(5)朝鮮的配套措施1991年12月31日,朝鮮和韓國簽署了《朝核半島無核化宣言》,并與1992年2月19日生效。是朝鮮半島開啟友好合作關系的重要一步。宣言中,朝鮮和韓國都承諾不會“試驗、生產(chǎn)、制造、接受、擁有、儲存、部署和使用核武器”,“僅以和平目的使用核能”“不擁有核處理和鈾濃縮設施”。朝鮮的核試驗違反了《朝核半島非核化宣言》中的承諾。但是《朝鮮半島非核化宣言》與上述的六方會談《共同宣言》存在同樣的問題。它們都屬于國家間的政治文件,是一種政治上的共識和宣告,是國家間領導人為解決某個特定問題,以同一份文件表述各自的觀點。這種文件沒有具體規(guī)定各方權利義務,僅僅是政治意愿的表達,沒有明確的執(zhí)行機制,因此,是否具有法律上的約束力存在爭議。2.國際法淵源的含義《維也納條約法公約》第38條規(guī)定,如果一項條約的義務已經(jīng)成為一項習慣國際規(guī)則,該項義務同樣對非締約方的第三國具有法律約束力。如果禁止擁有核武器和禁止核試驗已經(jīng)成為現(xiàn)代國際法的一項國際習慣法規(guī)則,朝鮮就有義務不進行核試驗?！秶H法院規(guī)約》第38條第1款在列舉國際法院可以援引的國際法淵源時指出:“國際法習慣,作為通例證明而經(jīng)接受為法律者?！边@一界定,明確了國際習慣的構成要素:國家實踐,即慣常行為;國家持有的法律確信,即確信此種慣行反映了法律,或等同于法律,或者社會、經(jīng)濟或政治的需要所要求的?！?〕但是根據(jù)國際習慣規(guī)則構成要素來看,禁止擁有核武器和禁止核試驗成為一項國際習慣在“慣常行為”和“法律確信”兩個方面都有欠缺性。NPT允許有核國家擁有核武器,至少美國、俄羅斯、英國、法國和中國作為有核國家的事實就無法使禁止擁有核武器成為一項國際習慣;關于禁止核試驗,至今一直有國家進行或被懷疑進行核試驗,至少朝鮮進行三次核試驗,不斷的進行“持續(xù)的反對”,禁止核試驗就難以成為一項國際習慣法規(guī)則。更重要的是,世界上一些擁有核武器和核能力的國家沒有簽署和批準《全面禁止核試驗公約》,就難以構成“慣常行為”和“法律確信”兩個條件。因此,利用國際習慣法來證明朝鮮擁有核武器和核試驗的違法性十分有難度。3.國際法律糾紛(1)朝鮮核驗是否構成“相威脅”1996年7月8號,國際法院就聯(lián)合國大會關于以核武器相威脅或使用核武器是否合法問題的申請發(fā)表了咨詢意見?！?0〕國際法院認為,以核武器相威脅或使用核武器一般將違反適用于武裝沖突的國際法規(guī)則。朝鮮的核試驗僅僅是試驗,很難構成該案中的“使用”核武器。那么朝鮮核試驗是否構成以核武器“相威脅”呢?國際法院在咨詢意見中認為,“擁有核武器確實可以推斷有準備使用核武器的可能性”。但朝鮮表示,他們僅在自衛(wèi)的情況下才可能使用核武器。那么這種情況下推斷朝鮮以核武器“相威脅”是非常牽強的,因為朝鮮擁有核武器既不構成“刻不容緩”的危險,也沒有具體的威脅對象。鑒于NPT允許某些國家擁有核武器,那就意味著這些國家在某些情況下會使用核武器,國際法就不可能完全禁止使用核武器。更重要的,該咨詢案的性質(zhì)是沒有法律約束力的,除非當事國表示愿意受其約束,否則對當事國沒有任何約束力。(2)國際法院的判決1974年,新西蘭和澳大利亞認為法國在南太平洋進行的大氣層核試驗中,有放射性微粒落在了本國領土之內(nèi),而對新西蘭和澳大利亞造成了損害。新西蘭和澳大利亞將案件提交到了國際法院。國際法院于1974年12月20日作出判決,判決并沒有觸及核試驗是否違反國際法的問題,而且朝鮮的核試驗是地下核試驗,與本案的大氣層核試驗大相徑庭,因此,該判決也不適用于朝鮮核試驗。通過上述分析,從國際條約、國際習慣和國際法判例這些國際法淵源上考察,是無法約束朝鮮的核試驗行為的,那么我們還可以對安理會針對朝鮮核試驗作出的決議做一考察。二、朝鮮總統(tǒng)的審議與磋商1.《聯(lián)合國憲章》第32-32條,確立了互朝鮮核問題不僅關系著朝鮮半島的和平,更關系著NPT序言中所言的“一場核戰(zhàn)爭將使全人類遭受浩劫,因而需要竭盡全力避免發(fā)生這種戰(zhàn)爭的危險并采取措施以保障各國人民的安全”。朝鮮于2003年退出NPT,但是作為聯(lián)合國的會員國,根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第1條,朝鮮有義務“維持國際和平和安全”并且“采取有效集體辦法,以防止且消除對于和平之威脅”。安理會在決議中譴責朝鮮的核試驗行為,就是因為這種行為對國際和平和安全構成了威脅。通過這些決議,安理會要求朝鮮履行作為聯(lián)合國會員國的維護國際和平和安全的義務,如果朝鮮不履行這些義務,根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第7章第39-51條,安理會有權采取措施維護國際和平和安全。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第39條,安理會有權“斷定任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為之是否存在,并應作成建議或抉擇依第四十一條及第四十二條規(guī)定之辦法,以維持或恢復國際和平及安全”。根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第39-42條,集體安全制度下作出集體措施決定需要經(jīng)歷四個階段:首先,安理會應獨立的“斷定任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為之是否存在,并應作成建議或抉擇依第四十一條及第四十二條規(guī)定之辦法,以維持或恢復國際和平及安全”;第二個階段,“為防止情勢之惡化,安全理事會在依第三十九條規(guī)定作成建議或決定辦法以前,得促請關系當事國遵行安全理事會所認為必要或合宜之臨時辦法”;第三個階段,安理會“決定所應采武力以外之辦法”,并促請聯(lián)合國會員國執(zhí)行“包括經(jīng)濟關系、鐵路、海運、航空、郵、電、無線電及其他交通工具之局部或全部停止,以及外交關系之斷絕”的方法;最后,安理會“得采取必要之空海陸軍行動,以維持或恢復國際和平及安全”。安理會采取什么樣的行動取決于爭端和情勢的性質(zhì)。一旦采取行動決議作出,需要安理會五大常任理事國同意票通過。決議通過后,即對聯(lián)合國全體成員國有法律約束力。2.法理上的依據(jù)安理會作出的關于朝鮮核試驗的六個決議中,三個是專門針對核試驗的決議,分別是第1718(2006)號決議、第1874(2009)號決議、第2094(2013)號決議。這三個決議中,安理會都斷定朝鮮的核試驗對“該區(qū)域內(nèi)外的和平與穩(wěn)定造成的危險”,并“根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章采取行動,根據(jù)第四十一條采取措施”?！堵?lián)合國憲章》規(guī)定了安理會是聯(lián)合國所有機構中唯一有權作出具有拘束力決議的機關。如果安理會的決定不是提出建議,而是作出決議,根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第25條的規(guī)定,聯(lián)合國會員同意依憲章之規(guī)定接受并履行安理會的決議,這些決議對聯(lián)合國會員國甚至非會員國都有拘束力。因此,安理會決議雖不是造法性公約,但在維護國際和平及安全的范圍內(nèi),它有著較強的拘束力,如果一國不遵守安理會決議,就應當承擔國際責任。針對朝鮮第一次核試驗的1718號決議中表示,“決定朝鮮應以完全、可核查和不可逆的方式放棄所有核武器和現(xiàn)有核計劃,嚴格按照《不擴散核武器條約》對締約方適用的義務和國際原子能機構(原子能機構)保障監(jiān)督協(xié)定的條款和條件(IAEAINFCIRC/403)行事,并向原子能機構提供超出這些規(guī)定范圍的透明措施,包括讓原子能機構接觸它要求和認為需要接觸的人員、文件、設備和設施”。安理會在該段決議中使用了“決定”,而不是“要求”“敦促”等詞。根據(jù)以往安理會針對威脅國際和平與安全的情勢所作出的決議,采用“決定”就意味著有法律約束力和強制力,如果違反了該條款,安理會就有權利采取集體措施。決議所針對的國家有義務遵守決議中的該條款,而不是像“要求”“敦促”僅僅是強烈的建議性質(zhì)。例如安理會2000年12月19日針對阿富汗局勢,制裁塔利班作出的1333號決議中,在26個條款中共出現(xiàn)了10次“決定”條款。而在1718號決議中,安理會為了表達對朝鮮核試驗行為的強烈譴責,在決議中17個條款中使用了8次“決定”,朝鮮有義務放棄核武器和核計劃。在1874號決議中再次“決定朝鮮應以完全、可核查和不可逆的方式放棄所有核武器和現(xiàn)有核計劃并立即停止所有相關活動”,在2094號決議“決定朝鮮不應使用彈道導彈技術進行進一步發(fā)射,不應進行核試驗或進一步挑釁;”因此,朝鮮的核試驗行為是違反了安理會的決議,應該承擔國際責任。3.朝鮮法律依據(jù)的規(guī)定,發(fā)生了制朝鮮的2.2決議根據(jù)《聯(lián)合國憲章》,安理會有權力采取制裁措施。三個決議中,安理會都根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章第41條采取了一系列包括經(jīng)濟制裁、檢查朝鮮船只、飛機等和平制裁措施。但這些措施并沒有達到讓朝鮮履行其國際法律義務的目的。在1718號決議作出后,朝鮮