公共事業(yè)管理體制改革

第八章公共事業(yè)管理體制改革學(xué)時(shí)：4本章的教學(xué)目的：理解在市場經(jīng)濟(jì)背景下，我國當(dāng)代事業(yè)制度設(shè)計(jì)，部門公共事業(yè)管理改革。教學(xué)形式：授課、討論第一節(jié)當(dāng)代事業(yè)制度設(shè)計(jì)——市場經(jīng)濟(jì)條件下中國公共事業(yè)管理模式選擇一、我國公共事業(yè)管理中存在的問題從新中國成立到改革開放前，我國公共事業(yè)管理體制的總特點(diǎn)是國家統(tǒng)管，高度集中統(tǒng)一，是順應(yīng)指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制而建立起來的，在長久的運(yùn)行過程中形成了其特有的格局.事實(shí)上，我們也曾進(jìn)行過一系列改革，例如通過簡政、放權(quán)、讓利、創(chuàng)收等方式來彌補(bǔ)財(cái)政資金局限性，擴(kuò)大事業(yè)單位的自主權(quán)等。但是，由于改革的目的不明確，同時(shí)期政府社會(huì)管理改革以及社會(huì)非政府組織的興起沒有同時(shí)，因而整個(gè)事業(yè)單位管理體制的基本框架并沒有變化。傳統(tǒng)公共事業(yè)涉及了事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體與民辦非公司，鑒于我國社團(tuán)與民辦非公司起步晚、力量弱、不成規(guī)模的客觀狀況，事業(yè)單位成為我國公共事業(yè)管理的實(shí)際重要承當(dāng)者。根據(jù)《事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，事業(yè)單位是指“國家為了社會(huì)公益事業(yè)目的，由國家機(jī)關(guān)或其它組織運(yùn)用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利、減災(zāi)救助、公用設(shè)施管理等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。國際上較為規(guī)范的說法叫做國有公共機(jī)構(gòu)，相對而言，其它非國有的從事公共事業(yè)的機(jī)構(gòu)叫做非國有公共機(jī)構(gòu)。“官辦”是事業(yè)單位定義的核心。同時(shí)，鐵路運(yùn)輸、通信、電力、煤氣和自來水等事關(guān)全體公眾利益的公司，也是我們公共事業(yè)的重要構(gòu)成部分，即使實(shí)施的是的公司化管理，但其業(yè)務(wù)也是由中央政府或地方政府壟斷經(jīng)營的，政府既是管制政策的制訂者與監(jiān)督的執(zhí)行者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營者（如郵政局）。誠然，在一定的歷史時(shí)期，這種公共事業(yè)體制有其現(xiàn)實(shí)合理性，為廣大社會(huì)公眾提供了良好的公共產(chǎn)品與服務(wù)。但是，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，其出現(xiàn)了許多不適應(yīng)的地方，諸多弊端日益顯露，嚴(yán)重妨礙了我國公共事業(yè)的發(fā)展。這些問題同樣突出體現(xiàn)在：1.公共事業(yè)活動(dòng)的非經(jīng)濟(jì)化我國傳統(tǒng)的公共事業(yè)被定位于不直接從事物質(zhì)資料生產(chǎn)，而只是為改善社會(huì)生產(chǎn)和人民物質(zhì)文化生活而服務(wù)的一種工作。這種非經(jīng)濟(jì)化的定位，使得事業(yè)單位的活動(dòng)都被視為社會(huì)活動(dòng)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。文教科衛(wèi)等被排除在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之外，首先使公共事業(yè)組織失去了自我生存與自我發(fā)展的基礎(chǔ)，由于一切的發(fā)展需要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支持（我們學(xué)校80年代初校園景象），另首先又割裂了事業(yè)與經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系，使科學(xué)技術(shù)不能快速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脫節(jié)，閉門造車。這就是為什么我們會(huì)聽到某科學(xué)院院士痛心的演講：國家每年要撥出上千億元的科研經(jīng)費(fèi)，但獲得的所謂科研成果中，100個(gè)里面竟沒有10個(gè)能真正轉(zhuǎn)化出來，之內(nèi)，能真正轉(zhuǎn)化出來的也就5%，95%都鎖在保險(xiǎn)柜里。固然，這個(gè)問題，不同的人會(huì)從不同的角度去解讀，有說是學(xué)術(shù)腐敗的，有說是職稱人事制度的，從事業(yè)單位的非經(jīng)濟(jì)性定位來看，國家大量資金的浪費(fèi)，就在于科研不管經(jīng)濟(jì)，有項(xiàng)目課題了，有關(guān)單位組織申報(bào)、查閱文獻(xiàn)資料，寫完了上交結(jié)題，至于與否真的會(huì)對社會(huì)有作用，與否能增進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，那就不是搞研究的人的事兒了。2.公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的行政化公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)的行政化首先體現(xiàn)為，政府不僅建立一系列對應(yīng)的事業(yè)機(jī)構(gòu)，并且直接統(tǒng)管各項(xiàng)事業(yè)，直接控制事業(yè)單位的運(yùn)行。同時(shí)還體現(xiàn)為事業(yè)行政管理部門重要采用行政管理方式來管理各類事業(yè)單位。各類公共事業(yè)機(jī)構(gòu)之間的責(zé)權(quán)利劃分不清。由于我國經(jīng)歷了長時(shí)間的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家全部的事業(yè)單位與各級(jí)各類的行政管理機(jī)關(guān)往往存在著根深蒂固的家長制附屬關(guān)系。衛(wèi)生局是醫(yī)院的主管部門、教委是學(xué)校的主管部門、文化局是表演團(tuán)體的主管部門、文物局是博物館的主管部門等等這些，在多少年來已經(jīng)成為了國人眼中再正常但是的事情了。但是隨著改革的進(jìn)一步我們不得不重新審視這種附屬關(guān)系的合理性，衛(wèi)生局、教委、文化局作為行業(yè)行政監(jiān)管部門，承當(dāng)著國家的行政管理職能，他們根據(jù)國家的法律法規(guī)與醫(yī)院、學(xué)校、文化單位等公共機(jī)構(gòu)之間形成行政監(jiān)管關(guān)系，這是國家所賦予的權(quán)力。但是如果在此之外，這些行政機(jī)關(guān)仍然與公共事業(yè)單位保持著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的家長制附屬關(guān)系，就很容易出現(xiàn)問題。（1）這種附屬關(guān)系的存在使有“上級(jí)主管部門”的國有公共事業(yè)機(jī)構(gòu)很難擺正自己的位置，經(jīng)常會(huì)把自己當(dāng)成主管政府部門的構(gòu)成部分，以衙門自居，不參加市場運(yùn)作，也不按市場規(guī)律辦事，即始能夠擺正自己的位置，參加市場活動(dòng)也往往會(huì)憑借本身附屬關(guān)系這種得天獨(dú)厚的“便利條件”做到許多非國有公共機(jī)構(gòu)很難做成的事情。（2）另首先沒有“上級(jí)主管部門”的非國有公共事業(yè)管理機(jī)構(gòu)，往往由于沒有這種附屬關(guān)系而徘徊在公共事業(yè)管理主體之外，很難與有附屬關(guān)系的國有公共機(jī)構(gòu)在同一起跑線上運(yùn)行發(fā)展，不受重視，經(jīng)常是民營科研院所拿不到國家課題經(jīng)費(fèi)，民辦文化團(tuán)體得不到國家推薦，非國有博物館很難承當(dāng)國家展覽，甚至是在享有某些國家予以全行業(yè)的優(yōu)惠政策時(shí)也由于沒有“上級(jí)主管部門”也往往會(huì)遭遇許多無形的障礙。最麻煩的還不只這些，由于非國有公共機(jī)構(gòu)沒有“上級(jí)主管部門”，往往在老百姓看起來也會(huì)被看做另類，得不到一種非營利機(jī)構(gòu)應(yīng)有的信任，也就喪失了最有力的運(yùn)行資本，長此以往民辦學(xué)校招不到學(xué)生，民辦醫(yī)院引不到病人，民辦博物館不能吸引觀眾，久而久之就在國有公共機(jī)構(gòu)和非國有公共機(jī)構(gòu)中形成了一種嚴(yán)重的不公競爭關(guān)系。而行政監(jiān)管部門則在這場平競爭當(dāng)中同時(shí)伴演了裁判員和運(yùn)動(dòng)員“家長”的雙重角色，在政策分派、行政許可把關(guān)上都很難擺正本身的位置，使得競爭中的不公平愈演愈烈。在這場不公平的競爭當(dāng)中，最后受損失的往往是國家的公共事業(yè)的發(fā)展和接受這種公共服務(wù)的廣大群眾。正是由于存在這種不公平的競爭，讓教育系統(tǒng)內(nèi)的國有學(xué)校享足優(yōu)惠政策，才出現(xiàn)了民辦教育的不景氣；正是由于存在這種不公平的競爭，讓公立醫(yī)院有了“得天獨(dú)厚”的政策優(yōu)勢，有無市場壓力的狀況下間接引發(fā)了“看病難、看病貴”的問題；正是由于存在這種不公平的競爭，使公共文化表演團(tuán)體習(xí)慣了“等、靠、要”，造成了文化表演團(tuán)體長久以來的機(jī)制落后，不能適應(yīng)市場。由此可見行政機(jī)關(guān)與公共事業(yè)單位之間的家長制附屬關(guān)系，不僅是事業(yè)單位改革的根本癥結(jié)，也是當(dāng)今中國社會(huì)許多復(fù)雜問題的根結(jié)所在。不能否對的解決這種附屬關(guān)系，不僅關(guān)系到事業(yè)單位改革的成敗，更是關(guān)系著許多重要社會(huì)問題的解決，關(guān)系到正在建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)。3.公共事業(yè)資源配備非社會(huì)化4.公共事業(yè)運(yùn)行機(jī)制非效率化首先指各事業(yè)單位間互相封閉，重復(fù)建設(shè)造成資源的浪費(fèi)。這些割據(jù)性弊端使得各個(gè)事業(yè)單位之間缺少必要理解，某些職能相近或職能交叉的事業(yè)單位互不溝通，對原來能夠共享的資源或原來能夠互相運(yùn)用的設(shè)施和設(shè)備等實(shí)施封閉管理，從而造成了事業(yè)單位在基本建設(shè)、設(shè)備購置等方面的重復(fù)投資。加之各類事業(yè)單位，大都追求本部門的“大而全”或“小而全”，喜歡自成系統(tǒng)、自我滿足，從而造成了公共事業(yè)資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。另首先則是指運(yùn)行機(jī)制混亂、缺少競爭約束機(jī)制，人浮于事，不講成本等等。5.公共事業(yè)管理非法制化我國公共事業(yè)領(lǐng)域自改革開放以來，即使在法律建設(shè)中獲得了一定的成績，但至今仍末建立完整的法律體系，我國公共事業(yè)單位的法律地位長久不明確，公共事業(yè)的地位及其作用得不到法律確認(rèn)，經(jīng)費(fèi)預(yù)算沒有法律上的確保，運(yùn)行沒有必要的法律監(jiān)督，法治意識(shí)較差，人治在有些地方仍很盛行。有關(guān)公共事業(yè)具體行業(yè)立法則基本上是各地政府出臺(tái)的某些《供水管理?xiàng)l例》、《燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》和《公共交通管理?xiàng)l例》等，缺少規(guī)范、全方面的全國性法規(guī)。在執(zhí)法中，執(zhí)法手段不力。政府公共管理部門對公共事業(yè)的有關(guān)違法行為進(jìn)行調(diào)查時(shí)，公共事業(yè)單位往往采用抵制態(tài)度，甚至拒不執(zhí)行處分決定。這與我國公共事業(yè)管理立法中，對執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位和執(zhí)法權(quán)限規(guī)定不夠明確有很大關(guān)系。公共監(jiān)督機(jī)構(gòu)如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、聽證會(huì)等，在我國由于缺少強(qiáng)有力的法律確保而存在諸多問題。消費(fèi)者協(xié)會(huì)發(fā)展不充足，不專業(yè)，監(jiān)督的力度不夠，有效性差。聽證會(huì)不規(guī)范、程序性差，致使某些重大公共事業(yè)管理決策等缺少約束，過于隨意。公眾的有些公共利益、權(quán)力等也缺少較好的法律保護(hù)。如確?！袄?、少、窮”等邊遠(yuǎn)地區(qū)的小孩接受教育，下崗工人再就業(yè)、培訓(xùn)，農(nóng)村人口享有較高水平醫(yī)療服務(wù)，變化社會(huì)弱勢群體享有的公共服務(wù)短缺等問題，至今仍無較完善的法律規(guī)定。二、當(dāng)代事業(yè)制度設(shè)計(jì)1.當(dāng)代事業(yè)制度的基本概念當(dāng)代事業(yè)制度是與我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和各項(xiàng)事業(yè)本身發(fā)展規(guī)律相適應(yīng)的一整套事業(yè)管理制度，是有關(guān)當(dāng)代事業(yè)組織的法人制度、投資與賠償制度、人事制度、財(cái)務(wù)制度、監(jiān)督制度等的總稱。2.當(dāng)代事業(yè)制度的基本框架與重要特性(1)健全的事業(yè)法人制度?！睹穹ㄍ▌t》對“法人”的定義是“法人是含有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和民事義務(wù)的組織?！狈ㄈ耸欠沙姓J(rèn)或規(guī)范的有獨(dú)立人格的團(tuán)體組織，簡樸說來就是有充足自主的權(quán)利，能夠按照自己的意愿來做自己應(yīng)當(dāng)做的事情。根據(jù)法律我國的法人被分為公司法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人。健全的事業(yè)法人制度是實(shí)現(xiàn)政事分離、企事分離的法律前提，是明確公共事業(yè)組織責(zé)、權(quán)、利的前提，它從法律上確認(rèn)事業(yè)單位非政府非公司的性質(zhì)，使它擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)或經(jīng)費(fèi)，含有必要的權(quán)利，能夠獨(dú)立承當(dāng)責(zé)任，能夠以自己的名義依法向社會(huì)自主開展事業(yè)活動(dòng)。只有這樣，才干充足調(diào)動(dòng)公共事業(yè)主體從事公共事業(yè)的主動(dòng)性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性，只有這樣，才干將事業(yè)單位從政府部門的呵護(hù)下拉出，增強(qiáng)其環(huán)境適應(yīng)能力，提高效率，只有這樣，才干確保公共事業(yè)的良性發(fā)展。我們經(jīng)常在討論腐敗問題，我們也能夠大致看到這樣的規(guī)律：越是產(chǎn)權(quán)清晰度較高的領(lǐng)域，腐敗越不容易發(fā)生；越是產(chǎn)權(quán)不太明確的領(lǐng)域和根本就是公共產(chǎn)權(quán)的領(lǐng)域，腐敗的機(jī)會(huì)就會(huì)越多。因此，我們要談事業(yè)組織的管理、事業(yè)組織的監(jiān)督，健全明晰的法人制度就是基礎(chǔ)和實(shí)現(xiàn)的根本保障。(2)多樣化的事業(yè)組織模式。組織模式是多個(gè)組織要素互相聯(lián)系的組合方式,涉及組織部門構(gòu)造、組織層次構(gòu)造及其互相溝通、控制、協(xié)調(diào)的組織制度規(guī)范等。在相似的組織資源條件下,不同的組織模式往往會(huì)產(chǎn)生不同的組織活動(dòng)效率,因此,組織模式是決定組織效率的一種核心因素。那么,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,要建立當(dāng)代事業(yè)制度,應(yīng)當(dāng)選擇什么樣的組織形式來作為事業(yè)組織目的模式呢?組織模式并非一成不變的。人類社會(huì)組織的性質(zhì)、目的、功效、內(nèi)容、形式、規(guī)模等都是在不停發(fā)展演變的,現(xiàn)有分化,又有整合。就拿組織構(gòu)造來說,從點(diǎn)式組織、線性組織、平面組織、立體多維構(gòu)造組織,到當(dāng)代靈活多變的權(quán)變組織,其中不知產(chǎn)生過多少種不同形式的組織模式。事實(shí)上,不同的組織模式,既反映了人們的活動(dòng)內(nèi)容,也體現(xiàn)了其活動(dòng)的水平。固然,事業(yè)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、目的、功效、活動(dòng)內(nèi)容與運(yùn)作方式等均不同于政府機(jī)構(gòu)和公司機(jī)構(gòu),因此,事業(yè)組織的形式也應(yīng)有別于其它組織的模式。另外,當(dāng)代事業(yè)組織的資源和環(huán)境等條件均不同于傳統(tǒng)事業(yè)組織的條件,因此,當(dāng)代事業(yè)組織為了適應(yīng)外部環(huán)境的變化,也必須不停地進(jìn)行組織創(chuàng)新,采用新的組織模式。在當(dāng)代發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家里,既沒有一種統(tǒng)一的“事業(yè)”概念,也不存在一種原則的“事業(yè)組織模式”。例如,在我們稱之為“事業(yè)”的科學(xué)、教育、文化、體育、衛(wèi)生等社會(huì)組織中,有些事業(yè)機(jī)構(gòu)在美國被稱之為“非營利機(jī)構(gòu)”、“免稅機(jī)構(gòu)”、“慈善組織”等,有些事業(yè)組織在日本則被稱之為“公公司”。至于事業(yè)機(jī)構(gòu)的組織形式和名稱更是各不相似,某些成功的出名事業(yè)機(jī)構(gòu)也沒有統(tǒng)一的組織模式。例如,德國的馬克斯.普朗克學(xué)會(huì)是一種重要從事基礎(chǔ)研究的大型科研實(shí)體,有“諾貝爾獎(jiǎng)得主的搖籃”之稱,其成功的重要因素之一就在于獨(dú)特的組織管理方式;1954年以來，德國有30名諾貝爾獎(jiǎng)獲得者，其中二分之一來自馬普學(xué)會(huì)。相比之下,中國的各類事業(yè)組織,模式陳舊,構(gòu)造單一,全部這些正是造成事業(yè)單位缺少發(fā)展活力和工作效率低下的一種重要因素。例如,中國現(xiàn)行的國家科研事業(yè)單位,幾乎全部采用統(tǒng)一的、高度行政化的科研院所組織模式,根本不能適應(yīng)當(dāng)代科研工作和市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的需要。根據(jù)建立當(dāng)代事業(yè)制度的設(shè)計(jì)構(gòu)想,中國現(xiàn)行事業(yè)管理體制改革的又一種重要目的,就是要變化單一化的、陳舊落后的事業(yè)單位組織模式,建立多樣化的、新型先進(jìn)的當(dāng)代事業(yè)組織。只有這樣,才干建立起靈活多樣的當(dāng)代事業(yè)組織,提高事業(yè)組織管理的效率和水平,實(shí)現(xiàn)事業(yè)組織管理的當(dāng)代化與科學(xué)化。(3)多元化的事業(yè)投資與經(jīng)營賠償制度我國的公共事業(yè)多以國家投資和財(cái)政補(bǔ)貼為唯一的經(jīng)費(fèi)來源，同時(shí)缺少其產(chǎn)品與服務(wù)的商品化機(jī)制，因此公共事業(yè)因缺少資金而難以發(fā)展。前面我們講了發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，西方各國的公共事業(yè)大都有著多元化的投資主體和多個(gè)經(jīng)營的賠償制度。那么我們國家可不能夠也進(jìn)行這樣的嘗試呢？固然能夠，我們的多元化的事業(yè)投資和經(jīng)營賠償制度能夠由下列幾個(gè)部分構(gòu)成：第一，國家財(cái)政投資和賠償。這種制度重要是針對那些事關(guān)全體公民利益卻又無法走向市場，無法通過經(jīng)營進(jìn)行自我賠償?shù)氖聵I(yè)而言的，根據(jù)其性質(zhì)、功效等特點(diǎn)，政府予以不同程度的財(cái)政預(yù)算撥款，或直接全額投資，或按一定比例賠償。例如，對于義務(wù)教育，國家是責(zé)無旁待的投資人，而對于高等教育，國家只能是投資主體的一部分，高等教育所需的經(jīng)費(fèi)還需要多個(gè)融資渠道的參加，例猶如窗們的學(xué)費(fèi)、學(xué)校運(yùn)用知識(shí)為公司服務(wù)的收入、科研成果的產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)化收入等等。另外，除了國家財(cái)政預(yù)算撥款的直接投資之外，還能夠采用各類事業(yè)專項(xiàng)基金（國家社科發(fā)展基金、省長基金、文藝創(chuàng)作基金等）的方式，來資助各類事業(yè)組織。第二，事業(yè)經(jīng)營賠償。這種制度則重要針對那些產(chǎn)品的市場化程度較高的事業(yè)而言的，如都市公用事業(yè)中市政管理的路燈管理、園林管理等，應(yīng)通過本身產(chǎn)品或服務(wù)的市場化經(jīng)營來獲取所需經(jīng)費(fèi)，例如，現(xiàn)在我們美化都市都在談亮化工程，市政管理就有市場了，除了完畢政府交待的公共場合如人民廣場、各重要干道等的路燈美化外，還能夠去承接各大高樓屋面燈光裝飾。第三，社會(huì)投資與賠償。這重要是針對非國家非事業(yè)單位本身之外的其它一切投資而言的。也就是要大力引入民間資本。這是當(dāng)代事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的一種重要來源，國家應(yīng)當(dāng)大力倡導(dǎo)和激勵(lì)，并實(shí)施規(guī)范化和制度化的管理。例如我們前面提到西方國家經(jīng)驗(yàn)時(shí)說到：西方各國公共管理力改傳統(tǒng)的公共服務(wù)僅由政府管理的做法，把公共部門的部分資產(chǎn)通過出售、轉(zhuǎn)讓股份、出售股票等方式轉(zhuǎn)讓給私營部門，或通過招標(biāo)、訂立合同等形式把公共部門擁有的多個(gè)經(jīng)營和服務(wù)活動(dòng)的權(quán)限轉(zhuǎn)移到私營部門。這打破了公共事業(yè)管理的單一性、壟斷性，引入了競爭機(jī)制，提高了公共管理的績效。固然，民間資本進(jìn)入社會(huì)公共領(lǐng)域是改革新課題。在政府財(cái)力有限的狀況下，適宜引進(jìn)社會(huì)資本辦學(xué)、辦醫(yī)，不僅能夠解決資金短缺，提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平，擴(kuò)大公共事業(yè)規(guī)模，還能增進(jìn)運(yùn)行體制和機(jī)制的改善、活力的提高以及再生能力的增強(qiáng)。但是，民間資本以什么途徑和方式進(jìn)入社會(huì)公共領(lǐng)域，進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的資本和個(gè)人需含有什么條件，如何確保在這樣的“民營化”過程中不發(fā)生國有資產(chǎn)的流失，依靠什么機(jī)制使改制后的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)健康運(yùn)行等一系列的問題，如果把握失度，則改革很難向前推動(dòng)，改革的實(shí)際效果堪憂。同時(shí)在推動(dòng)改革的過程中，必須充足考慮社會(huì)承受力。一項(xiàng)改革可能方向是沒錯(cuò)的，也是從發(fā)展的角度出發(fā)的，但必須考慮與否符合本地實(shí)際狀況，與否對現(xiàn)有利益格局的調(diào)節(jié)做到合理、有序和適度。如果公辦學(xué)校改制的成果是更多的孩子念不起書，如果公辦醫(yī)院改制的成果是更多的群眾看不起病，那么，這樣的“改革”就值得斟酌。在教育、衛(wèi)生等社會(huì)公共領(lǐng)域引進(jìn)民間資本，能夠提高公共服務(wù)的水平，擴(kuò)大公共服務(wù)的規(guī)模，但是，這種改革的目的是擴(kuò)大社會(huì)公共資源的總量，而不是純正為了把公辦學(xué)校、醫(yī)院“變現(xiàn)”。第四，事業(yè)政策賠償?；诟黜?xiàng)事業(yè)含有公益性質(zhì)的考慮,除了提供直接的財(cái)政投資和賠償之外,國家還應(yīng)當(dāng)通過有關(guān)法律和產(chǎn)業(yè)政策等手段,為事業(yè)組織提供特別的優(yōu)惠待遇,進(jìn)行間接性的投資和賠償。例如,允許教育、科研等事業(yè)機(jī)構(gòu)免費(fèi)或優(yōu)惠使用公共交通、郵政、廣告等項(xiàng)服務(wù);允許某些特殊的事業(yè)產(chǎn)品實(shí)施特殊的價(jià)格政策;為各類事業(yè)組織提供低息或無息的政策性優(yōu)惠貸款,對于事業(yè)組織的經(jīng)營收入實(shí)施免稅或減稅優(yōu)惠等等。這樣就能夠?qū)?yīng)地減少有關(guān)事業(yè)組織的經(jīng)營運(yùn)行成本,起到一種政策性投資和賠償?shù)淖饔?從而有助于提高事業(yè)組織自我賠償和自我發(fā)展的能力。上面分別從財(cái)政投資與賠償、事業(yè)經(jīng)營賠償、社會(huì)投資與賠償、事業(yè)政策賠償?shù)炔煌瑢用媾c角度出發(fā),構(gòu)建了多元化的當(dāng)代事業(yè)投資與賠償機(jī)制。只有這樣的混合投資賠償體制才適合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。(4)科學(xué)民主的事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)制度(5)新型的事業(yè)人事管理制度中國人事部部長張柏林今年8月說，人事制度改革是事業(yè)單位整體改革的重要構(gòu)成部分，要加緊推動(dòng)?，F(xiàn)在，事業(yè)單位共有一百三十多萬個(gè)，職工近三千萬人，涉及教育科研、文化衛(wèi)生、新聞傳媒等行業(yè)，是中國各類人才的重要集中地。隨著中國整體改革的推動(dòng)，事業(yè)單位普遍存在的機(jī)制不活、效益不高等弊端逐步顯現(xiàn)，例如，一次分派定終身，能上不能下、能進(jìn)不能出等，需要建立充滿生機(jī)和活力的用人機(jī)制。今年下六個(gè)月，國務(wù)院已多次召開專門會(huì)議，研究事業(yè)單位改革問題。張柏林說，要按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、突出重點(diǎn)、完善政策、分類指導(dǎo)、穩(wěn)步推動(dòng)”的思路，以轉(zhuǎn)換用人機(jī)制和搞活用人制度為重點(diǎn)，以推行聘任制度和崗位管理制度為重要內(nèi)容，堅(jiān)持分行業(yè)實(shí)施與整體推動(dòng)相結(jié)合，進(jìn)一步加緊改革步伐。首先要對不同性質(zhì)不同類型的事業(yè)單位，建立分類管理的事業(yè)單位用人制度，抓緊制訂事業(yè)單位人事管理規(guī)定，加緊研究制訂公開招聘、合同文本、崗位設(shè)立管理、競聘上崗、考核、獎(jiǎng)懲、人事監(jiān)管等單項(xiàng)制度和政策規(guī)定。另首先，要加大聘任制度的推行力度。明年要在事業(yè)單位大力推行公開招聘制度，除涉密崗位外，逐步實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位補(bǔ)充工作人員面對社會(huì)公開招聘，嚴(yán)把事業(yè)單位人員進(jìn)口關(guān)。具體說來，重要涉及下列內(nèi)容：第一，事業(yè)組織享有充足的用人自權(quán)第二，建立事業(yè)機(jī)構(gòu)各類人員的考核,晉升,獎(jiǎng)勵(lì),處罰和辭退制度第三，建立多樣化的事業(yè)人員工資分派制度第四，建立社會(huì)化的事業(yè)人員工資分派制度(6)新型的事業(yè)財(cái)務(wù)管理制度財(cái)務(wù)制度的建設(shè)是多個(gè)制度的建設(shè)的有力確保，新型的事業(yè)財(cái)務(wù)管理制度能夠這樣設(shè)計(jì)：第一，建立規(guī)范化的事業(yè)組織國有資產(chǎn)管理制度第二，建立事業(yè)組織的成本核算制度第三，建立統(tǒng)一的事業(yè)組織經(jīng)費(fèi)收入與支出管理制度(7)多元化的事業(yè)監(jiān)督管理制度第一，實(shí)施事業(yè)目的管理第二，實(shí)施事業(yè)編制約束管理第三，建立規(guī)范化的事業(yè)財(cái)務(wù)審計(jì)制度第四，建立事業(yè)評定制度三、人員分流1.加速改革我國現(xiàn)行的干部人事制度2.加速建立和完善新的社會(huì)保障制度3.大力發(fā)展各類人才市場和保障市場人員冗汰機(jī)構(gòu)臃腫素來是事業(yè)單位的垢病。我國事業(yè)單位在編人員有3100多萬人，人頭費(fèi)每年高達(dá)上千億元。88年開始的政府機(jī)構(gòu)改革，每次都強(qiáng)調(diào)要精簡人員，政府部門確實(shí)精簡了某些，但事業(yè)單位的人反而多了，事業(yè)單位成了政府部門的安置辦，本身精簡阻力很大?！皣腋刹渴欠N身份和社會(huì)地位的標(biāo)志，擁有這個(gè)身份就意味著擁有有關(guān)的福利”，因此，要解決這個(gè)問題就必須對現(xiàn)行人事制度進(jìn)行改革，在科學(xué)分類的基礎(chǔ)上，擬定不同類型人員的任職資格、制訂招聘、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、工資福利、保險(xiǎn)保障等方面的具體規(guī)定和制度，有進(jìn)有出，有上有下。四、哺育市場1.加速“事業(yè)”產(chǎn)品與服務(wù)價(jià)格改革,為實(shí)現(xiàn)有部分“事業(yè)”產(chǎn)品的商品化發(fā)明條件2.變化事業(yè)單位的服務(wù)對象與經(jīng)營范疇,使其逐步轉(zhuǎn)向市場開展自主經(jīng)營3.加強(qiáng)國民消費(fèi)教育,合理引導(dǎo)居民消費(fèi)投資方向,增進(jìn)有關(guān)事業(yè)產(chǎn)品和勞務(wù)市場的發(fā)育與發(fā)展五、財(cái)政對策第二節(jié)實(shí)現(xiàn)我國事業(yè)管理體制改革目的的基本途徑與對策一、轉(zhuǎn)換觀念1.并非全部的科學(xué)、教育、文化、體育、衛(wèi)生活動(dòng)都不能實(shí)現(xiàn)商品化與市場化2.并非全部的社會(huì)公益事業(yè)都必須由政府直接舉辦二、政事分開1.政事職責(zé)分開2.政事機(jī)構(gòu)和人員編制分開長久以來，我們形成了這樣的某些觀念，事業(yè)單位的人員跟政府部門的公務(wù)員同樣，都是國家干部等。事實(shí)上，我們現(xiàn)有體系下的大多數(shù)事業(yè)都能夠?qū)崿F(xiàn)市場化的管理，并不必全部由國家包辦，政事機(jī)構(gòu)和人員編制分開。3.政事經(jīng)費(fèi)分開4.政事管理方式分開我國傳統(tǒng)公共事業(yè)管理體制的基本特性就是政企事一體化，黨政不分，政事不分，政企不分，企事不分，從而造成了公共事業(yè)機(jī)構(gòu)行政化的管建模式，這才帶來了我國傳統(tǒng)體制在市場經(jīng)濟(jì)條件下的諸多問題。這就規(guī)定我們要建立明確的產(chǎn)權(quán)制度、法律制度，界定各公共事業(yè)主體的組織范疇與職能范疇，明確政府、事業(yè)組織、公司組織各自應(yīng)當(dāng)做哪些事，通過什么樣的機(jī)制去做這些事情。第三節(jié)部門公共事業(yè)管理改革一、科學(xué)技術(shù)事業(yè)管理改革1.基礎(chǔ)研究管理模式2.應(yīng)用研究管理模式3.服務(wù)研究管理模式二、教育事業(yè)管理改革1.教育事業(yè)中各類管理的范疇第一、基礎(chǔ)教育管理模式第二、高等教育管理模式第三、職業(yè)技術(shù)教育管理模式2.我國教育事業(yè)管理體制的目的模式3.改革對策與方法三、文化事業(yè)管理改革1.文化事業(yè)中各類管理的范疇2.我國文化事業(yè)管理體制的目的模式第一、藝術(shù)事業(yè)管理模式第二、圖書館、博物館、檔案館和文物保護(hù)事業(yè)的管理模式第三、新聞出版事業(yè)管理模式第四、廣播電視事業(yè)管理模式3.改革對策與方法四、體育事業(yè)管理改革1.改革目的模式第一,體育組織管理模式第二,體育場館管理模式第三,體育競賽管理模式2.改革的對策第一,解放思想,轉(zhuǎn)變觀念第二,加速哺育,發(fā)展和規(guī)范各類體育市場第三,統(tǒng)一規(guī)劃投資建設(shè)公共體育設(shè)施第四,建立當(dāng)代體育組織制度五、衛(wèi)生事業(yè)管理改革1.改革的目的模式醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理模式衛(wèi)生防疫與保健機(jī)構(gòu)的管理模式社會(huì)醫(yī)療保障機(jī)構(gòu)的管理模式2.改革對策與方法(1)解放思想,統(tǒng)一認(rèn)識(shí),轉(zhuǎn)變觀念(2)合理劃分和規(guī)范中央及地方各級(jí)政府的衛(wèi)生事權(quán)與財(cái)權(quán)(3)全方面推動(dòng)醫(yī)療藥品和服務(wù)價(jià)格體制改革(4)加速公費(fèi)醫(yī)療和勞保制度改革,建立多渠道、多層次、多形式的社會(huì)化醫(yī)療保險(xiǎn)制度(5)大力調(diào)節(jié)和優(yōu)化布局與構(gòu)造(6)加緊公共衛(wèi)生立法工作案例分析激勵(lì)個(gè)私經(jīng)濟(jì)南京允許非公有資本進(jìn)入公共事業(yè)領(lǐng)域日前，南京市政府頒發(fā)了《市政府有關(guān)激勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)施意見》。記者昨天從南京市工商聯(lián)理解到，文獻(xiàn)結(jié)合個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況，從九個(gè)方面就貫徹《國務(wù)院有關(guān)激勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》提出南京市的具體實(shí)施意見。放寬非公有資本進(jìn)入領(lǐng)域支持非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)、金融服務(wù)業(yè)和國防科技工業(yè)建設(shè)領(lǐng)域；允許非公有資本通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換、特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)等方式平等進(jìn)入供水、供氣、供熱、公共交通和污水垃圾解決等市政公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。在加強(qiáng)政府監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督的前提下，激勵(lì)非公有資本投資社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域。堅(jiān)持平等準(zhǔn)入和公平待遇的原則，破除一切地區(qū)、行業(yè)、部門和全部制界限，除國家法律法規(guī)明確禁入的領(lǐng)域外，非公有制公司在準(zhǔn)入原則、地位待遇和政策扶持上與其它全部制公司一視同仁。非公有資我市場準(zhǔn)入放寬除法律法規(guī)另有規(guī)定外，申請?jiān)O(shè)立有限責(zé)任公司的，最低注冊資本降至3萬元；除法律法規(guī)另有規(guī)定外，實(shí)施注冊資本分期到位制，公司全體股東的初次出資額最低為注冊資本的20%，其它部分由股東自公司成立之日起兩年內(nèi)繳；允許中國公民（含在職人員）在南京市舉辦各類公司。申辦私營公司，股東為自然人的，不再規(guī)定提交暫住證；申辦個(gè)體工商戶，不再因戶籍因素核發(fā)臨時(shí)營業(yè)執(zhí)照，一律核發(fā)正式營業(yè)執(zhí)照。放寬住所和經(jīng)營場合登記條件。從事不影響周邊環(huán)境和居民生活的公司，其申請者已獲得正當(dāng)使用權(quán)的住宅，可不受物業(yè)使用功效的限制，作為公司住所（辦公場合）予以登記。放寬投資者出資方式。允許以專利、商標(biāo)、版權(quán)等知識(shí)產(chǎn)權(quán)作價(jià)出資；允許以股權(quán)及法律法規(guī)允許的其它形式作價(jià)出資。放寬對外投資的限制。集團(tuán)型有限責(zé)任公司、投資有限責(zé)任公司對外投資，其它有限責(zé)任公司向高新技術(shù)公司投資，不受對外投資總額不得超出凈資產(chǎn)50%的限制，允許對外投資總額達(dá)成凈資產(chǎn)的100%；對其它普通公司的對外投資限額，放寬到其凈資產(chǎn)額的70%。加強(qiáng)對非公經(jīng)濟(jì)的財(cái)政支持市、區(qū)（縣）兩級(jí)政府安排的扶持公司發(fā)展的各項(xiàng)資金，可采用貼息、補(bǔ)貼和設(shè)立擔(dān)?；鸬确绞?，重點(diǎn)支持非公有科技型、外向型、下崗創(chuàng)業(yè)型、勞動(dòng)密集型和農(nóng)產(chǎn)品加工型等中小公司的發(fā)展。非公有制公司擴(kuò)大規(guī)模、技術(shù)改造和投資高新技術(shù)的，享有與國有公司相似的財(cái)政扶持政策。非公有制公司進(jìn)入公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，和國有公司同等享有公用事業(yè)費(fèi)附加和補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。承當(dāng)政府指定的社會(huì)公益事業(yè)的，與國有公司同樣可享有財(cái)政補(bǔ)貼。對年銷售收入初次超出100億元、50億元和10億元的非公有制公司經(jīng)營者予以一次性獎(jiǎng)勵(lì)