全面深化財稅體制改革背景下推進非稅收入規(guī)范管理調(diào)研與思考

全面深化財稅體制改革背景下如何推進非稅收入規(guī)范管理的調(diào)研與思考時值新常態(tài)下全面深化財稅體制改革破冰前行、我省非稅收入規(guī)范管理承前啟后的重要階段，我在調(diào)研7市州、37個縣市區(qū)的非稅收入管理工作的基礎上，對新常態(tài)下推進非稅收入規(guī)范管理的新思路和新舉措做了一些研究與思考。一、立足實際積極探索，我省非稅收入規(guī)范管理不斷取得新成效(一)管理理念逐步深化。非稅收入的爭論焦點轉(zhuǎn)移。圍繞非稅收入是非曲直的爭論，由過去該不該財政統(tǒng)管、是否自收自用、形不形成可用財力等，過渡到如何科學規(guī)范管理、有效提高收入質(zhì)量、放大管理效益等。規(guī)范管理基本終結了“三亂”。過去，執(zhí)收執(zhí)罰亂象叢生，社會對非稅收入“非議”不少。近年，通過歸口管理、整頓收費、收支脫鉤、簡化票據(jù)種類等一系列手段，杜絕了自主收費、超標收費等行為。非稅收入的財政屬性逐步認可。落實收支兩條線管理，加快非稅收入納入預算并實行統(tǒng)籌安排的步伐，促進了其“所有權屬國家、使用權歸政府、管理權在財政”的三權歸(一)頂層設計推進滯后，規(guī)范管理徘徊不前。與改革預期有差距?，F(xiàn)代財政制度、依法治稅等新理念的提出，為非稅收入管理的再探索提供了新視角，財政部新一輪機構改革對非稅收入職能配置做出了適度調(diào)整。但是，非稅收入內(nèi)涵外延、依法治費仍很少具體被論及，政出多門、條塊分割的管理現(xiàn)狀也未能實質(zhì)性改善，與基層非稅收入工作者的改革期望值有差距。法制建設比較滯后。新修訂的預算法并未對非稅收入作出明確界定。國務院1996年出臺的《關于加強預算外資金管理的決定》“時過境遷”，國家層面缺少統(tǒng)一的法律法規(guī)指導全國的非稅收入管理實踐。近年財政部和我省相繼出臺的一些政策，雖偶有涉及非稅收入，但層級不高、權威性不夠，系統(tǒng)性缺失也十分明顯。部分規(guī)定相互矛盾。事業(yè)單位、社會團體依托公共權力和產(chǎn)權取得的收入，按照我省的有關規(guī)定應作為非稅收入管理。但在實際工作中，上述部分收入又被有關部門審批為服務性收費，其中還不乏已清理取消的行政事業(yè)性收費，導致財政收入規(guī)避監(jiān)管，也攪渾了政府與市場的關系。還有的收費項目，在預算管理、分成計提等方面出現(xiàn)了自相矛盾的規(guī)定，實際執(zhí)行無所適從。(二)“九龍治水”火力分散，管理機構面臨轉(zhuǎn)型困惑。對口難。財政部未設立非稅收入專管機構，車頭效應難凸顯。由此導致，全國各地機構設置“八仙過?！?，如云南是行政機構，湖南是事業(yè)單位，廣西是內(nèi)設處室。我省市縣管理模式“百花齊放”，有的主導政策制定、介入資金撥付；有的與省級模式基本一致；還有的職能嚴重縮水，僅管票據(jù)。歸口難。財政部非稅收入政策制定、收繳結算等職能分布在多司局。地方也僅20余省市設立了專管機構，且功能定位不一、職能強弱不一。我省秉承非稅收入立項與標準共管，政策制定與執(zhí)行分立的原則，造成部分收入有政策卻難征收、部分收入應當收卻無依據(jù)。服務性收費由物價部門獨管，催生了“這邊取消那邊新立”等亂象。發(fā)展難。市縣普遍對機構改革感到擔憂。我省非稅收入管理機構去行政化，對工作前景和個人前途會否帶來較大影響?非稅收入規(guī)范管理改革十年成效會否倒退?時值非稅收入管理改革推進的關鍵期，機構改革與職能重構的矛盾日益凸顯。(三)速度情結揮之不去，管理重點時常搖擺飄移?！邦I導速度”時隱時現(xiàn)。領導要快就快，想慢就慢，對非稅收入增減偏好不一。例如，一些任期即將屆滿或剛上任的政府領導，對非稅收入增長的需求尤其強烈，常不遺余力挖掘收入或下達硬性征收任務；而一些稅收底子好的市州，無超收壓力，領導更喜好“非稅收入少一點兒”，以體現(xiàn)自己抓經(jīng)濟的政績。“排名速度”幕后推手。市縣各種經(jīng)濟發(fā)展指標的通報公示，雖未明確排名秩序，但私下攀比早成常態(tài)，導致非稅收入與財政收入增收變相捆綁，常常是稅收不足非稅補，有的不惜采取混庫、空轉(zhuǎn)等手段弄虛作假?！罢急人俣取币婏L使舵。為謀求政府績效考核拿“高分”的需要，保持“理想”的稅占比，一些市縣人為控制一般公共預算非稅收入的正常增勢，該收不收，應繳不繳，有的還將非稅收入以稅收繳庫。(四)利益格局固化羈絆，應收盡收仍存瓶頸制約。征收管理“本土化”。各省出于不同的管理目標訴求，相互間差異大。北上廣等發(fā)達省市的非稅收入規(guī)模大，但納入一般公共預算的占比卻在全國末尾徘徊；湖南規(guī)模不大，但占比卻列全國前三。從我省看，有的注重做大收入規(guī)模、有的偏重改善收入質(zhì)量；有的執(zhí)行政策規(guī)定比較到位，有的優(yōu)先考慮本土利益。例如，某市截留河道砂石資源收入省級分成，用于籌備市級風險準備金。收入管控“部門化”。非稅收入是依法行政的附產(chǎn)品，管理的部門色彩濃厚。市縣一些收入規(guī)模較大的強勢部門，時常制造非稅收入政策落實的“真空地帶”。省本級“部門化”現(xiàn)象也存在，如某單位對我局征管系統(tǒng)與其業(yè)務系統(tǒng)的對接久拖不決，把罰沒收入緩減免視為“自留地”；某單位分層開設過渡戶歸集大量非稅收入，自立門戶搞特殊化。約束激勵機制“被軟化”?！逗鲜》嵌愂杖牍芾項l例》規(guī)定，縣級以上人大對非稅收入進行監(jiān)督，但落實難到位?！稐l例》也明確，應當進行考核、評比和獎勵，但大都淡化或取消了，加之執(zhí)收成本核定因部門利益固化等原因推進遲緩，變相鼓勵了“干多不如干少的利益多”。以往出于應收盡收考慮而施行的“超收返點”等傳統(tǒng)激勵約束手段，又與新預算法相悖。三、把握深化財稅體制改革契機，進一步推進非稅收入規(guī)范管理的對策建議當前，規(guī)范非稅收入管理既有改革創(chuàng)新作為動力支撐，也有領導的重視支持、各級各部門的協(xié)調(diào)配合作為有力保障，同時，多年探索和實踐積累的改革成果也為規(guī)范管理奠定了堅實基礎。我們要抓牢深化財稅體制改革的重要契機，遵循“依法合規(guī)、規(guī)范統(tǒng)一、量增質(zhì)優(yōu)、科技支撐、全程監(jiān)管”的征管新思路，以深化改革引領規(guī)范管理，以規(guī)范管理助力深化改革。(一)積極推進非稅收入制度體系建設。穩(wěn)步推進國家層面立法進程。近期，建議財政部在盡快推出非稅收入征收管理辦法和收繳管理辦法的基礎上，提請國務院制訂《關于加強非稅收入管理的決定》；遠期，應出臺法律法規(guī)，從依法治費的角度理順非稅收入立項定標、征管邊界、機構職能等核心事項。我省要謀劃好《湖南省非稅收入管理條例》的修訂工作，將實踐證明已較成熟的經(jīng)驗做法納入地方性法規(guī)范疇。抓緊制定兩個目錄清單。一是在開展非稅收入和服務性收費清理規(guī)范的基礎上，對保留的非稅收入項目和政府定價的服務性收費實行目錄管理，尤其要明確事業(yè)單位、社會團體依托政府權力、信譽和國有資源、資產(chǎn)取得的服務性收費納入非稅收入管理，并建立健全各類項目設立或取消的聽證、評估等制度，依法規(guī)范“有進有出”。二是在清理整頓非稅收入優(yōu)惠政策的基礎上，以政府名義制定且向社會公布非稅收入緩減免清單，并實行動態(tài)管理。法律法規(guī)明確可緩減免的，列入清單，符合條件的實行備案制；清單之外確因特殊原因需緩減免的，由財政歸口報政府審議。加快完善資源有償使用政策體系。以《湖南省國有資源有償使用收入管理辦法》為遵循，制定城市公共空間、服務以及專營、專賣等新興領域的單項征管辦法，修訂廣告收入、礦產(chǎn)資源等已有的政策文件，將市場配置資源、政府管控資源、財政全流程監(jiān)督資源使用等新理念納入其中，進一步挖掘以資源收入為新增長點的收入紅利，確保資源開發(fā)利用可持續(xù)。修訂省對市縣考核辦法。構建以管理規(guī)范、收入質(zhì)量改善、經(jīng)濟社會環(huán)境優(yōu)化為導向，可量化評分的綜合考核指標體系，重點考核不作為和亂作為。要根據(jù)市縣經(jīng)濟社會發(fā)展特點和由此形成的資源稟賦結構、財政收入結構等特征，探索分類設置不同考核目標值的可行性，擯棄“一把尺子量到底”。(二)積極推進非稅收入管理信息化。逐步擴容財政直接征收。市縣要施行“直接征收為常態(tài)、委托征收為例外”的新型征收模式，爭取用三到五年的時間基本實現(xiàn)所有單位、所有項目全覆蓋。省本級要對費源穩(wěn)定、便于集中繳納非稅收入實行財政直接征收，爭取由現(xiàn)在的單類、少數(shù)項目覆蓋到所有資源、資產(chǎn)領域。加快電子化收繳進程。加大非稅收入網(wǎng)銀收繳在教育、交警等民生部門的推廣力度，并研究移動終端等新型收繳載體的推廣可行性。加快建立以“空心票據(jù)”(即未套印固定票樣格式的“空白”無實物票據(jù))為載體，以電子票號為流轉(zhuǎn)標識的非稅收入征管全流程電子化。實施非稅收入電子退付。第一步，通過對非稅收入征管系統(tǒng)退付模塊的功能升級和優(yōu)化，實現(xiàn)非稅收入退付申報、審核、流轉(zhuǎn)、退款、反饋等業(yè)務流程的電子化；第二步，推行退付款項的網(wǎng)銀支付，實現(xiàn)資金的“快進快出”，從根本上提升退付效率、降低行政成本。啟動“數(shù)據(jù)大集中”建設。依托“大數(shù)據(jù)”理念，實現(xiàn)基礎數(shù)據(jù)同步更新、分成收入自動結算、收入報表自動生成，打通輻射省市縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的縱向信息化通道，并且實現(xiàn)電子政務平臺、執(zhí)收部門業(yè)務系統(tǒng)、非稅收入征管系統(tǒng)和金融機構業(yè)務系統(tǒng)的橫向整合和對接融合，將監(jiān)管“手臂”由事后延伸至事中、事前并貫穿征管全流程。(三)積極推進非稅收入預算管理。積極參與落實全口徑預算管理。提請財政部加快取消財政專戶管理方式，實現(xiàn)非稅收入預算體系的“雙變單”。各級非稅收入管理機構要充分認識非稅收入橫跨四本預算的重要性，切實增強參與本級全口徑預算管理的積極性和能動性，落實政府全部收入和支出納入預算的管理要求，尤其要加大對游離在財政監(jiān)管之外的“隱性收入”的監(jiān)管力度。改進非稅收入預算編制工作。各級要確定與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應、與財政政策相銜接的非稅收入年度目標責任區(qū)間，并據(jù)此積極穩(wěn)妥、科學合理地編制年度非稅收入預算，實現(xiàn)收入預算由約束性向預期性轉(zhuǎn)變，嚴禁將收入預算視為征收任務。有條件的地方可按照中期財政規(guī)劃要求，試編非稅收入收支三年滾動計劃。推進非稅收入成本管理。以成本管理為切入點，建立符合新預算法要求的激勵約束和應收盡收保障機制。省本級以資源收入、政府性基金為突破口，核實、核準兩類收入的執(zhí)收成本，破除比例安排征管經(jīng)費的定勢思維；各級要強化成本核定的成果應用，在部門預算中單列科目或單列來源直觀反映執(zhí)收成本，優(yōu)先、足額保障單位的執(zhí)收成本后，當年非稅收入(不含超收部分)剔除成本有結余的，既可視單位執(zhí)收規(guī)范程度等因素，安排給單位使用；也可由財政統(tǒng)籌，根除收多少退多少用多少的傳統(tǒng)觀念。加強非稅收入支出管理。非稅收入支出安排既要通盤考慮非稅收入成本補償特性和?？顚Ｓ玫幕咎卣?，滿足執(zhí)收單位經(jīng)費保障和事業(yè)發(fā)展的雙重需要；也要加強政府統(tǒng)籌安排非稅收入的力度，實現(xiàn)資金使用效益的最大化。要嚴格落實新預算法關于超收的規(guī)定，硬化非稅收入支出預算約束，不得隨意開新增非稅收入支出的口子。(四)積極推進非稅收入管理人才隊伍建設。強化理論研究。要主動培育新常態(tài)下的新思維，堅持務虛與務實相結合，一如既往地將理論探索和調(diào)查研究常抓不懈，爭做理論研究的“排頭兵”。既要眼睛向上，將研究重點聚焦現(xiàn)代財政制度、政府職能轉(zhuǎn)變等前沿課題，提高理論研究的前瞻性；也要腳步向下，針對對于工作中的重難點、死角盲區(qū)痼疾提出切實可行的系統(tǒng)性解決方案，強化理論研究成果的轉(zhuǎn)化利用。改革培訓機制。依托高職院校、培訓機構、遠程教育，采取輪訓、以會代訓等方式，進一步擴大培訓覆蓋面。要有的放矢地了解干部培訓需求，并區(qū)分不同授課對象，制定多元化、多層級的培訓計劃。培訓內(nèi)容和方式的設置，既要有理論前沿，也要覆蓋實際工作；既要有專家、領導、業(yè)務骨干講座、授課、答疑解惑，也要以工作論壇等形式多開展基層互動、討論；既要請進來，也要走出去。抓好人才交流任用。加大對非稅收入管理機構人才培養(yǎng)和交流提拔的關注力度，讓干部愿意來、出得去、上得了，讓多年積淀的管理理念等思想財富能夠落地生根。要淡化“二級局”、“二級機構”等思想觀念，增強廣大財政干部參與非稅收入管理工作的自信心和積極