從行政條例到財(cái)政母法淺談新預(yù)算法的特點(diǎn)

從行政條例到財(cái)政母法淺談新預(yù)算法的特點(diǎn)

預(yù)算法也被稱為“財(cái)政主義母法”，經(jīng)過10多年的努力進(jìn)行了四次修訂。2014年8月31日，經(jīng)修訂后的預(yù)算法由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過。這是里程碑式的事件,是規(guī)范政府行為、實(shí)現(xiàn)科學(xué)治國(guó)之利器,也是一項(xiàng)建設(shè)責(zé)任政府的基本制度。現(xiàn)行預(yù)算法的改革開放,從行政條例到財(cái)政母法的轉(zhuǎn)變預(yù)算法是國(guó)家用于規(guī)范公共資金的取得、分配、使用,規(guī)范人大與政府預(yù)算關(guān)系和政府與人民關(guān)系的法律,是“財(cái)政母法”。這一地位決定了預(yù)算法的調(diào)整內(nèi)容應(yīng)包括:預(yù)算資金的分配、使用和管理上各主體的關(guān)系,政府與人大的預(yù)算關(guān)系,中央與地方多級(jí)政府之間的預(yù)算關(guān)系,政府與人民(或納稅人)的關(guān)系等四方面。其中,前者是程序和管理性的,后三者是實(shí)體性的。由于修訂后的預(yù)算法既保留了現(xiàn)行預(yù)算法程序性內(nèi)容,又增加了后三者內(nèi)容,因而可以說,它實(shí)現(xiàn)了從“行政條例”到“財(cái)政母法”的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行預(yù)算法是全國(guó)人大常委會(huì)1994年通過的。當(dāng)時(shí),我國(guó)處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段,急需一部規(guī)范預(yù)算行為的法律。于是,國(guó)務(wù)院決定將當(dāng)時(shí)的《國(guó)務(wù)院預(yù)算管理?xiàng)l例》修改后上升為預(yù)算法。在過去二十年中,雖然現(xiàn)預(yù)算法在規(guī)范預(yù)算行為上起了重要作用,但也存在著若干問題:首先,預(yù)算資金分配和管理不只是行政行為,更是事關(guān)政府間、政府與人民、政府與行政部門的利益調(diào)整問題,因而需要一部既有程序、又有實(shí)體內(nèi)容的完整法律。而現(xiàn)預(yù)算法脫胎于國(guó)務(wù)院條例,偏重于程序,但實(shí)體性規(guī)定不足,因而需要修訂。其次,現(xiàn)預(yù)算法適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的公共財(cái)政框架建設(shè)要求,將分稅制財(cái)政體制納入,但國(guó)家在此后進(jìn)行的政府采購(gòu)、部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付等改革也需要納入,并按預(yù)算法整體要求進(jìn)行,從這點(diǎn)來說也需要修訂。再者,現(xiàn)預(yù)算法已難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)管理要求。如國(guó)家要建設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)制度,就應(yīng)有獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算,并實(shí)行收支對(duì)應(yīng)、?？顚Ｓ?并通過信息公開給人民以明白的交代。然而,現(xiàn)預(yù)算法采用的是統(tǒng)一預(yù)算,它要求政府將所有收支記在一本賬上。由于收支間缺乏對(duì)應(yīng),這就既加大了國(guó)家的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),也因說不清征收的基金用在了哪里而影響了誠(chéng)信政府建設(shè)。此外,現(xiàn)預(yù)算法忽視了預(yù)算原則的統(tǒng)馭作用,存在條文碎片化、對(duì)違法處罰的可執(zhí)行性較差等問題。最后,預(yù)算績(jī)效管理、預(yù)算信息公開等國(guó)際公認(rèn)的現(xiàn)代政府治理制度,因尚未納入預(yù)算法,因而推進(jìn)困難。這些都說明預(yù)算法有修訂的必要性。新預(yù)算方法的五個(gè)特點(diǎn)新預(yù)算法的條文很多,其特點(diǎn)見仁見智,就筆者體會(huì),可用預(yù)算原則、預(yù)算公開、績(jī)效管理、強(qiáng)化人大監(jiān)督等關(guān)鍵字來概括。(一)政府治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)預(yù)算原則是對(duì)預(yù)算規(guī)律的體現(xiàn),也是政府治理的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),它包括完整性、真實(shí)性、公開性、統(tǒng)一性、年度性和績(jī)效等。新預(yù)算法全面地采用了這六個(gè)原則。1.基金制依據(jù)的完整性這是核心預(yù)算原則之一。一是指預(yù)算必須完整地反映公共資金受托責(zé)任,而不允許在預(yù)算收支表外有秘密的政府收支存在。二是指預(yù)算科目設(shè)置必須收支分開,而不應(yīng)是某一資金收支相抵后的余額?？梢?完整性指作為公共資金受托人的政府,應(yīng)向人民交出一本清楚、完整的公共資金賬。由于政府收支門類多、關(guān)系復(fù)雜,對(duì)此,西方國(guó)家是用基金制來實(shí)現(xiàn)的,形成了各自獨(dú)立、又相互聯(lián)系的多個(gè)基金預(yù)算。新預(yù)算法吸收了基金制思路,提出了預(yù)算應(yīng)由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算構(gòu)成,并各自“應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立。政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算互相銜接”(第5條),充分體現(xiàn)了完整性要求。2.預(yù)算法關(guān)于公開的規(guī)定一是預(yù)算公開,除法律規(guī)定或涉及國(guó)家利益的重大機(jī)密外,預(yù)算草案及依據(jù)應(yīng)向人民代表公開,在預(yù)算通過后應(yīng)向人民公開。二是預(yù)算的編制、審議和執(zhí)行過程透明。三是決算公開。在這三方面,新預(yù)算法都有規(guī)定:一是預(yù)決算、政府采購(gòu)信息公開。經(jīng)各級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的“預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表,應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門向社會(huì)公開(第14條)”。各部門經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算、決算及報(bào)表,應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)向社會(huì)公開。各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)的情況及時(shí)向社會(huì)公開。二是審計(jì)信息公開?！翱h級(jí)以上政府審計(jì)部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開”(第89條)。三是確立了“不公開就違法”原則。如第92條將“未依照本法規(guī)定對(duì)有關(guān)預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行公開和說明的”列為違法范圍行為。3.本部門、本單位預(yù)算草案指各級(jí)政府必須按國(guó)家統(tǒng)一的預(yù)算科目編制預(yù)算。在這方面,新預(yù)算法規(guī)定:各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求“編制本部門、本單位預(yù)算草案”(第32條)。4.人大對(duì)被人大的監(jiān)督一是指各預(yù)算收支項(xiàng)目?jī)?nèi)容與實(shí)際一致,而不允許以一個(gè)支出(或收入)項(xiàng)目的名義,將資金用于另一支出項(xiàng)目(或來源于另一收入)上;二是各預(yù)算收支項(xiàng)目的概算應(yīng)接近實(shí)際,不能估計(jì)過高或過低?，F(xiàn)預(yù)算法是從“計(jì)劃”角度看待人大通過的預(yù)算的,缺乏硬約束力,官員可隨意變動(dòng)預(yù)算,甚至挪用搞“政績(jī)工程”。對(duì)此,新預(yù)算法規(guī)定:一是決算真實(shí)?！熬幹茮Q算草案,必須符合法律、行政法規(guī),做到收支真實(shí)、數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整、報(bào)送及時(shí)”(第75條)。二是政府應(yīng)如實(shí)接受人大監(jiān)督。各級(jí)人大和縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)就預(yù)算決算中的重大事項(xiàng)或特定問題組織調(diào)查,在調(diào)查時(shí)“有關(guān)的政府、部門、單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況和提供必要的材料”(第84條)。三是確立了違反真實(shí)性即違法原則,第93條:“未將所有政府收入和支出列入預(yù)算或者虛列收入和支出的”,以及“違反本法規(guī)定,改變預(yù)算支出用途的”列為違法,除責(zé)令改正外,還應(yīng)對(duì)直接責(zé)任的主管和其他直接責(zé)任者給予降級(jí)、撤職、開除等處分。5.人大通過的預(yù)算是年度性法律新預(yù)算法明確:一是“預(yù)算年度自公歷1月1日起,至12月31日止”(第18條)。二是明確了人大通過的預(yù)算是年度性法律。對(duì)不按預(yù)算撥款的,宣布為違法。6.確立和明確了預(yù)算管理的目標(biāo)績(jī)效原則是西方國(guó)家上世紀(jì)80年代以來普遍采用的,指政府應(yīng)當(dāng)將績(jī)效貫穿于預(yù)算全過程,建立按績(jī)效分配預(yù)算,前期評(píng)價(jià)和結(jié)果評(píng)價(jià)機(jī)制。在這方面,新預(yù)算法規(guī)定:一是績(jī)效原則(第12條)。二是確立了績(jī)效評(píng)價(jià)是政府和預(yù)算單位的法定責(zé)任,“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)”(第57條)。三是確立了預(yù)算分配上的績(jī)效依據(jù)和預(yù)算草案應(yīng)附有績(jī)效目標(biāo)的制度。“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國(guó)家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要,參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測(cè),按照規(guī)定程序征求各方面意見后進(jìn)行編制”(第32條),部門、單位在編制預(yù)算草案時(shí),應(yīng)按照財(cái)政部有關(guān)制度“以及績(jī)效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定,根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況,編制本部門、本單位預(yù)算草案?！彼氖敲鞔_了人大應(yīng)監(jiān)督績(jī)效?？h級(jí)以上人大在審查決算時(shí),應(yīng)包括“支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況”(第79條),以及財(cái)經(jīng)委員會(huì)提交的預(yù)算草案審查報(bào)告,應(yīng)當(dāng)對(duì)“執(zhí)行年度預(yù)算、改進(jìn)預(yù)算管理、提高預(yù)算績(jī)效、加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等提出意見和建議”(第49條)?？傊?預(yù)算原則是預(yù)算法的靈魂,缺少原則的預(yù)算法將是行政條例和“碎片化”的,而非邏輯和諧的法律。新預(yù)算法無疑是成功的,而關(guān)鍵是自覺地應(yīng)用了預(yù)算原則理論。其中,預(yù)算公開和績(jī)效是現(xiàn)代政府治理中兩個(gè)最主要的原則。(二)允許舉債,總量可控財(cái)政收支平衡是我國(guó)預(yù)算的重要原則,但當(dāng)前在該堅(jiān)持還是該取消上存在較大爭(zhēng)議,與之相關(guān)的是地方債券。從地方政府是理財(cái)主體看,應(yīng)當(dāng)允許地方發(fā)行債券,但在現(xiàn)實(shí)的軟預(yù)算約束下,放棄收支平衡原則可能產(chǎn)生“地方債務(wù)失控”。可見,是否堅(jiān)持收支平衡,是我國(guó)預(yù)算法修法中無法回避的難題。對(duì)此,新預(yù)算法采用了“允許舉債,總量可控”思路。第35條規(guī)定:一是編制一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)收支平衡。地方各級(jí)預(yù)算應(yīng)“按照量入為出、收支平衡的原則編制,除本法另有規(guī)定外,不列赤字”。二是允許地方有條件的發(fā)行債券。這包括省級(jí)政府可以在經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方債券,但“舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來源,只能用于公益性資本支出”。三是債務(wù)總量可控。“國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。”四是堵塞后門。除了經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的地方債券外,“地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”。由于編制一般公共預(yù)算在前,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)地方債券在后,因此,地方預(yù)算編制的收支平衡與允許發(fā)行債券并不矛盾,并將地方債務(wù)總量控制在可承受之內(nèi)。(三)細(xì)化預(yù)算編制和監(jiān)督“實(shí)化”指預(yù)算應(yīng)落到每個(gè)具體項(xiàng)目,但目前一些地方的預(yù)算很“虛”,人大通過的只是分類支出數(shù),預(yù)算最終用于哪里,“必須經(jīng)黨政領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)”。這是將權(quán)力置于法律之上、導(dǎo)致“一年預(yù)算,預(yù)算一年”的惡性循環(huán)。新預(yù)算法的規(guī)定體現(xiàn)在:一是細(xì)化預(yù)算編制?！皥?bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級(jí)一般公共預(yù)算支出,按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng);按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類,基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款”(第46條)。就是說,雖法律并未要求預(yù)算草案編到具體項(xiàng)目,但要求政府同時(shí)報(bào)送按支出功能和按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分列的支出預(yù)算,且應(yīng)兩者協(xié)調(diào)一致,而惟有那些落實(shí)到具體項(xiàng)目的預(yù)算才能滿足要求,這就促使了預(yù)算細(xì)化。二是加強(qiáng)人大監(jiān)督。新預(yù)算法第84條、第85條規(guī)定了各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)就預(yù)決算重大事項(xiàng)或特定問題進(jìn)行調(diào)查或提出質(zhì)詢,并將“本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算決議落實(shí)情況”(第79條)列為審查條款,通過信息公開和追究責(zé)任,杜絕“玩數(shù)字游戲”。(四)科學(xué)預(yù)算的建立是基于預(yù)算的作為財(cái)政母法,預(yù)算法的任務(wù)之一是為條法或行政規(guī)章建設(shè)提供依據(jù)。在這方面,新預(yù)算法的內(nèi)容有:1.部門職責(zé)進(jìn)一步明確部門是政府向社會(huì)提供服務(wù)的專業(yè)組織,也是預(yù)算管理基礎(chǔ)。雖然部門預(yù)算有加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目預(yù)算控制和?？顚Ｓ玫淖饔?但也存在著“部門被架空”的問題。對(duì)此,新預(yù)算法中:一是重申“各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體,負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行,并對(duì)執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)”(第27條)。二是明確了部門職權(quán)“各部門編制本部門預(yù)算、決算草案;組織和監(jiān)督本部門預(yù)算的執(zhí)行;定期向本級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算的執(zhí)行情況(第26條)。三是明確了部門責(zé)任“政府各部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查所屬各單位的預(yù)算執(zhí)行,及時(shí)向本級(jí)政府財(cái)政部門反映本部門預(yù)算執(zhí)行情況,依法糾正違反預(yù)算的行為”(第90條)。這些,為我國(guó)建設(shè)科學(xué)、規(guī)范的部門預(yù)算提供了依據(jù)。2.新預(yù)算法對(duì)重要內(nèi)容的規(guī)定財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付是調(diào)整多級(jí)財(cái)政關(guān)系的重要制度。實(shí)踐證明,財(cái)政體制不規(guī)范,上下級(jí)政府將權(quán)責(zé)脫節(jié),“管事的沒有錢,有錢的不管事”,轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范,就會(huì)專項(xiàng)“滿天飛”。由于兩項(xiàng)制度較復(fù)雜,需設(shè)專門條法,但作為財(cái)政母法,新預(yù)算法理應(yīng)對(duì)重要問題做出規(guī)定:一是保留了現(xiàn)預(yù)算法中的“國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制”(第15條)。二是對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的重大問題做出原則規(guī)定(第16條)?！皣?guó)家實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開,以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)”;財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)“以為均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體”。同時(shí),明確專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的條件。各級(jí)政府“按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,用于辦理特定事項(xiàng)”,規(guī)定了“市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí),不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金”,但多級(jí)政府共同承擔(dān)的職能除外。這些,對(duì)健全兩項(xiàng)制度具有重要意義。(五)新預(yù)算法在監(jiān)督預(yù)算方面,進(jìn)一步明確了兩個(gè)方面各級(jí)人大是預(yù)算資金的委托人代表,負(fù)有法定的預(yù)算監(jiān)督責(zé)任。但事實(shí)上卻存在“人大監(jiān)督缺位”問題。人大監(jiān)督也是預(yù)算民主的關(guān)鍵。為此十八大報(bào)告指出:要支持人大及其常委會(huì)“依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán),加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào),加強(qiáng)對(duì)‘一府兩院’的監(jiān)督,加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。”在強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督上,新預(yù)算法規(guī)定:一是明晰監(jiān)督內(nèi)容。采用“清單化”做法。在預(yù)算草案審查上,列出8個(gè)必須審查方面的清單(第48條),在預(yù)算實(shí)施監(jiān)督上,增加了人大開展預(yù)算調(diào)查和詢問、質(zhì)詢條款(第84條、第85條),在決算審查上,實(shí)行對(duì)部門決算的全面審計(jì),并列出了人大決算審查的12個(gè)必須審查方面清單(第79條)。二是實(shí)施全面監(jiān)督。新預(yù)算法肯定了人大對(duì)預(yù)算的過程監(jiān)督和總量監(jiān)督,還增加了對(duì)預(yù)算資金分配、使用上的合理性、有效性監(jiān)督的條款,包括對(duì)轉(zhuǎn)移支付支出和重點(diǎn)投資、政策性項(xiàng)目預(yù)算安排的合理性、有效性監(jiān)督,以及對(duì)政府債務(wù)上的合法性、有效性監(jiān)督等。從形式監(jiān)督到實(shí)質(zhì)性監(jiān)督,是我國(guó)人大監(jiān)督的重大突破。三是明晰了追責(zé)機(jī)制。在新增的第92條中列舉了未按規(guī)定編制和報(bào)送預(yù)算草案、