土地確權(quán)工作存在的問題及對(duì)策農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作現(xiàn)狀和問題分析以廣東省廣寧縣白坎村委會(huì)為例

土地確權(quán)工作存在的問題及對(duì)策農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作現(xiàn)狀和問題分析以廣東省廣寧縣白坎村委會(huì)為例

一、地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作農(nóng)村信息確認(rèn)政策可追溯到2009年。2013年，中央一號(hào)文件明確規(guī)定“原則上要在五年內(nèi)完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營法的確認(rèn)和認(rèn)證”。根據(jù)文件的要求，國家必須在2018年底前完成這項(xiàng)工作。那么，從2009年到現(xiàn)在，中國的土地認(rèn)證這項(xiàng)工作是什么？為解決這一問題，根據(jù)前人的研究，對(duì)廣東省廣州市白浪村委會(huì)進(jìn)行了深入調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了當(dāng)?shù)赝怀龅膯栴}。同時(shí)，將其與全國普遍存在的問題進(jìn)行了簡要分析，并提出了一些相對(duì)有效的建議。二、白干村委會(huì)土地認(rèn)定工作現(xiàn)狀和問題(一)白坎村委會(huì)被選為示范按照要求,廣東省肇慶市廣寧縣必須在2018年底完成農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作。截止2017年7月,廣寧縣南街鎮(zhèn)在金山村委會(huì)舉辦了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證儀式,金山村20多戶村民代表參加了頒證儀式并領(lǐng)取了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》,而金山村是南街鎮(zhèn)第一個(gè)完成頒證的村莊。廣寧縣推行把其中四鎮(zhèn)作為全縣的試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行推廣的政策,其中橫山鎮(zhèn)并未被選為示范鎮(zhèn),剛好相反該鎮(zhèn)是廣寧縣中完成任務(wù)最慢的鎮(zhèn)之一,位于橫山鎮(zhèn)的白坎村委會(huì)有26個(gè)自然村,共1000戶,合計(jì)2000畝水田。廣東省廣寧縣橫山鎮(zhèn)白坎村委會(huì)于2016年12月起啟動(dòng)農(nóng)村土地確權(quán)工作,啟動(dòng)時(shí)間相對(duì)其他地方遲延;2017年初,測繪公司完成水田地圖測繪技術(shù)工作,該村委于6月底完成承包地權(quán)屬指界階段工作,現(xiàn)已進(jìn)入了經(jīng)營權(quán)確權(quán)內(nèi)業(yè)處理階段,爭取在2018年底前舉辦農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證儀式。該村委會(huì)的土地確權(quán)工作主要由白坎村委會(huì)成員以及村小組組長負(fù)責(zé)。(二)證工作存在的問題根據(jù)調(diào)查結(jié)果,本文把白坎村委會(huì)農(nóng)村土地登記確權(quán)頒證工作存在問題分為三類:一是跟全國范圍內(nèi)類似的問題,二是不存在全國范圍內(nèi)普遍突出的問題,三是存在地方性的突出問題,以下是對(duì)這些問題進(jìn)行具體闡述。1.村干部對(duì)土地確權(quán)的認(rèn)知情況全國范圍內(nèi)多數(shù)存在農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村土地確權(quán)政策的認(rèn)識(shí)不足、不同農(nóng)民的認(rèn)知有偏差的問題;白坎村委會(huì)也不例外,從調(diào)查結(jié)果來看,農(nóng)民對(duì)于土地確權(quán)這一政策的認(rèn)識(shí)跟年齡、職業(yè)、性別、文化程度等因素有關(guān);農(nóng)民的年齡越是在青壯年,對(duì)于土地確權(quán)的了解越深;隨著年齡的增長,他們對(duì)于土地確權(quán)的認(rèn)識(shí)越不足,在中老人年齡層,他們一般對(duì)“土地確權(quán)”等字體不敏感,一旦換成“農(nóng)田的指認(rèn)”等字眼,他們的表情顯露出恍然大悟;對(duì)于同年齡層的農(nóng)民來說,職業(yè)也對(duì)他們的認(rèn)知產(chǎn)生影響:村干部對(duì)于確權(quán)的認(rèn)知最全面,其他職業(yè)譬如電工、司機(jī)、農(nóng)民工認(rèn)識(shí)次之,純務(wù)農(nóng)(只在家務(wù)農(nóng),沒有別的兼職工作)農(nóng)民對(duì)土地確權(quán)認(rèn)識(shí)最淺;從采集的問卷來看,農(nóng)民的文化程度范圍界定在大專和小學(xué)之間,農(nóng)民文化程度越高,他們對(duì)農(nóng)村土地登記確權(quán)政策越了解,最低學(xué)歷的農(nóng)民有能力認(rèn)字,能夠閱懂問卷;在性別方面,男性對(duì)于土地確權(quán)的了解深于女性。對(duì)于全國范圍內(nèi)村干部工作量過大的問題,白坎村委會(huì)也不例外。白坎村委會(huì)村干部開展工作的方式是每個(gè)自然村配備一個(gè)村小組長,村小組長向村委會(huì)主任進(jìn)行匯報(bào),這些村小組長多數(shù)表示基層工作量大是其次,最主要的問題是基層工作復(fù)雜,這是一個(gè)質(zhì)的層面;除此之外,對(duì)于村干部開展經(jīng)費(fèi)問題,大部分村小組長是義務(wù)工作,并沒有得到村委會(huì)相應(yīng)的補(bǔ)貼,農(nóng)村土地登記確權(quán)工作的補(bǔ)貼全部用在測繪工作人員的午餐補(bǔ)貼,盡管如此,村干部以及村小組長仍然盡職盡責(zé),任勞任怨開展工作。在宣傳方面,全國范圍內(nèi)都有各種各樣的問題,主要是宣傳不到位。白坎村委會(huì)大部分自然村沒有固定用的宣傳欄,一些十分緊急的通知也只是貼在村中人多走動(dòng)的地方,這里多是通過村小組長發(fā)放材料的方式進(jìn)行宣傳,有些比較先進(jìn)的自然村有村微信群,村干部或者村組長通過微信群通知的方式對(duì)有土地確權(quán)政策進(jìn)行宣傳和對(duì)有關(guān)通知進(jìn)行公告,村干部發(fā)語音比打字的比率高。在調(diào)查中,村干部表示當(dāng)時(shí)有資料的派發(fā),但是從農(nóng)民的反饋來看,他們持有不同看法,有的表示沒有看到有宣傳資料,有些早出晚歸工作的農(nóng)民對(duì)此宣傳資料表示不清楚,有的明確表示有看到過類似資料?？傮w來看,白坎村委會(huì)村干部并沒有在類似宣傳欄地方粘貼宣傳資料,但確實(shí)是有走訪進(jìn)行宣傳和派發(fā)資料,出現(xiàn)上述的問題:一是因?yàn)樾麄鞯钠占奥什⒉桓?這是村干部的問題,對(duì)于沒有有需要進(jìn)行承包的老齡化農(nóng)民,村干部就沒有派發(fā)資料;二是農(nóng)民自身的原因,一開始進(jìn)行宣傳時(shí)候,大部分農(nóng)民都表示不大上心,對(duì)派發(fā)的資料只是擺在一邊,根本沒有認(rèn)真閱覽過,即使有閱覽過也不了解其中的來龍去脈,所以當(dāng)面臨調(diào)查時(shí)候,根本不能對(duì)應(yīng)或者想不起村干部已經(jīng)進(jìn)行過宣傳的事實(shí);三是兩者共同的問題所致,該村委會(huì)多數(shù)存在全家外出務(wù)工的現(xiàn)象,家中長期無人居住,村干部可能只宣傳過一遍,對(duì)于這些外出務(wù)工的家庭,也沒有辦法對(duì)其進(jìn)行走訪和資料派發(fā),后續(xù)這些務(wù)工人員在家時(shí)候村干部也想不起需要對(duì)其進(jìn)行資料派發(fā),而這些務(wù)工人員對(duì)此并非十分關(guān)心,也沒有繼續(xù)追問村干部。以上三點(diǎn)是造成宣傳不到位問題的主要原因。2.白坎村委會(huì)的土地確權(quán)工作全國多數(shù)地方出現(xiàn)農(nóng)民不積極配合村干部工作的問題,但根據(jù)村干部和村民的反饋,村民都是積極配合村干部的工作,尤其是在承包地權(quán)屬指界階段工作,村干部發(fā)布通知需要農(nóng)民和測繪公司人員親自到田間進(jìn)行承包地權(quán)屬指界確認(rèn)之時(shí),在家務(wù)農(nóng)農(nóng)民紛紛派出家中代表進(jìn)行配合,對(duì)于在外務(wù)工的農(nóng)民,村干部想出辦法需要他們各戶進(jìn)行委托派代表進(jìn)行指認(rèn),最后指認(rèn)工作完成情況完好,沒有差錯(cuò);鑒于此,農(nóng)民對(duì)于村干部工作評(píng)價(jià)幾乎一致認(rèn)同,不存在不滿意的情況。這也側(cè)面反映白坎村委會(huì)村干部工作不存在不公開、不透明等現(xiàn)象,同時(shí)雖然村干部年齡趨大,但并不存在思想固化,工作方法不靈活的問題,干部與民眾關(guān)系良好,民風(fēng)淳樸,村干部開展工作較順利。多數(shù)研究表示,歷史遺留問題是農(nóng)村土地登記確權(quán)工作中的主要壁壘。根據(jù)調(diào)查顯示,白坎村委會(huì)的土地確權(quán)工作中并沒有出現(xiàn)歷史遺留問題,沒有權(quán)屬糾紛,即使承包關(guān)系存在變化,但是他們的交接程序和工作較完善,避免了類似的權(quán)屬斗爭出現(xiàn)。白坎村委會(huì)的農(nóng)民本次所確認(rèn)的農(nóng)田承包面積跟1999年頒發(fā)的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證書上記載面積變化不大,主要的變化在于1999年頒發(fā)證書上用“份”對(duì)農(nóng)民承包農(nóng)田面積進(jìn)行衡量,現(xiàn)在農(nóng)村土地確權(quán)證書用“畝”對(duì)農(nóng)民承包農(nóng)田面積進(jìn)行界定;除此之外,微小的變化還在于年紀(jì)較大的農(nóng)民大部分把1999年承包的農(nóng)田登記在自己后代名下,于是年紀(jì)較大農(nóng)民實(shí)則已經(jīng)放棄了農(nóng)村土地承包權(quán),他們的后代則擴(kuò)大了農(nóng)地的承包面積,由于是在家庭之內(nèi)的承包權(quán)轉(zhuǎn)讓,嚴(yán)格意義上說也只是屬于微小變化。3.白坎村委會(huì)土地確權(quán)的現(xiàn)狀白坎村委會(huì)土地確權(quán)工作主要存在三個(gè)突出的問題:第一個(gè)問題是對(duì)于上文提到的白坎村委會(huì)的農(nóng)民本次所確認(rèn)的農(nóng)田承包面積跟1999年頒發(fā)的農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)證書上記載面積變化不大。從表面上看,這是一個(gè)好現(xiàn)象,土地也沒有流失。根據(jù)調(diào)查結(jié)果來看,這是在時(shí)間緊迫的情況下,政府為了應(yīng)付完成土地確權(quán)任務(wù),跟招標(biāo)的測繪公司協(xié)調(diào)不到位,導(dǎo)致測繪公司馬虎工作一連串反應(yīng)產(chǎn)生的結(jié)果。廣寧縣通過招標(biāo)的方式向廣州市的測繪公司進(jìn)行招標(biāo),其中中標(biāo)的測繪公司負(fù)責(zé)全縣土地確權(quán)測繪工作,而得出的每個(gè)村的水田的圖像是他們工作成果的直接反映。白坎村委會(huì)村干部得到的第一張圖像,是完整而且清晰的地圖:村委會(huì)的住宅、建設(shè)用地、農(nóng)用地在地圖上一一對(duì)應(yīng),沒有任何差錯(cuò);隨后,村干部集合村民和測繪公司人員共同到田間進(jìn)行農(nóng)田承包地指界(農(nóng)民一般稱之為“認(rèn)田”),期間是由測繪公司人員進(jìn)行登記和匯總。村干部表示,在完成指界工作之后,政府跟測繪公司存在利益糾紛,導(dǎo)致測繪公司人員更替,進(jìn)一步導(dǎo)致更替過程中核心的交接工作被坐冷板凳,也許根本就沒有進(jìn)行交接工作,在這個(gè)情況下,村干部第二次拿到的地圖上就出現(xiàn)了農(nóng)田跟承包權(quán)屬不能一一對(duì)應(yīng)的情況,更有甚者地圖上一村的農(nóng)田承包權(quán)屬標(biāo)志著別村的村民的名字,這給村干部加大了工作量:一邊要跟測繪公司人員進(jìn)行溝通,一邊還需要跟村民溝通和統(tǒng)計(jì)出錯(cuò)的記錄,這嚴(yán)重拖慢農(nóng)村土地確權(quán)工作的進(jìn)度;村干部拿到的第三份地圖,相對(duì)于第二份地圖的錯(cuò)誤數(shù)量已經(jīng)少了很多,但仍存在少數(shù)不能一一對(duì)應(yīng)的情況,測繪公司不再根據(jù)村民意見進(jìn)行修改,而直接要求村干部把第一輪土地確權(quán)的面積匯報(bào)上去,最后土地確權(quán)證書上承包的土地面積以這個(gè)匯報(bào)數(shù)為準(zhǔn),這就是白坎村委會(huì)農(nóng)民承包農(nóng)田面積變化不大的原因所在。第二個(gè)問題就在于被調(diào)查人員的土地確權(quán)跟現(xiàn)在耕種的土地面積是完全不一樣的,土地確權(quán)的最大面積是3畝,最小面積是0.9畝;相對(duì)應(yīng)的耕種的面積最大去到1.8畝,最大可達(dá)到0.7畝。本文提出一個(gè)耕種率=耕種畝數(shù)/確權(quán)畝數(shù),在此假設(shè)下,白坎村委會(huì)的耕種率從33%到90%之間。一般來說,耕種率越接近1,說明這個(gè)地區(qū)的農(nóng)田有效化利用越好。然而白坎村委會(huì)的這個(gè)比率說明了所有戶的確權(quán)的農(nóng)田并非全部用來耕種,從調(diào)查結(jié)果來看,白坎村委會(huì)沒耕種部分的農(nóng)田實(shí)則是改變用途了,這個(gè)改變用途不是從基本農(nóng)田變成建設(shè)用地,而是從旱地變成竹林地。存在改變用途是由于廣寧縣是著名的“竹子之鄉(xiāng)”,多年前受到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響,農(nóng)民多數(shù)為了生計(jì)多數(shù)集群到珠三角地方務(wù)工,村里只剩下老幼勞動(dòng)力,再加上旱地地勢崎嶇,產(chǎn)出不高,農(nóng)民在未得到允許的情況下,在這些旱地種起竹子。對(duì)于這種情況,其實(shí)農(nóng)民是有清晰的認(rèn)識(shí),他們明知道這種情況是違反國家規(guī)定的,也明知道自己變田為林的行為意味著以后如果政策變更,國家存在糧食緊缺的情況下,這些竹林將要面臨被重新開墾的可能,但是他們也時(shí)刻關(guān)注著國家政策,由于其他的水田基本可以實(shí)現(xiàn)供給,國家每年還給予一定的農(nóng)田補(bǔ)貼,而且國家強(qiáng)制農(nóng)田進(jìn)行繳納農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)(具體是通過給給予農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼,再在其中扣除的方法,每年每畝補(bǔ)貼達(dá)到60元/畝),憑著山高皇帝遠(yuǎn)的心態(tài)安享現(xiàn)狀。最后一個(gè)小問題就是廣寧縣很多文件僅僅也就是制定出來,并沒有得到真正的實(shí)施。譬如政府文件已經(jīng)明確表明需要在村級(jí)別設(shè)立村小組對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)工作進(jìn)行落實(shí)和監(jiān)督,實(shí)際情況來看,這個(gè)村小組并沒有成立,上級(jí)部門也沒有進(jìn)行走訪和調(diào)查;除此之外,政府相關(guān)文件需要鎮(zhèn)府對(duì)村干部和村組長進(jìn)行一定的培訓(xùn),但是根據(jù)村干部的反映他們都是按照上級(jí)的安排去配合他們的工作,并沒有進(jìn)行類似的培訓(xùn),就算是簡單的會(huì)議也沒有召開,僅僅是通過電話的形式進(jìn)行工作交流和匯報(bào);最后是在村民會(huì)議部分,本來按照要求村民簽字是通過召開村民會(huì)議的方式進(jìn)行,并一致投票通過,但由于基層工作的復(fù)雜性,并沒有開展該會(huì)議?？傮w來說,白坎村委會(huì)村干部工作一切從簡、鎮(zhèn)級(jí)跟村級(jí)工作交流不到位,存在政府文件不落實(shí)情況。三、解決問題的想法(一)建立反饋小組,重新作為白坎村委會(huì)中存在確權(quán)面積面積變化不大的問題在于測繪公司按照以前的面積進(jìn)行上報(bào),這是一個(gè)很大的隱患,同時(shí)不排除其他地方也存在同樣的情況,因此建立反饋小組是十分有必要的,趁著2018年底到來之前,由反饋小組重新核實(shí)一遍測繪公司的工作,錯(cuò)誤之處要重新匯報(bào)。(二)村干部和農(nóng)民都更傾向于確權(quán)工作制度,難以真正落實(shí)在宣傳方面,學(xué)界給出了許多切實(shí)可行的方案,但是這些方案幾乎一致把宣傳的重點(diǎn)放在為了更好開展確權(quán)工作而進(jìn)行宣傳,卻忽略了確權(quán)之后該政策對(duì)農(nóng)民的意義的宣傳,由于大部分農(nóng)民的文化程度較低,對(duì)確權(quán)意義的了解只停留在淺層次,因此他們無法真正從該政策中收益。從調(diào)查結(jié)果來看,村干部更傾向于確權(quán)工作辦法土地確權(quán)證書后進(jìn)一步落實(shí)宣傳工作,而純務(wù)農(nóng)農(nóng)民一般只知道拿到確權(quán)證書就畫上了句號(hào)。本文認(rèn)為確權(quán)工作不能在頒發(fā)土地證后畫上句號(hào),頒發(fā)土地確權(quán)證書后更要加大力度宣傳和宣講此次確權(quán)對(duì)于農(nóng)民的意義,一方面可以使得有需要流轉(zhuǎn)的農(nóng)民,尤其是在外務(wù)工的農(nóng)民能夠有意識(shí)有渠道進(jìn)行流轉(zhuǎn),不僅可以避免落荒現(xiàn)象,還可以加快鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的步伐;另一方面,對(duì)于沒有需要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說,讓他們了解土地確權(quán)的意義可以讓他們吃定心丸,從而對(duì)土地展開長期的投入,增加土地的肥力等。(三)建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)從調(diào)查顯示來看,數(shù)量眾多的具有農(nóng)村戶口的青年并不愿意“繼承父業(yè)”,也就是不想成為一名真正的農(nóng)民,但是由于在土地確權(quán)證書上面寫著這些青年的名字,在這個(gè)信息大爆炸的時(shí)代,仍然有不普及的地帶,譬如說農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái),如果沒有信息平臺(tái),農(nóng)地很可能大面積出現(xiàn)落荒現(xiàn)象,這是對(duì)資源的一大浪費(fèi),因此建立機(jī)構(gòu)或者平臺(tái),讓信息得以共享以及流通,這使得有意愿流轉(zhuǎn)但是沒有渠道的農(nóng)民(外出務(wù)工)得以放心讓土地流轉(zhuǎn)出去。有些農(nóng)村交通發(fā)達(dá),可以發(fā)展成為農(nóng)場,但有些農(nóng)村交通不便利,外出務(wù)工農(nóng)民數(shù)量多,他們渴望土地能夠進(jìn)行流轉(zhuǎn),但是迫于沒有渠道,同時(shí)