縣市域多規(guī)劃合一規(guī)劃技術導則

縣（市）域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“四規(guī)合一”規(guī)劃技術導則2014年8月

前言當前，縣（市）規(guī)劃過多，相互矛盾，覆蓋廣度、深度不夠，帶來城鄉(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)、用地粗放，事權模糊、管理多頭等問題，不利于規(guī)劃實施的監(jiān)管,亟需盡快在全省開展縣（市）域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的編制工作。按照貫徹落實黨的十八屆三中全會、中央城鎮(zhèn)化工作會議精神的總體要求，依據《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2013-2020年）》、《住房城鄉(xiāng)建設部關于開展縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“三規(guī)合一”試點工作的通知》和《XX省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，并總結國內（浙江、深圳、上海、廣東）、省內（大理、曲靖、維西）的實踐經驗，立足XX山區(qū)、沿邊、民族、貧困“四位一體”的基本特征，結合自然資源、經濟發(fā)展和城鄉(xiāng)建設發(fā)展條件，與《XX省縣域經濟發(fā)展領導小組關于加強我省縣域各項規(guī)劃對接工作的指導意見》要求相銜接，明確符合XX特征和實際的“四規(guī)合一”規(guī)劃編制的技術標準和路徑，以此規(guī)范全省縣（市）域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃規(guī)劃編制成果內容深度，提升規(guī)劃的科學性和實施管理的有效性，為切實有效推進XX新型城鎮(zhèn)化建設發(fā)展奠定規(guī)劃基礎，特制定本導則。

目錄第一章 總則 總則[導則的作用]按照國家和XX省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃體制機制改革創(chuàng)新的要求，為科學指導全省《縣（市）域“四規(guī)合一”規(guī)劃暨縣（市）域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）編制工作的有序開展，規(guī)范成果深度內容，建立科學空間管理平臺，有序地推進縣（市）域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，提升縣域發(fā)展水平，特制定本導則。[依據說明]本導則是根據國家現行法律、標準、規(guī)范、規(guī)程及技術措施，結合XX城鎮(zhèn)發(fā)展實際情況進行編制，未盡事宜按照國家現行法律、標準及XX省地方標準、文件執(zhí)行。[適用范圍]本導則適用于全省縣（市）域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃暨“四規(guī)合一”規(guī)劃的編制和審批實施管理。[指導思想]《規(guī)劃》應按照“因地制宜、突出特色、平臺建設、機制創(chuàng)新”的技術思路方法，探索與XX省城鎮(zhèn)體系、地方資源環(huán)境、發(fā)展水平相適應，確定目標一致、空間整合、事權明晰的規(guī)劃管理基礎平臺和戰(zhàn)略要求。[原則]《規(guī)劃》應堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、分類指導，合理布局、產業(yè)互動，集約高效、彰顯特色，有序推進、注重品質的原則，實現生態(tài)效益、社會效益和經濟效益的統(tǒng)一。[概念]《規(guī)劃》是以縣(市)全域空間為整合規(guī)劃范圍，將國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃四個規(guī)劃的目標、發(fā)展戰(zhàn)略思路、空間發(fā)展要求、規(guī)劃方案進行整合，形成統(tǒng)一的全域空間管制平臺，為科學決策、高效行政提供重要支撐，為各類規(guī)劃編制提出明確的規(guī)劃條件。[規(guī)劃范疇]《規(guī)劃》重點是對既有各類規(guī)劃的整合，全域覆蓋、橫向到邊、縱向到底；是實現規(guī)劃科學、目標合理的手段和過程；是指導全域各類規(guī)劃編制的綱領性文件；是為地方政府決策、部門審批和實施管理提供整合規(guī)劃信息支撐平臺；是在發(fā)展戰(zhàn)略和確保底線的總體要求下，以近期為重點明確規(guī)劃實施的措施；是最終建立以城鄉(xiāng)規(guī)劃應用為導向，目標一致、規(guī)劃銜接、功能互補、統(tǒng)一平臺、相互協(xié)調的規(guī)劃體系的重要保障。[規(guī)劃目標]將國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃作為宏觀指導的目標、土地利用總體規(guī)劃作為控制保證用地的指標、城鄉(xiāng)規(guī)劃作為空間落實的坐標、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃作為生態(tài)校驗的底線，梳理已有各類規(guī)劃的成果，對規(guī)劃空間要素、戰(zhàn)略目標進行整合，建立全域統(tǒng)一空間管制平臺,明確發(fā)展核心、焦點問題的戰(zhàn)略統(tǒng)籌部署方案和思路。目標是推進新型城鎮(zhèn)化建設，探索完善縣（市）規(guī)劃體系，推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、轉變發(fā)展方式，推進規(guī)劃體制機制改革，統(tǒng)籌協(xié)調縣（市）域工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化，促進縣（市）域經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。規(guī)劃編制規(guī)劃編制的組織[組織主體]縣（市）人民政府組織全域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（“四規(guī)合一”規(guī)劃）的編制，具體工作可由縣（市）人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同發(fā)展改革、國土規(guī)劃管理、環(huán)境保護等部門共同承擔。[準備工作]縣（市）人民政府組織編制前，應當組織測繪部門完善地方的測繪基礎信息資料，主要包括：覆蓋全域地形圖（1：2000至1：500）、高精度衛(wèi)片（0.5米分辨率以上）和完善地方地理信息坐標系統(tǒng)等工作。[報審程序]《規(guī)劃》綱要需報省城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同發(fā)展改革、國土規(guī)劃、環(huán)境保護等部門進行審查。成果報上級州（市）人民政府審批。[公眾參與]前期調研需開展企業(yè)、居民意愿的調查工作。規(guī)劃成果在上報審批前，需采取公示、征詢意見等方式，充分聽取各級行政管理部門、單位和公眾的意見。意見吸收采納的情況說明需作為成果附件上報。[動態(tài)更新]《規(guī)劃》應與國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土規(guī)劃、環(huán)保規(guī)劃等部門規(guī)劃實現動態(tài)銜接，及時更新入庫。更新成果若涉及規(guī)劃強制性內容的調整，需按規(guī)劃修改程序進行。[評估]定期由項目所在地縣級人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責組織《規(guī)劃》實施評估工作，評估周期應與國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃編制、土地利用總體規(guī)劃中期評估、各規(guī)劃編制調整時間相銜接，至少每5年評估一次。[規(guī)劃修改]規(guī)劃編制組織機關，應當組織有關部門和專家定期對《規(guī)劃》實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。規(guī)劃編制組織機關，應向規(guī)劃審批機關提出評估報告并附具征求意見情況說明，經同意后，即可進行規(guī)劃修改。以下情況可申請規(guī)劃修改：經評估確需修改規(guī)劃的；行政區(qū)劃調整確需修改規(guī)劃的；規(guī)劃依據的法規(guī)、標準調整確需修改規(guī)劃的；規(guī)劃審批機關認為應當修改規(guī)劃的其他情況。規(guī)劃編制單位的要求[必須條件]承擔規(guī)劃編制任務的單位必須具有城鄉(xiāng)規(guī)劃甲級資質。[項目組要求]規(guī)劃編制項目組應當具有區(qū)域規(guī)劃專業(yè)、地理信息系統(tǒng)專業(yè)、交通規(guī)劃、環(huán)境保護等專業(yè)背景的技術人員。規(guī)劃內容規(guī)劃編制總體要求[指導思想]以科學發(fā)展觀為指導，全面落實新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略要求，堅持以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的原則，按照城鄉(xiāng)一體、全域管控、部門協(xié)作的要求，編制縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，實現經濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的“四規(guī)合一”，逐步形成統(tǒng)一銜接、功能互補的規(guī)劃體系，建立覆蓋縣（市）全域的空間管制平臺。[強制性內容]《規(guī)劃》內容中涉及各類依法劃定空間管制要素界線（包括生態(tài)環(huán)境保護、安全、基本公共服務、歷史文化資源保護、建設用地等各類界線）和措施、縣（市）域的重大基礎設施和公共服務設施配置建設要求是強制性內容。[各規(guī)劃間關系]統(tǒng)籌銜接國民經濟社會發(fā)展和土地利用規(guī)劃。以上位規(guī)劃為依據，將經濟社會發(fā)展規(guī)劃確定的目標、土地利用規(guī)劃提出的建設用地規(guī)模和基本農田保護要求和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的生態(tài)底線等納入縣（市）城鄉(xiāng)總體規(guī)劃,實現全縣（市）“一張圖”，縣（市）域全覆蓋。另外，同步提出城鄉(xiāng)總體規(guī)劃與土地利用等規(guī)劃在基礎數據、建設用地范圍和規(guī)劃實施時序等方面的銜接方案。[城鄉(xiāng)布局]全面優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，調整城鄉(xiāng)空間結構，統(tǒng)籌規(guī)劃各類城鄉(xiāng)建設用地與非建設用地，科學劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，合理確定城鄉(xiāng)居民點布局總體框架，形成生產、生活、生態(tài)空間的合理結構。注重保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈，保留村莊傳統(tǒng)風貌，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生條件。[指標體系]合理確定城鎮(zhèn)化發(fā)展的各項目標。按照新型城鎮(zhèn)化的要求，依據資源環(huán)境條件容量、城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，合理確定縣（市）城鎮(zhèn)化發(fā)展的各項目標和人均指標，提出具有本地特色的城鎮(zhèn)化路徑及具體發(fā)展策略，提高城鎮(zhèn)化質量。按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路，嚴控增量，盤活存量，優(yōu)化結構，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設用地集約化水平。[基本服務]積極推進基本公共服務均等化。從空間上統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)、區(qū)域間的基礎設施和公共設施，防止低水平重復建設。合理布局城鄉(xiāng)綜合交通、給水排水、電力電訊、市容環(huán)衛(wèi)等基礎設施以及文化、教育、體育、衛(wèi)生等公共服務設施，合理確定不同類型村莊基礎設施和公共服務設施配置標準。引導城鎮(zhèn)各類設施向農村延伸，完善城鄉(xiāng)發(fā)展的支撐體系。[空間管制]明確全域空間管控目標和措施。加強生態(tài)環(huán)境保護，嚴格保護耕地特別是基本農田，促進資源保護性開發(fā)利用。綜合考慮生態(tài)環(huán)境保護、涵養(yǎng)水源和城鄉(xiāng)建設的需要，合理劃定禁止建設區(qū)、限制建設區(qū)和適宜建設區(qū)，并制定明確的管制措施。成果內容要求[成果形式]《規(guī)劃》成果應為規(guī)劃信息數據庫、文本和附件（說明書及專題研究）。其中規(guī)劃信息數據庫應為地理信息系統(tǒng)（GIS）數據，且文本和規(guī)劃信息數據庫是《規(guī)劃》的法律文件。[階段劃分]縣（市）域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制一般分為綱要和成果兩個階段。[綱要內容]綱要應當包括以下內容：對現行各類規(guī)劃進行整合分析，總結當前規(guī)劃實施中面臨的問題，明確城鄉(xiāng)總體規(guī)劃編制的原則、重點和應當解決的主要問題。按照上位規(guī)劃要求，結合發(fā)展特征，提出縣（市）在省域或區(qū)域協(xié)調發(fā)展中的地位和作用，明確城市性質。從縣（市）域資源環(huán)境、區(qū)位、經濟產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)空間分布與發(fā)展出發(fā)，綜合評價土地資源、水資源、能源、生態(tài)環(huán)境承載力等城鎮(zhèn)發(fā)展支撐條件和制約因素，識別地區(qū)發(fā)展的制約條件，圍繞縣（市）發(fā)展的焦點問題，提出重要資源、能源合理利用與保護、生態(tài)環(huán)境保護和防災減災的要求。結合縣（市）發(fā)展制約條件和基本特征，明確面向實施的空間管制體系，并對建立全域數字化空間管制平臺的基礎條件進行分析，明確建立平臺的相關措施和要求。結合空間管制需要，梳理空間管制事權部門，探索建立部門協(xié)作、全域一體化的空間管制機制。按照城鄉(xiāng)區(qū)域全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的要求，綜合考慮經濟社會發(fā)展與人口資源環(huán)境條件，提出優(yōu)化城鄉(xiāng)空間格局的規(guī)劃要求；提出區(qū)域綜合交通和重大市政基礎設施、公共設施布局的建議；提出需要從縣（市）域層面重點協(xié)調、引導的地區(qū)，以及需要與相鄰縣（市）共同協(xié)調解決的重大基礎設施布局等相關問題。[成果內容]成果應當包括以下內容：明確縣（市）發(fā)展的制約條件及重點內容。包括制約性指標，發(fā)展重要指標，城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標及重點，根據縣（市）域內區(qū)域差異提出分類指導的發(fā)展措施要求。明確符合地方實際的“四規(guī)合一”技術思路和方法。包括各規(guī)劃間的關系，各規(guī)劃編制銜接的要求，各規(guī)劃銜接的接口和技術標準。明確縣（市）域空間管制要求。包括結合“三區(qū)四線”要求制定符合地方空間資源特征的空間管制體系，合理劃定各類“區(qū)”和“線”，提出管制的要求和實現空間管制的措施，明確各部門管理事權和依據。明確縣（市）發(fā)展核心方面的原則和要求。包括基于資源綜合承載力分析確定全域人口規(guī)模，土地、水等限制性資源的保護利用措施，城鎮(zhèn)化發(fā)展重要推動力的優(yōu)化發(fā)展措施，發(fā)展與保護的底線要求和協(xié)調措施。明確縣（市）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的措施和要求。包括公共基礎設施的扁平化一體化布局和配置，城鄉(xiāng)產業(yè)互動的措施，區(qū)域一體化的交通及基礎設施的配置，按需分類分區(qū)指引要求，城鎮(zhèn)保障性安居住房的建設要求。明確對下層次各類規(guī)劃編制的要求。結合地方實際情況，建立控制單元編碼體系，分別明確各層級空間單元的統(tǒng)籌性、限制性和約束性控制措施和要求。明確近期行動計劃。與國民經濟社會發(fā)展規(guī)劃年限相銜接，明確近期發(fā)展任務，包括近期重點規(guī)劃編制任務，生態(tài)環(huán)境保護任務，土地資源集約節(jié)約利用任務和產業(yè)綜合發(fā)展任務等事關縣（市）域可持續(xù)發(fā)展制約條件和焦點問題的近期實施方案及部門任務分解。規(guī)劃實施的政策措施。包括規(guī)劃法規(guī)體系的完善要求，需要進一步深化落實的規(guī)劃內容，規(guī)劃實施的制度保障。[空間管制成果要求]空間管制各類“區(qū)”、“線”劃定成果應為GIS數據庫文件（mdb格式文件），坐標、高程符合地方統(tǒng)一標準要求，且各類界線應為1：500～1：1000的精度，為定期與實際建設航片圖斑比對，發(fā)現違法建設提供基礎。[分區(qū)指引成果要求]多層次分區(qū)指引成果必須為GIS數據庫（mdb格式文件），各分區(qū)單元應與行政區(qū)劃、道路網、控規(guī)街坊地塊劃分、權屬界線相銜接，以便于規(guī)劃實施管理。規(guī)劃實施[實施機制]同級人大立法，建立規(guī)劃委員會統(tǒng)籌、各職能部門協(xié)調，統(tǒng)一平臺提供基礎信息服務和分層實施管理的實施機制，實現各職能部門終端及時匯總情況、統(tǒng)一平臺高效多部門聯合（綜合）審批。[保障機制]建立四個規(guī)劃的協(xié)調機制，整合空間規(guī)劃要求，建立空間管理體系，形成“一張規(guī)劃圖、一套指標體系、一個信息平臺、一個協(xié)調機制、一個審批流程、一個監(jiān)督體系、一個反饋機制”的綜合保障機制。[基本要求]各縣（市）人民政府應當根據當地經濟社會發(fā)展水平，量力而行，尊重群眾意愿，有計劃、分步驟地組織《規(guī)劃》實施，逐步建立縣（市）規(guī)劃編制管理信息中心，實現數字化、信息化、智能化規(guī)劃實施管理全覆蓋，逐步形成城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃編制、實施和監(jiān)管體制。[實施范圍]縣（市）人民政府各級職能部門，涉及空間審批的各類行政許可必須以縣（市）域城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的成果為依據。[實施重點]縣（市）人民政府應當以全域空間管制為核心，嚴格劃定生態(tài)保護空間，統(tǒng)籌全域基礎設施以及公共服務設施布局，協(xié)調產業(yè)空間布局，逐步實現“四規(guī)”空間管制措施相銜接、空間管理的規(guī)劃協(xié)同；以覆蓋全域的數字信息化平臺建設，促進縣（市）人民政府各部門間的協(xié)作，逐步建立管理基礎信息共享、部門協(xié)作順暢的全域空間管理機制。[實施重點]縣（市）人民政府各級職能部門應在按照《規(guī)劃》制定近期建設規(guī)劃。近期建設規(guī)劃應當以生態(tài)環(huán)境保護、公共產品統(tǒng)籌提供、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展及各部門職能為重點內容，明確近期建設的時序、建設任務和空間布局。近期建設規(guī)劃的規(guī)劃期限為五年。[信息數據中心]各縣（市）人民政府應成立規(guī)劃編制管理信息中心，承擔技術服務職能，進行規(guī)劃信息數據的發(fā)布、更新、維護。監(jiān)督檢查[監(jiān)督檢查]縣（市）人民政府規(guī)劃主管部門每年組織一次各職能部門《規(guī)劃》實施情況的監(jiān)督檢查工作，向縣（市）人民政府專題報告監(jiān)督