農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的立法研究初探

/農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的立法探討初探摘要：隨著市場經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了一些新狀況、新問題，如何創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的新機制，已成為當前不行回避并亟待解決的現(xiàn)實問題和法律問題。本文結(jié)合集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，通過分析我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所面臨的法律制度逆境，提出農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的立法設(shè)想。關(guān)鍵詞：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法在現(xiàn)行的制度框架下，我國的土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，建設(shè)用地又分為國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。所謂農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過法定的方式，將集體建設(shè)用地運用權(quán)轉(zhuǎn)移給集體經(jīng)濟組織以外的其他單位或個人用作工商業(yè)經(jīng)營性建設(shè)運用的行為?！?、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀1.現(xiàn)行法律允許的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀集體建設(shè)用地運用權(quán)流轉(zhuǎn)盡管存在多種方式的現(xiàn)實須要，但國家在原則上禁止農(nóng)村集體建設(shè)用地運用權(quán)交易，從而使集體建設(shè)用地運用權(quán)流轉(zhuǎn)限定在以下兩種極其有限的情形：（1）準流轉(zhuǎn)《土地管理法》第六十條確立了集體經(jīng)濟組織“單獨”或“共同”舉辦企業(yè)運用集體建設(shè)用地的制度。集體經(jīng)濟組織自己興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)運用建設(shè)用地的，可以運用集體土地，土地的運用權(quán)主體沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移，其全部權(quán)也不發(fā)生轉(zhuǎn)移，其全部權(quán)性質(zhì)依舊為集體全部土地。（2）“兼并”流轉(zhuǎn)《土地管理法》第六十三條規(guī)定；上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他經(jīng)營性企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形，集體土地運用權(quán)可以依法進行轉(zhuǎn)移。這也就是說，集體組織既不行以將“農(nóng)用地”運用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，也不行以將建設(shè)用地運用權(quán)干脆投入“一級”土地市場，出讓或出租給集體經(jīng)濟組織以外的其他單位或個人經(jīng)營。任何單位或個人要想運用集體土地，同時又不至于使集體土地運用權(quán)轉(zhuǎn)性即成為國有土地，除了和集體“共同”舉辦企業(yè)外，唯一的形式就是購并集體土地上的企業(yè)。我們把這種不申請國有土地，而運用集體土地的做法叫做“兼并”流轉(zhuǎn)。2.農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀盡管法律限制集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加快，無論是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)還是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，供需雙方出于經(jīng)濟利益的考慮避開國家征地制度，以出讓、轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營、置換、出租和抵押等形式的集體建設(shè)用地運用權(quán)的自發(fā)流轉(zhuǎn)普遍存在?！?、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)面臨的法律逆境1.農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)游離在市場之外大量存在的農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)不為現(xiàn)行法律制度所承認，形成了游離于土地市場之外的隱形市場。由于缺少法律規(guī)制，隱形市場減弱了政府宏觀調(diào)控土地市場的實力，正常的土地市場秩序遭到干擾，沖擊和擾亂了國有土地市場的正常管理。由于隱形市場的存在，使得土地的總供應增加，建設(shè)用地總量難以得到有效限制，土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃遭到破壞，沖擊耕地資源愛護政策，耕地占補平衡難以實現(xiàn)，危及社會的可持續(xù)發(fā)展。隱形交易既缺乏公開的競價機制，又缺乏法律保障和社會監(jiān)督，流轉(zhuǎn)程序也不規(guī)范，造成集體土地運用權(quán)流轉(zhuǎn)管理失控。2.隱形流轉(zhuǎn)無法律依據(jù)，易產(chǎn)生糾紛，且難以得到調(diào)解在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)得不到法律的承認和愛護。當轉(zhuǎn)讓、出租農(nóng)村集體建設(shè)用地的自發(fā)行為發(fā)生后，既沒有必要的審批程序，也沒有必要的登記和公示程序。流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務得不到任何法律約束和保障，給流轉(zhuǎn)雙方維護自身權(quán)益帶來了隱患，這種狀況易引發(fā)經(jīng)濟糾紛，而一旦發(fā)生糾紛，缺少相關(guān)法律調(diào)解，也無從尋求法律救濟，從而簡單釀成重大社會案件，影響社會穩(wěn)定。▲▲三、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的立法構(gòu)想1.關(guān)于允許農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的立法設(shè)想就建設(shè)用地而言，無論是國有建設(shè)用地還是農(nóng)村集體建設(shè)用地，都具有同質(zhì)性。因此，建議修改《土地管理法》允許農(nóng)村集體建設(shè)用地參照國有土地運用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，實行出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、出資、作價入股等方式參和建設(shè)用地運用權(quán)流轉(zhuǎn)。2.完善相關(guān)配套制度（1）明確農(nóng)村集體土地全部權(quán)的主體和職能明確的農(nóng)村集體建設(shè)用地全部權(quán)主體和職能，是農(nóng)村集體建設(shè)用地運用權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。同時，參照國有土地產(chǎn)權(quán)體系，構(gòu)建農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)體系，明晰集體建設(shè)用地全部權(quán)權(quán)能，以保證同一公有制下國有土地和集體土地不同產(chǎn)權(quán)的對等性。（2）確立土地規(guī)劃的法律地位，強化土地用途管制在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)合法化后，為防止出現(xiàn)大量農(nóng)村耕地資源非農(nóng)化趨勢以及由此付出的社會成本，切實愛護耕地資源，確保耕地數(shù)量動態(tài)平衡，需進一步強化土地用途管制，針對我國耕地愛護的現(xiàn)狀，尤其應強化對耕地轉(zhuǎn)用限制。同時，應就集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、年限等作出明確規(guī)定。參考文獻：[1]張朋召，我國農(nóng)村建設(shè)用地運用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律探析，法制和社會，2007年第6期