一九五八年《戶口登記條例》出臺的制度背景探析

一九五八年《戶口登記條例》出臺的制度背景探析

［］F120.3；D631.42［文獻標志碼］A［］1003－3815（2010）－09－0045－10新中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度是在全面引進蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制，實行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國家工業(yè)化戰(zhàn)略中逐步建立起來的，與統(tǒng)購統(tǒng)銷有著不可分割的聯(lián)系?！耙晃濉睍r期，隨著統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的實施，城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大，城鄉(xiāng)沖突越來越激烈。為維護這種強積累模式的提取能力，國家一方面加快推行農(nóng)業(yè)集體化，以便把農(nóng)民固定在土地上；另一方面加緊建立和完善城鄉(xiāng)戶籍制度，限制農(nóng)村人口的外流，保障城市生活的穩(wěn)定。在1956年社會主義改造基本完成后，又形成了兩個從根本上影響人口遷徙流動的體制性問題。一是一些農(nóng)民對集體化后的生活不適應，走出農(nóng)村的離心力不斷增強；二是城市的市場功能萎縮，吸納勞動力的能力大幅度衰減。加上隨著社會主義體制的建立而出現(xiàn)的經(jīng)濟“冒進”勢頭，使得自統(tǒng)購統(tǒng)銷以來的城鄉(xiāng)沖突越加劇烈了。1957年，城鄉(xiāng)社會主義改造遺留下來的各種問題，社會主義計劃經(jīng)濟的體制轉軌問題，在經(jīng)濟發(fā)展方針上的冒進和反冒進的爭論問題，城鄉(xiāng)利益剪刀差拉大的沖突問題，整風中大鳴大放的問題，屢禁不止的農(nóng)民進城問題，等等，構成了這一年錯綜復雜的政治社會生態(tài)。反右派運動為這些矛盾沖突的解決提供了特定的制度路徑，直接促成了《中華人民共和國戶口登記條例》的出臺。本文試圖通過對上述情況的梳理，初步探討城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度形成的制度路徑問題。一、社會主義改造完成后的城鄉(xiāng)沖突問題1956年城鄉(xiāng)社會主義改造完成后，中國進入了社會主義社會。但是，這個社會主義的門檻是很低的。1956年中國的人均國民收入僅合人民幣142元，比1953年的人均122元只多了20元。農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民消費水平相差2.5倍。①統(tǒng)購統(tǒng)銷以來日益緊張的城鄉(xiāng)關系問題，并沒有因為進入了社會主義而消解，反而由于城鄉(xiāng)二元利益結構的固化，發(fā)展成為更為激烈的體制性沖突。（一）糧食緊張的局面沒有得到緩解當時中共許多領導人認為，農(nóng)業(yè)集體化是徹底解決糧食問題的出路。在1953年農(nóng)產(chǎn)品供應出現(xiàn)緊缺時，毛澤東斷定：這是因為小農(nóng)經(jīng)濟與工業(yè)化不相適應。1953年10月，他在關于農(nóng)業(yè)合作化的講話中提出：“從解決這種供求矛盾出發(fā)，就要解決所有制與生產(chǎn)力的矛盾問題”，要求各級黨委抓緊農(nóng)業(yè)集體化的社會主義改造②。在中央下發(fā)的勸止農(nóng)民盲目流動的各種指示中，也都是把合作化作為能讓農(nóng)民安心從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本前提。1955年是統(tǒng)購統(tǒng)銷政策進行重大調整的一年，也是農(nóng)業(yè)集體化運動進入高潮的一年。1956年全國實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)集體化，但統(tǒng)購統(tǒng)銷的完成情況反不如1955年。7、8、9三個月，國家比上年同期多銷糧食43億斤，少購糧食30億斤。到了秋糧登場，這種趨勢還在發(fā)展。1956年全年的糧食收購量與1955年相比，減少了926.5萬噸。③糧食局勢的再度緊張，讓中央領導人憂心忡忡。1957年1月27日，毛澤東在省市自治區(qū)黨委書記會議上講話時說：“全黨一定要重視農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)關系國計民生極大。要注意，不抓糧食很危險。不抓糧食，總有一天要天下大亂?！雹?957年3月4日，國務院副總理李先念在全國糧食廳局長會議上講話說：那種認為糧食問題“在合作化以后就可以一下子解決的想法，是過分天真了”。“去年糧食收購完成得不好，銷售壓不下去，都和這種思想有一定的關系?！彼麖娬{說：“我國人多、地少、生產(chǎn)技術還落后，增產(chǎn)糧食是件頭等大事，不能掉以輕心。”⑤這次會議還提出了實行計劃生育問題。（二）農(nóng)村的人口推力驟然加大在集體化前，農(nóng)民向城市流動的主要動機，是為城市生活吸引。在集體化后，農(nóng)民流動的主要動機是要跳出農(nóng)門，盲目性更勝于前。集體化后的農(nóng)民沒有了生產(chǎn)和收獲的支配權，農(nóng)民勞動更加辛苦而收益反而不如過去，有的甚至連口糧都不夠。1956年農(nóng)戶減少收入比例約占總農(nóng)戶的1／3或1／4⑥。加之部分地區(qū)發(fā)生嚴重災情，一些地方又收購了農(nóng)民的“過頭糧”。從1956年秋季起，開始出現(xiàn)大范圍的農(nóng)民盲目進城問題。大量外流農(nóng)民的去向，一般是各大城市和工業(yè)建設重點地區(qū)⑦。1956年8月，河北災民流入北京的已有2萬多，郊區(qū)小店被擠滿，還有的露宿街頭，有的成群結伙找國家機關或攔截首長汽車，要求找工作，甚至有的向外國人討錢⑧。到1957年初，各地農(nóng)民鬧糧、鬧社，紛紛要求“退社”，流民問題更為嚴重。在大量農(nóng)村外流人口中，不僅有一般農(nóng)民，還有不少黨團員、復員軍人和鄉(xiāng)社干部。據(jù)內(nèi)務部不完全統(tǒng)計，從1956年秋到1957年3月，北京、天津、南京、南寧等18個城市和陜西、甘肅、新疆、黑龍江等8個省一些主要城市流入的農(nóng)民達40余萬人⑨。再據(jù)黑龍江省當時的不完全統(tǒng)計，僅哈爾濱、齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯四市，1957年盲目流入的沒有戶口的人就有71689人⑩。許多人被遣返回鄉(xiāng)又復返回城，形成拉鋸戰(zhàn)。上海市在1957年春節(jié)期間，花了很大氣力清理了2000多災民回鄉(xiāng)，但不久他們又回來了，還帶來了更多的人。到3月春耕期間，上海市還有1.3萬多名災民。(11)另外，在農(nóng)村的職工家屬遷入城市的也較前大大增加。北京市1956年由農(nóng)村遷入的20多萬人口中大部分是職工家屬。沈陽市1956年9月到1957年2月的半年中，由農(nóng)村遷入16萬余人，據(jù)10個派出所調查，職工家屬即占到34％，比過去同一時期增長了1倍。(12)（三）經(jīng)濟“冒進”和職工人數(shù)增長失控特別需要注意的是，在農(nóng)村的人口推力持續(xù)加大的同時，1956年出現(xiàn)的經(jīng)濟“冒進”，超計劃大量招工，使城鎮(zhèn)人口壓力驟然加大，造成了城市治安、供應、就業(yè)的全面緊張。1956年，受到毛澤東寫的《中國農(nóng)村的社會主義高潮》序言的精神所鼓舞，各部門各地區(qū)為了提前完成和超額完成第一個五年計劃任務，盲目加大基本建設、生產(chǎn)和其他事業(yè)的計劃，對勞動力的需求也隨之加大。國家計委和勞動部為適應這種形勢，下放了在計劃外增加人員的批準權限，同時放寬了招工政策。一些地區(qū)又將招工權層層下放，不少企業(yè)事業(yè)單位不按計劃隨意增人，結果使職工人數(shù)增長失去控制。這一年從社會上招工217萬人，超過原計劃1倍多。(13)就城市用工單位而言，一些工廠、企業(yè)，特別是一些勞動強度大、危險系數(shù)高的工作崗位，比較樂意雇用那些來自農(nóng)村的青壯勞動力。1957年，北京市外來人口數(shù)量達到19.7萬人，其中絕大多數(shù)是從事建筑施工的農(nóng)業(yè)人口。(14)1956年全國職工人數(shù)比1955年末增加224萬人，不僅大大突破了原計劃增加84萬人的指標，并且超過了1957年勞動力的需要量(15)。城市職工總數(shù)從1952年的1603萬增加到1957年底的3101萬，增加了1498萬(16)。其中至少有幾百萬農(nóng)業(yè)勞動力進入工廠和礦山就業(yè)。他們大多數(shù)是國家計劃招工來的，也有不少是自發(fā)流入的。而農(nóng)業(yè)社、鄉(xiāng)、區(qū)政府，對農(nóng)民外流的控制一般都是比較松的，有的甚至還有些放縱。公安部1957年5月的一份報告指出：“有些地區(qū)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的勞動力未能充分加以組織，甚至有的還隨便開給證明或遷徙證，讓農(nóng)民到城市找工作”；“有些企業(yè)、基本建設單位，不經(jīng)過勞動部門審查批準，私自到農(nóng)村去招工，或者隨便錄用盲目流入城市的農(nóng)民”。(17)（四）城鎮(zhèn)新生勞動力出路問題突出在城鄉(xiāng)社會主義改造后，城鎮(zhèn)的經(jīng)濟功能大為萎縮，市場創(chuàng)造就業(yè)的能力消失，社會自謀職業(yè)的渠道堵塞，城市就業(yè)渠道完全依賴政府，安排城鎮(zhèn)新生勞動力就業(yè)的問題成為各地政府最撓頭的社會問題。1956年8月，據(jù)有關部門估計，全國省轄市以上城市大約有160萬失業(yè)人員(18)。城鎮(zhèn)失業(yè)人員1956年有212.9萬，1957年仍有200.4萬(19)。在城鎮(zhèn)200萬等待安排工作的人員中，既有過去遺留的失業(yè)、無業(yè)人員問題，也有新增的就業(yè)人口，特別是中學畢業(yè)生的就業(yè)問題。1957年，天津市約有5萬多失業(yè)待業(yè)人員，其中僅不能升學就業(yè)的中學畢業(yè)生就有2萬多人。(20)勞動部門對此頗感為難。統(tǒng)招統(tǒng)分的社會主義“大鍋飯”用工制度，使城市連自身的新生勞動力都消化不了。當時在國家決策者的頭腦中，廣闊的農(nóng)村無疑是一個能夠充分容納大量勞動力的蓄水池。1955年下半年，毛澤東就號召城市知識青年到農(nóng)村去。他在《中國農(nóng)村的社會主義高潮》的按語中說：“一切可以到農(nóng)村中去工作的這樣的知識分子，應當高興地到那里去。農(nóng)村是一個廣闊的天地，在那里是可以大有作為的?！?21)中共中央在1956年1月公布的《全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要（草案）》中提出：“城市的中、小學畢業(yè)的青年，除了能夠升學、就業(yè)外，應當積極響應國家的號召，下鄉(xiāng)上山去參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！?22)根據(jù)“綱要草案”確定的解決城市失業(yè)問題的方針，勞動部黨組在1956年8月20日給中央報告中，提出了“先城市后農(nóng)村”的就業(yè)原則(23)。由于城市自己的就業(yè)問題都解決不了，還需要向農(nóng)村釋放人口壓力，再有農(nóng)村大量流動人口的進入，這實在是城市難以承受的。從1956年下半年起，中央開始調整已經(jīng)過熱的經(jīng)濟形勢，進一步限制農(nóng)村人口的流動。1956年3月全國戶口工作會議部署的實施公民證的準備工作，在8月被叫停了(24)。1956年6月，中共中央接受了周恩來、陳云等領導人提出的“反冒進”的意見，正式提出了“既反右傾保守，又反急躁冒進，在綜合平衡中穩(wěn)步前進”的經(jīng)濟建設方針(25)。國家壓縮了各項指標和基本建設投資，并采取措施限制城鎮(zhèn)人口急速增長。11月，中共中央八屆二中全會確定1957年實行“保證重點、適當收縮”的方針。鑒于1956年企業(yè)增人過多，國務院決定，1957年停止從社會上招收職工(26)。二、“反冒進”方針下解決城鄉(xiāng)沖突的措施1957年開始就不平靜。毛澤東在1957年1月的省市自治區(qū)黨委書記會議上說：去年一年是多事之秋，現(xiàn)在還是多事之秋(27)。從1956年秋到1957年春，全國各地農(nóng)村群眾鬧糧、鬧社的風潮迭起，普遍發(fā)生退社分社的事情，農(nóng)民盲流隊伍的數(shù)量大增，大量農(nóng)村人口外流城市和工礦區(qū)；工人罷工、學生罷課、群眾請愿游行的事件也比過去有明顯增加，各地罷工工人約1萬多，罷課學生也有1萬多人(28)。1957年的經(jīng)濟工作，中共中央在開展全黨整風運動中，繼續(xù)貫徹“反冒進”的方針，強調“建設規(guī)模要和國力相適應”，大力壓縮建設規(guī)模和速度，削減勞動力數(shù)量。2月8日，中共中央政治局通過決定，在全國開展一場群眾性的增產(chǎn)節(jié)約運動，以便“和緩物資供應和財政支出的緊張局面”。指示強調：1957年勞動計劃中規(guī)定增加的人員，只能在原有人數(shù)以內(nèi)統(tǒng)一調劑，一律不準自行招收。(29)1957年4月23日，勞動部召開全國勞動力調配工作會議。會議檢討了1956年“招工過多”的教訓，明確指出：在我國生產(chǎn)尚不發(fā)達，人口眾多的情況下，國家對于國民經(jīng)濟各部門職工人數(shù)增長的控制，只宜緊，不宜松，特別是對生產(chǎn)準備人員、間接生產(chǎn)人員和非生產(chǎn)人員的增長，尤需嚴加控制。中央為貫徹“保證重點，適當收縮”的建設方針，一方面繼續(xù)停止招收職工，尤其限制從農(nóng)村招工；另一方面采取有效措施，阻止農(nóng)村人口向城市流動。1.加強對農(nóng)村人口外流的行政控制。1956年12月30日，國務院發(fā)出《關于防止農(nóng)村人口盲目外流的指示》。指示要求各地，切實勸阻農(nóng)村的盲目外流人員。規(guī)定：只有對于原住重災區(qū)生活十分困難、外地又確有可以投靠的親友或者已經(jīng)找到工作，外出后生活不致發(fā)生困難的，才可以允許他們外出；但應當取得外出地區(qū)有關方面的確實證明，并事先辦好工作移交和戶口遷移等各項手續(xù)。工廠、礦山、鐵路、交通、建筑等部門不應當私自招用農(nóng)村剩余勞動力。(30)這可以說是戶口遷徙事先批準制度的濫觴所出。2.收緊了用工單位的招工權限。1957年1月12日，國務院下發(fā)《關于有效地控制企業(yè)、事業(yè)單位人員增加，制止盲目招收工人和職員的現(xiàn)象的通知》，要求所有企業(yè)、事業(yè)單位，中等專業(yè)學校、技工學校，自1957年1月起，一律停止從社會上招收工作人員和招收新生。如需要臨時工，應首先從城市失業(yè)人員和剩余勞動力中招收，不能解決時，方可到農(nóng)村招收。臨時工的雇用期限，不得超過1個月。(31)為了使現(xiàn)有勞動力能夠相互調劑使用，4月4日，國務院發(fā)出《關于勞動力調劑工作中幾個問題的通知》，提出了對各企業(yè)、事業(yè)單位人員多余或不足時應進行平衡調劑的原則。3.限制臨時工的數(shù)量和雇傭期限。建筑業(yè)是吸收農(nóng)民工最多的一個行業(yè)，也是限制農(nóng)民流動的重點。1月26日，國務院專門發(fā)出了《關于在建筑業(yè)中迅速停止增加固定工人和在舊歷年以前根據(jù)工作量停止預約臨時工人預約合同的通知》。2月12日，國務院再度下發(fā)通知：規(guī)定雇用臨時工必須超過1個月時，可與工人按月續(xù)訂合同。但完工后，必須根據(jù)合同規(guī)定辭退工人，不得有所違反。為了更好地處理多余的臨時工，3月14日，國務院又下達《關于處理建筑業(yè)中多余的臨時工人問題的通知》，明確了辭退臨時工的相關政策規(guī)定。但是，國務院1956年12月30日指示發(fā)布以后，并沒有立刻遏制住農(nóng)民大量外流的勢頭。到1957年春天，農(nóng)村人口盲目外流的情況仍十分嚴重。僅據(jù)北京、江蘇九個省、市和新疆等地不完整材料統(tǒng)計，盲目流入城市的農(nóng)民約有20余萬。他們大部分是農(nóng)民，也有小縣城的貧民、復員軍人和不少村鄉(xiāng)、農(nóng)業(yè)合作社的干部。有的地方農(nóng)村社隊干部和青壯年都外出了，土地無人耕種。流入城市的農(nóng)民找不到工作，流落街頭，嚴重地影響了城市治安和社會秩序。(32)此外，還有不少已經(jīng)安置到農(nóng)村、邊疆的城市知識青年，因不滿意當?shù)氐纳睿值沽骰爻恰?957年3月2日，國務院緊急發(fā)出了制止農(nóng)村人口盲目外流的《補充指示》。要求各地政府對所有準備外出的農(nóng)民“應反復地、耐心地加以勸阻”，解決他們在生產(chǎn)和生活上的困難，“把他們穩(wěn)定在農(nóng)村”?！把a充指示”規(guī)定了阻止盲流的兩項重要措施：一是在外出農(nóng)民流往較多的交通中心設立勸阻站，由當?shù)卣?、鐵道部門和流出地政府共同抽調干部，勸阻和及時遣返外流農(nóng)民回鄉(xiāng)；二是在農(nóng)民流入較多的城市，設立負責處理和遣送外流農(nóng)民的專門機構。除少數(shù)確已投靠親屬或就業(yè)安家者外，其余流落外地的農(nóng)民一律遣返原籍。(33)4月11日，公安部、糧食部下發(fā)了《關于解決預約工、臨時工的戶口和糧食供應關系的聯(lián)合通知》，規(guī)定：各地建筑工程單位雇用農(nóng)民預約工、臨時工的戶口不能遷入城市，他們的用糧憑在本地換取的糧票供給。這就從糧食供應上給農(nóng)民進城務工又設立了一道關卡。5月27日，公安部向國務院報告了各地在勸止農(nóng)民盲目流入城市和緊縮城市人口工作中的情況。提出：從社會上招收臨時工，應首先從城市失業(yè)人員和剩余勞動力中招收。不能解決時，方可到農(nóng)村招收；對于干部、職工家屬的遷徙，仍采取本單位審查批準的辦法加以控制，并應說服他們緩來或不來；各單位過去招收的臨時工和預約工，在合同期滿或工程完畢后，一律由用人單位動員回鄉(xiāng)。為了便于他們能夠屆時回鄉(xiāng)生產(chǎn)，原籍政府一律不發(fā)給戶口遷徙證和糧食供應關系。(34)這是要從戶口登記和糧食供給兩方面扎住農(nóng)民進入城市的口子。7月29日，國務院向各地批轉了公安部的報告。國家決策層當然清楚，城鄉(xiāng)沖突的矛盾問題，不是“堵”能夠解決的。所以在限制農(nóng)民進城和壓縮招工數(shù)量的同時，為了減輕急劇增長的城市人口壓力，減少吃商品糧的人數(shù)，中央調整了有關城鄉(xiāng)政策，其中影響較大的有：1.壓縮脫產(chǎn)干部的錄用。1957年2月8日，中共中央發(fā)出《關于今后干部工作方法的通知》，規(guī)定：各級黨政機關和群眾團體一律停止增設機構和增加人員，必須嚴格地限制所有企業(yè)、事業(yè)單位的非生產(chǎn)人員；對生產(chǎn)人員脫離生產(chǎn)，必須嚴加控制，各地基本上不應該再從農(nóng)村中提拔脫離生產(chǎn)的干部，個別確實需要的，須經(jīng)省委或省委指定的機關批準(35)。各地貫徹《通知》精神，大大壓縮干部吸收錄用計劃，抑制了干部隊伍的進一步膨脹。1957年全國總共增加干部5萬名，僅是1956年的4％(36)。2.調整復轉軍人政策。在向城市盲目流動的農(nóng)民隊伍中，有不少是復員軍人。他們往往成為流民隊伍的骨干分子，讓政府處理起來非常棘手。1957年，國務院對復員軍人政策作出規(guī)定：士兵退役稱為復員，由民政部門負責安置；擔任軍官職務的排以上干部退役后稱為轉業(yè)，由人事部門負責安置。并把軍隊轉業(yè)干部的安置納入全國人事工作規(guī)劃(37)。1958年，國家進一步調整了復員軍人的安置政策，確定了“從哪里來，回到哪里去”的安置原則(38)。這實際上堵住了農(nóng)村人進城的另一條路線。3.向農(nóng)村轉移城市勞動力的就業(yè)政策。1957年4月8日《人民日報》發(fā)表社論：《關于中小學畢業(yè)生參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題》。社論是根據(jù)劉少奇長沙講話寫的，并經(jīng)過他審定。社論明確說：“就全國說來，最能容納人的地方是農(nóng)村，容納人最多的方面是農(nóng)業(yè)。所以，從事農(nóng)業(yè)是今后安排中小學畢業(yè)生的主要方向，也是他們今后就業(yè)的主要途徑。”(39)1957年6月，中共中央政治局專門開會討論了關于安排不能升學的中小學畢業(yè)生的問題。根據(jù)會議精神，周恩來在一屆全國人大四次會議上的《政府工作報告》中正式宣告：“國家機關和工業(yè)企業(yè)的職工已經(jīng)增加過多，今后每年只能根據(jù)生產(chǎn)和事業(yè)發(fā)展的需要，吸收必要的人員。因此，長時間內(nèi)，勞動就業(yè)的主要方向仍然是參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動?！?40)從1955年到1957年，政府動員了7.9萬多城鎮(zhèn)青年到農(nóng)村和邊疆參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(41)。但是，以參加農(nóng)業(yè)勞動作為中小學畢業(yè)生的就業(yè)方向，也引起學生們的情緒波動，1957年一些中等學校的學生鬧事，就業(yè)問題是一個重要原因。三、反右派運動和城鄉(xiāng)二元戶籍制度的確立在整風鳴放中，不少言論是反映當時城鄉(xiāng)生活狀況、工農(nóng)差距的。主要集中在統(tǒng)購統(tǒng)銷不好、農(nóng)民生活困苦和城鄉(xiāng)政策不合理等問題上。這些民瘼言論的興滅，對城鄉(xiāng)二元戶籍制度的確立有著直接的影響。鳴放中，各地群眾的不滿言論大同小異。如河南反映說：“解放初期糧食夠吃，物資不緊張，可是實行統(tǒng)購統(tǒng)銷后糧食不夠吃了。”過去梁漱溟說的“工人生活在天上天，農(nóng)民生活在地下地”，是完全正確的。(42)大連造船廠的工人提意見說農(nóng)民辛辛苦苦，一年穿不上吃不上。電工車間劉殿明說：“現(xiàn)在農(nóng)村生活比城市生活差得遠，據(jù)我頭幾天回家看了下，他們都早起晚歸，中間還不歇息，吃的是：地瓜葉、地瓜干等，而且分的糧食還不夠?！?43)值得注意的是，在鳴放中，許多人提出：政府限制人口遷徙的政策，不符合憲法保障公民遷徙居住自由的規(guī)定。(44)負責戶籍工作的公安部門更是首當其沖。僅1956年，公安部收到群眾為解決戶口問題的來信來訪就達1100余次，1957年上半年第一季度更達827次(45)。一些群眾在公安戶籍部門糾纏鬧事的情況更為普遍。許多人指責他們不給辦理戶口遷徙是違背憲法的。對此，政府不能不給出一個說法。公安部在1957年5月27日給國務院的報告中，首次對憲法規(guī)定的公民居住、遷徙自由與限制人口向城市流動的矛盾，作出了一個新的解釋。報告說：當前控制城市人口不但符合廣大群眾的根本利益，而且也符合廣大群眾目前的利益，是為了保障公民真正居住遷徙自由的一種正確措施。在城鄉(xiāng)二元利益格局已經(jīng)形成，城鄉(xiāng)差距越來越大的情況下，要堵住來勢洶洶的農(nóng)民進城潮，并非易事。整風運動到反右派運動的逆轉，不僅使社會上的種種不滿言論銷聲匿跡，而且也為國家城鄉(xiāng)政策的調整提供了快刀斬亂麻的政治手段。1957年6月8日，毛澤東為中共中央起草了《關于組織力量準備反擊右派分子進攻的指示》。指示提出：“工人要看清大局，不要鬧事情。在此期間，不要提出福利工資等問題，一致對付反動派?！?46)8月8日，中共中央作出《關于向全體農(nóng)村人口進行一次大規(guī)模的社會主義教育的指示》，要求在農(nóng)村開展合作社優(yōu)越性的大辯論，辯論重點是統(tǒng)購統(tǒng)銷、工農(nóng)關系等問題。9月12日，中共中央又發(fā)出《關于在企業(yè)中進行整風和社會主義教育運動的指示》，要求在職工中就社會主義大是大非問題開展大辯論。在大辯論中，那些對城鄉(xiāng)政策不滿的鳴放意見，都被劃為右派言論，予以批判斗爭。10月15日，中共中央下達《劃分右派分子的標準》。六條標準的第一條是“反對社會主義制度”，所規(guī)定的內(nèi)容有：“反對共產(chǎn)黨和人民政府關于社會經(jīng)濟的基本政策（如工業(yè)化、統(tǒng)購統(tǒng)銷等）”(47)。這樣，政府出臺的政策和國家的基本制度就是合二為一了，反對這些具體政策也就成了反對社會主義。這對國家城鄉(xiāng)政策的調整產(chǎn)生了深遠影響。在反右派的聲勢下，毛澤東在中共八屆三中全會上，批評了1956年的“反冒進”，同時提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新思路，即：“在以重工業(yè)為中心，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的前提下，必須實行工業(yè)與農(nóng)業(yè)同時并舉”。“現(xiàn)在，要著重宣傳農(nóng)業(yè)”。根據(jù)這個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方針，國家在統(tǒng)購統(tǒng)銷、勞動就業(yè)、職工福利保障等方面推出了一些新舉措。1957年8月9日，國務院全體會議通過了關于由國家計劃收購（統(tǒng)購）和統(tǒng)一收購的農(nóng)產(chǎn)品和其他物資不準進入自由市場的規(guī)定。10月11日，國務院發(fā)布《糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷補充規(guī)定》，關閉了國家管理的糧食市場，徹底堵死了農(nóng)民調劑糧食的余留空間。(48)1957年9月26日，周恩來在中共中央八屆三中全會上報告說：“為了安排城市多余的勞動力，首先是安置從機關、企業(yè)、事業(yè)單位精減出來的職員和非生產(chǎn)人員，必須從多方面開辟勞動就業(yè)的出路……他們的主要就業(yè)方向，應該是下鄉(xiāng)、上山，參加農(nóng)林業(yè)勞動?！?49)為鼓勵城鎮(zhèn)人口下鄉(xiāng)上山，報告還提出了要整頓職工福利待遇，實行請假探親辦法，縮小城鄉(xiāng)在油、肉、布供應上的差別，建立高等和中等學校在學和畢業(yè)的學生必須參加體力勞動首先是農(nóng)業(yè)勞動的制度等項政策。根據(jù)中央指示精神，勞動部門提出了控制城市人口和安排勞動就業(yè)的政策方針。其要點是：加強城市的戶口、糧票管理，繼續(xù)勸導鄉(xiāng)村人口不要遷入城市。企業(yè)盡可能不向農(nóng)村招工，向職工宣傳盡量把家屬留在鄉(xiāng)村，動員家屬回鄉(xiāng)生產(chǎn)，并且實行回家探親的辦法。動員青年勞動力和畢業(yè)學生回鄉(xiāng)參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。(50)在反右派運動開展以后，中央和地方機關部門、企事業(yè)單位和學校，結合精簡機構，清理右派分子，下放了大批干部到工礦、農(nóng)村參加體力勞動。在對城鎮(zhèn)居民實行低福利保障制度的同時，政府加強了戶口管理，嚴格戶口登記，限制農(nóng)民進城，并清理遣返城市盲流人員。7月12日和9月27日，公安部先后下達了關于治安工作的兩個指示。指示要求：加強戶口工作，嚴密戶口登記管理制度。在戶口遷徙上，仍應嚴加控制。對于已經(jīng)流入城市的農(nóng)民、災民、復員軍人，則應及時動員說服他們回鄉(xiāng)生產(chǎn)。其中個別無理取鬧，屢教不改的，可以強制送回當?shù)靥幚怼４送?，各城市對于流散在社會上的一些不務正業(yè)、屢教不改又不夠判刑的流氓懶漢，必須繼續(xù)進行收容，加強改造。(51)對于農(nóng)村遷往城市的人口，應當堅決執(zhí)行7月29日國務院批轉公安部關于繼續(xù)勸止農(nóng)業(yè)人口盲目流入城市的報告。(52)9月14日，國務院再次發(fā)出《關于防止農(nóng)民盲目流入城市的通知》，規(guī)定各城市一律不準隨意招工用人，對盲目進城農(nóng)民采取隨到隨遣返的辦法。根據(jù)中央指示精神，各城市結合自己情況，大力進行了清理盲流人員的工作，將大批滯留城市的農(nóng)民遣送回鄉(xiāng)。如1957年北京市公安局制定了關于《控制入戶內(nèi)部掌握標準和手續(xù)的一些規(guī)定》，開展了“閑人返鄉(xiāng)”的清理活動，全年市外遷入人數(shù)比1956年減少了16.4萬人。在1957年內(nèi)，上海市公安部門與其他部門合作，清查并動員了40萬盲流人員回鄉(xiāng)生產(chǎn)。(53)在控制城市人口中，公安機關對戶口遷徙的嚴格控制，是與單位體制配合進行的。如天津市規(guī)定，“為了有效地做好限制工作，派出所應依靠各單位的人事部門進行勸阻，凡符合登記常住戶口條件者，先經(jīng)本人單位審查同意，并在遷移證上注明蓋章后，派出所再進行登記。已謀取正式職業(yè)的，應由其所在單位審查批準，并出具證明，再經(jīng)市級或區(qū)級勞動部門審查同意，憑遷徙證登記常住戶口?！?54)這表明，在嚴格限制農(nóng)村人口流入城市中，實際上已經(jīng)形成了事先審批、憑證落戶的戶口遷移管理制度。盡管國家在城市的大門上加上了一道又一道門鎖，但要阻擋住龐大的農(nóng)村人口外流并非易事。1957年入秋后，山東、江蘇、河南、河北等省又發(fā)生了農(nóng)村人口盲目外流的現(xiàn)象。1957年12月，中央連續(xù)召開會議，研究了關于勞動招工計劃和農(nóng)村人口盲目外流等問題，通過并下達了阻止農(nóng)村人口外流的兩個重要文件。12月12日，國務院公布了《關于各單位從農(nóng)村中招用臨時工的暫行規(guī)定》。再次強調：企業(yè)、事業(yè)、機關、團體、學校等單位需用的臨時工，必須貫徹先城市，后