基層政府防災(zāi)減災(zāi)工作研究-以四川汶川縣映秀鎮(zhèn)為例

基層政府防災(zāi)減災(zāi)工作研究以四川汶川縣映秀鎮(zhèn)為例

一引言由于地域的遼闊及其復(fù)雜的氣候和地理條件，國內(nèi)外普遍認(rèn)為中國是當(dāng)今世界災(zāi)害發(fā)生頻率最高的國家之一。誠然，有些自然災(zāi)害不可避免，但實踐發(fā)現(xiàn)，防災(zāi)減災(zāi)工作做得越充分，當(dāng)面對自然災(zāi)害時，人們所遭受的風(fēng)險損失也就越小。從政府提供的公共服務(wù)類型看，防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)也正是政府應(yīng)該為民眾提供的基本公共產(chǎn)品之一（張平軍，2011）。特別是在中國目前以政府為主導(dǎo)的環(huán)境下，政府在災(zāi)害管理工作中的職能是不可取代的。而在政府體系中，地方基層政府是應(yīng)對自然災(zāi)害的直接承擔(dān)者，這就對地方政府在應(yīng)對自然災(zāi)害過程中的管理功能或職能提出很高的要求（李聰聰，2013）。本章系統(tǒng)研究了2008年汶川“5·12”特大地震震中四川省汶川縣映秀鎮(zhèn)的人民政府自該地震以來的防災(zāi)減災(zāi)工作實踐經(jīng)驗。在“5·12”地震之后，映秀鎮(zhèn)政府在防范、治理如泥石流、滑坡、山體崩塌等地震次生災(zāi)害方面大大增加了投入力度。本章針對映秀鎮(zhèn)政府所開展的防災(zāi)減災(zāi)工作進(jìn)行梳理、總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上探討映秀鎮(zhèn)防災(zāi)減災(zāi)工作面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)而就加強中國基層政府災(zāi)害管理能力建設(shè)提出相應(yīng)的政策建議。二映秀鎮(zhèn)簡介2008年5月12日，四川省阿壩州汶川縣發(fā)生里氏8.0級地震，造成69227人死亡，374643人受傷，18379人失蹤，還有500萬人無家可歸。這次地震是新中國成立以來破壞性最強、波及范圍最廣、救災(zāi)難度最大的一次地震災(zāi)害（國家減災(zāi)委，2015），給我國帶來巨大的災(zāi)難和難以彌補的損失。映秀鎮(zhèn)作為汶川大地震的震中，受災(zāi)極為嚴(yán)重。9000名村民在地震中身亡，占震前村民總數(shù)的3/4。面對地震災(zāi)害，各級政府在黨中央的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，從搜救被埋人員到醫(yī)療救護(hù)、衛(wèi)生防疫，從重建住房、安置災(zāi)民，重建學(xué)校、恢復(fù)教育，到為災(zāi)區(qū)民眾提供政策和資金支持、恢復(fù)生計，從生活安排到情感關(guān)懷、心理撫慰，實施了很多及時有效的災(zāi)后恢復(fù)重建工作。2008年“5·12”地震之后，映秀鎮(zhèn)經(jīng)歷了兩年的災(zāi)后恢復(fù)和重建，居民于2010年末搬回重建的新鎮(zhèn)。然而，“5·12”特大地震使映秀鎮(zhèn)的地質(zhì)環(huán)境遭受了極大的破壞，地震誘發(fā)大量次生地質(zhì)災(zāi)害，包括山體崩塌、滑坡、泥石流等。特別是2010年的“8·14”和2013年的“7·10”特大泥石流的發(fā)生，使映秀鎮(zhèn)的地質(zhì)災(zāi)害防治工作變得非常嚴(yán)峻。近年來，隨著防災(zāi)、減災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)和重建經(jīng)驗的逐步積累，映秀鎮(zhèn)政府的自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作摒棄了“重救輕防”的落后理念，加強了對突發(fā)自然災(zāi)害的排查和預(yù)防意識。三研究方法本研究主要采用定性研究方法。具體的調(diào)研技巧包括以下幾個方面。（1）文獻(xiàn)研究：搜集該地區(qū)多年來政府在自然災(zāi)害突發(fā)事件中的舉措的相關(guān)文獻(xiàn)、政策和報道，縱向和橫向分析政府的災(zāi)害管理行為。（2）實地觀察：深入群眾，有針對性地應(yīng)用問卷調(diào)查或小組訪談，了解當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境與民生，以及調(diào)查對象對政府應(yīng)對災(zāi)害行為的感受、看法。（3）深度訪談：對映秀鎮(zhèn)各級黨政機(jī)構(gòu)、各部門領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作人員做一對一的深入訪談，了解當(dāng)?shù)卣畱?yīng)對自然災(zāi)害的能力和管理水平，以及基層干部在災(zāi)害管理工作中遇到的問題和困惑。數(shù)據(jù)收集完成后，在定性數(shù)據(jù)分析軟件NVivo的輔助下對所有收集到的數(shù)據(jù)（文獻(xiàn)、觀察筆記、轉(zhuǎn)錄后的訪談材料）進(jìn)行了深入細(xì)致的內(nèi)容分析（ContentAnalysis）。四映秀鎮(zhèn)政府自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作現(xiàn)狀（一）編制因地制宜、操作性強的應(yīng)急預(yù)案從2012年開始，每年汛期（5～10月）來臨前1個月，映秀鎮(zhèn)人民政府都會同時印發(fā)兩份預(yù)案：《映秀鎮(zhèn)地質(zhì)災(zāi)害防御和防汛工作預(yù)案》（以下簡稱《工作預(yù)案》）和《映秀鎮(zhèn)地質(zhì)災(zāi)害防御和防汛搶險應(yīng)急預(yù)案》（以下簡稱《應(yīng)急預(yù)案》）。其中，《工作預(yù)案》是依據(jù)國務(wù)院《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》《國家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》，省、州有關(guān)規(guī)定和《汶川縣人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》制定的。該預(yù)案的使用僅限于映秀鎮(zhèn)范圍內(nèi)，適用的地質(zhì)災(zāi)害包括自然因素或人為活動引發(fā)的危害人民生命財產(chǎn)安全的山體崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷等?！豆ぷ黝A(yù)案》中清楚地列明了映秀鎮(zhèn)地質(zhì)災(zāi)害防治區(qū)域和防治重點，其中防治重點具體到每個村的地質(zhì)災(zāi)害隱患點和隱患類型；另外，根據(jù)各隱患點制定的避險路線也在《工作預(yù)案》中有具體說明?！豆ぷ黝A(yù)案》是對全鎮(zhèn)本年度防御和防汛工作的綜合性指導(dǎo)文件，《應(yīng)急預(yù)案》則更加具體地說明了地質(zhì)災(zāi)害防御和防汛搶險工作措施。《應(yīng)急預(yù)案》的編制是為了確保映秀鎮(zhèn)地質(zhì)災(zāi)害防御及防汛救災(zāi)工作有序、順利的進(jìn)行，做到大災(zāi)面前臨危不亂，保障人民群眾的生命和財產(chǎn)安全。這不僅是基層政府制定翔實、有效的災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的基礎(chǔ)，也是上級政府部門了解當(dāng)?shù)貫?zāi)害應(yīng)急能力并及時給予相應(yīng)支持的關(guān)鍵因素。例如，汶川縣民政局會根據(jù)鎮(zhèn)政府遞交的物資報表把短缺的物資發(fā)到鎮(zhèn)上。此外，根據(jù)鎮(zhèn)政府印發(fā)的《工作預(yù)案》和《應(yīng)急預(yù)案》，映秀鎮(zhèn)下屬的7個村和1個社區(qū)也制定了相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。這一預(yù)案是專門針對各村（社區(qū)）所在地的災(zāi)害隱患，因地制宜地建立的，僅適用于該村（社區(qū)）。預(yù)案中一般包括的信息有：①應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組名單，其中組長和副組長大多由村支部書記或村主任擔(dān)任，小組成員包括各村組組長、村會計、民兵連長等；②應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組的分工，落實責(zé)任；③當(dāng)?shù)馗鳛?zāi)害隱患點的位置、監(jiān)測員及其聯(lián)系電話；④預(yù)警信號方式；⑤撤離路線；⑥善后工作。（二）建立健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，落實責(zé)任制在2008年“5·12”地震之后，映秀鎮(zhèn)成立了防汛救災(zāi)工作指揮部，指揮長、副指揮長和執(zhí)行指揮長分別由鎮(zhèn)黨委書記、副書記、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長擔(dān)任，統(tǒng)一指揮全鎮(zhèn)的防汛救災(zāi)工作。指揮部的成員包括鎮(zhèn)政府各級、各部門領(lǐng)導(dǎo)，鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位負(fù)責(zé)人，以及全鎮(zhèn)各村兩委會主要負(fù)責(zé)人，如村主任、書記等。指揮部下設(shè)辦公室，簡稱防汛辦。一旦險情發(fā)生，就由防汛辦第一時間聯(lián)系各部門，如交警隊、派出所、消防隊和衛(wèi)生院等單位，大家協(xié)調(diào)配合。映秀鎮(zhèn)還成立了地質(zhì)災(zāi)害救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組，組長是鎮(zhèn)黨委書記，副組長是鎮(zhèn)政府各級主要領(lǐng)導(dǎo)，國土辦、民政辦共八人，小組成員包括派出所、交警隊、鎮(zhèn)衛(wèi)生院、映秀電信、供電所負(fù)責(zé)人，以及各村委會主任。各駐村工作組成員及各村村民委員會主任所負(fù)責(zé)的工作有：信息傳遞，防汛搶險救災(zāi)數(shù)據(jù)統(tǒng)計上報；組織災(zāi)情會商，做好上級支援部門的協(xié)調(diào)工作；受災(zāi)農(nóng)戶生活緊急救濟(jì)安排；配合公安部門加強治安保衛(wèi)，保持社會穩(wěn)定，組織疏散人員并轉(zhuǎn)移至安全地點；完成組長、副組長交辦的其他各項任務(wù)。（三）建立強有力的搶險救災(zāi)隊伍映秀鎮(zhèn)政府設(shè)立了八個應(yīng)急小組，分別為：信息收集宣傳報道組、搶險救災(zāi)處置組、社會治安穩(wěn)控組、交通保暢組、醫(yī)療救護(hù)組、后勤物資保障組、車輛調(diào)配應(yīng)急小組和督導(dǎo)檢查組。各組協(xié)調(diào)配合，共同應(yīng)對危機(jī)?！稇?yīng)急預(yù)案》對每個小組的職責(zé)、應(yīng)急措施、組長聯(lián)系方式和小組內(nèi)各組員責(zé)任分配都有詳細(xì)的說明，切實做到各司其職，各負(fù)其責(zé)。此外，為有效預(yù)防和應(yīng)對各類地質(zhì)災(zāi)害，映秀鎮(zhèn)還組織了一支地質(zhì)災(zāi)害防御和防汛搶險救災(zāi)隊伍，成員為鎮(zhèn)黨委、政府武裝部組織指揮的8個民兵連的共80名基干民兵。民兵隊一般由各村18～35歲的男性村民自愿報名參加。平時民兵隊會定期接受鎮(zhèn)政府組織的培訓(xùn)，豐富他們的搶險救災(zāi)知識和提高他們的能力?！?·12”地震以來，民兵隊已然成為映秀鎮(zhèn)及其所轄各村的中堅力量。比如，2013年“7·10”特大泥石流發(fā)生后，張家坪村民兵隊的10名隊員負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)移村民，在機(jī)械設(shè)備無法參與救援的情況下，民兵隊員挨家挨戶排查村民，并用肩背或抬的方式將老弱病殘或因災(zāi)受傷的村民轉(zhuǎn)移至安全地點。待全部村民被安全轉(zhuǎn)移后，民兵隊聯(lián)合本村30名青年志愿者擔(dān)負(fù)起了保障村民房屋、財產(chǎn)安全和清理淤泥的重任。圖8-1“7·10”特大泥石流發(fā)生后，由基干民兵組成、各村民兵連長指揮帶隊的映秀鎮(zhèn)搶險應(yīng)急分隊迅速反應(yīng)，立即投入緊張的搶險救援工作中，包括查看險情、轉(zhuǎn)移受傷人員、運送物資等（四）積極發(fā)動群眾，建立“群測群防、群專結(jié)合”的災(zāi)情監(jiān)測和預(yù)警體系映秀鎮(zhèn)防汛減災(zāi)工作的指導(dǎo)思想是“群測群防、群專結(jié)合”，其核心理念是動員廣大群眾積極投身地質(zhì)災(zāi)害防治工作中，提高防災(zāi)能力。這一指導(dǎo)思想主要體現(xiàn)在地質(zhì)災(zāi)害隱患點的排查、災(zāi)情監(jiān)測、逃生路線的制定和地災(zāi)專業(yè)知識培訓(xùn)工作中。1.地災(zāi)隱患點排查“5·12”地震之后，專業(yè)地勘部門排查了整個映秀鎮(zhèn)的災(zāi)害隱患點共60個，并對這些隱患點進(jìn)行命名和定性，比如泥石流或崩塌等。之后每年在汛期之前和汛期過程當(dāng)中（汛期一般從5月份開始，10月份結(jié)束），縣國土局都會委托專業(yè)的勘測單位對映秀鎮(zhèn)的隱患點進(jìn)行2～3次排查。2.災(zāi)情監(jiān)測每年汛期，政府安排監(jiān)測員負(fù)責(zé)對每個隱患點隨時進(jìn)行監(jiān)測。監(jiān)測員一般為各村村委會成員，如村主任或書記，他們跟普通群眾一樣，沒有很多地災(zāi)專業(yè)知識，但他們具有豐富的生活經(jīng)驗，對當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)情況也比較了解。3.制定逃生路線2013年，鎮(zhèn)政府組織各村村委根據(jù)自己的地災(zāi)隱患點制定了逃生路線。鼓勵村委聯(lián)動村民自己制定逃生路線，主要是考慮到他們比較熟悉自己所在村子周邊的地形，更容易找到適合村民的逃生路線和避險地點。各村將制定好的逃生方案上報后，鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人會進(jìn)行實地勘察，對方案進(jìn)行審核后方可通過。4.監(jiān)測員培訓(xùn)映秀鎮(zhèn)政府每年會請汶川縣國土局的專家給各村的監(jiān)測員進(jìn)行一次專業(yè)知識培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容主要是關(guān)于幾個比較典型的地質(zhì)災(zāi)害（泥石流、崩塌、滑坡、不穩(wěn)定斜坡）的形成條件，如何防治，預(yù)防措施等。一次培訓(xùn)一般是一個上午，兩三個小時。接受培訓(xùn)的監(jiān)測員在“5·12”之前都沒有做過防災(zāi)減災(zāi)的工作，也沒有專業(yè)背景，但經(jīng)過這幾年的工作和學(xué)習(xí)，對一些基本的地災(zāi)知識和防災(zāi)方法有了更多的了解。5.災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)映秀鎮(zhèn)屬于“5·12”汶川大地震的重災(zāi)區(qū)，所以黨和政府都非常重視映秀鎮(zhèn)災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)的建立和完善。2010年“8·14”泥石流過后不久，成都市人防辦就在映秀鎮(zhèn)安裝了防空報警器。它屬于軍用防空警報系統(tǒng)，聲音傳遞距離相比于其他報警系統(tǒng)要遠(yuǎn)很多。目前這一報警器有專人維護(hù)，雨季會安排兩名值班人員保障報警系統(tǒng)的正常運行。到了汛期，氣象局為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供氣象信息，每當(dāng)發(fā)現(xiàn)雨量過大，縣國土局、水利局和氣象局就要通知鎮(zhèn)上做好準(zhǔn)備。映秀鎮(zhèn)國土員負(fù)責(zé)通知各村監(jiān)測員加強巡查和監(jiān)測。每年汛期，鎮(zhèn)政府會給各村每位監(jiān)測員配備對講機(jī)。在一般情況下，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時，普通的電話或網(wǎng)絡(luò)信號會受到極大的干擾，無法正常使用。此時，在不需要任何網(wǎng)絡(luò)支持的情況下就可以通話的對講機(jī)保障了監(jiān)測員與上級部門之間，以及監(jiān)測員與監(jiān)測員之間及時、有效的溝通。另外，映秀鎮(zhèn)各村還備有手搖式報警器和擴(kuò)音喇叭。自然災(zāi)害發(fā)生后，村委還會使用敲銅鑼的方式提醒村民注意快速撤離，因為銅鑼的聲音傳得很遠(yuǎn)，百米外都能聽到，而其他高科技的設(shè)備，比如手搖報警器，聲音傳播范圍太有限。6.群眾性的宣傳教育和演練每年汛期開始之前，映秀鎮(zhèn)國土員負(fù)責(zé)給各村村委和村民發(fā)放“兩卡一表”，即明白卡、避險卡和預(yù)案表。其中，明白卡和避險卡主要發(fā)放給受到災(zāi)害威脅的村民，告知他們危機(jī)將要發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生時，他們應(yīng)該如何辨別預(yù)警信號、跟誰聯(lián)系、如何轉(zhuǎn)移等。受威脅村民的信息由各村監(jiān)測員即村委會提供，他們負(fù)責(zé)統(tǒng)計和判斷各自村上的隱患點會威脅到多少戶，共有多少人。另外，鎮(zhèn)政府和村委每年都會在汛期之前組織村民進(jìn)行逃生演練，提高他們的防災(zāi)避險意識和能力。演練包括逃跑路線，給村民的信號（聽到哪個信號要跑），安排高音喇叭，通知災(zāi)民撤離。通過近幾年的宣傳和演練，村民的防災(zāi)避險意識有了顯著提高。筆者通過對映秀鎮(zhèn)一個泥石流易發(fā)村進(jìn)行走訪和問卷調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，該村73%的村民表示他們清楚地知道一些泥石流發(fā)生前的預(yù)兆，95%的村民清楚地知道該村哪些地方容易發(fā)生泥石流，68%的村民知道在泥石流發(fā)生時應(yīng)該如何避險。圖8-22014年5月，映秀鎮(zhèn)各村依照縣委、縣政府要求，在村委會的組織下，陸續(xù)舉行了汛期地質(zhì)災(zāi)害避災(zāi)演練。演練者包括村民、地質(zhì)災(zāi)害隱患點監(jiān)測員、民兵隊長以及駐村干部等（五）建設(shè)泥石流治理和防御工程，修建抗震建筑設(shè)施自“5·12”地震發(fā)生以來，映秀鎮(zhèn)政府在上級部門的領(lǐng)導(dǎo)下，針對地震次生災(zāi)害，如泥石流、滑坡、崩塌等，開展了不同規(guī)模的治理和防御基礎(chǔ)工程建設(shè)。例如，從2010年“8·14”泥石流之后，四川省人民政府國土資源廳先后在映秀鎮(zhèn)范圍內(nèi)實施了四次大型泥石流治理工程項目，分別為紅椿溝、燒房溝、牛圈溝、張家坪泥石流治理工程。此外，從2009年開始，汶川縣人民政府國土資源局也負(fù)責(zé)在映秀鎮(zhèn)各村陸續(xù)修建了十幾處擋土墻、主動防護(hù)網(wǎng)、被動防護(hù)網(wǎng)等地質(zhì)災(zāi)害防御工程。映秀鎮(zhèn)重建的各種不同功能的建筑設(shè)施采用了多樣的抗震技術(shù)。比如，映秀鎮(zhèn)人民政府綜合服務(wù)中心采用了框架結(jié)構(gòu)加消能減震技術(shù)的柔性抗震結(jié)構(gòu)設(shè)計。張家坪村安置房、映秀農(nóng)貿(mào)市場均采用了蓋板加強型梁柱節(jié)點連接技術(shù)，利用鋼梁良好的塑形性能來耗散地震能量。映秀中心衛(wèi)生院的防震設(shè)計中采用了鋼筋混凝土結(jié)構(gòu)和橡膠隔震支座。映秀小學(xué)的抗震烈度為十級，其使用的抗震新技術(shù)包括建筑隔震橡膠支座基礎(chǔ)隔震技術(shù)、雙跨框架抗震體系、輕鋼龍骨墻體，其抗震設(shè)防類別為重點設(shè)防類（乙類）。映秀全鎮(zhèn)抗震設(shè)防烈度為八級。從研究中我們發(fā)現(xiàn)，映秀鎮(zhèn)的居民對自家住房的抗震能力很有信心，所以他們并不害怕地震。然而，他們對泥石流十分擔(dān)心，因為他們認(rèn)為汶川地震使映秀鎮(zhèn)周邊的山體變得松垮，每年的汛期都有可能發(fā)生泥石流。映秀鎮(zhèn)政府也把防災(zāi)減災(zāi)的工作重點放到了泥石流、滑坡、崩塌等地質(zhì)災(zāi)害的防御上。政府制定的應(yīng)急預(yù)案是針對泥石流，而不是地震的。映秀鎮(zhèn)政府是否應(yīng)該以及如何關(guān)注可能的地震災(zāi)害，以至于開展更多的地震防御工作，是值得進(jìn)一步探討的。圖8-32014年初修建的張家坪泥石流地災(zāi)治理攔擋壩可以有效地攔住被沖刷下來的泥水和石塊圖8-42014年3月在映秀鎮(zhèn)張家坪村修建的擋土墻可以有效地預(yù)防降雨引起的小型滑坡和落石（六）集中安置災(zāi)民，發(fā)放救災(zāi)物資，滿足不同人群的需要災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)急階段，給災(zāi)民提供救災(zāi)物資，滿足他們最基本的生活需求，是基層政府義不容辭的責(zé)任。除了保障物資數(shù)量充足，映秀鎮(zhèn)災(zāi)害應(yīng)急指揮部在準(zhǔn)備和分發(fā)救災(zāi)物資的時候還考慮到了不同群體的特殊需求。比如，為嬰兒提供尿不濕、牛奶或稀飯；為婦女提供衛(wèi)生用品；為老年人和兒童提供雞蛋，補充營養(yǎng)；孕婦和殘疾人也會得到衛(wèi)生院的特殊照顧。這種物資發(fā)放模式不僅有效緩解了緊急情況下應(yīng)急物資不足或不能及時到位的壓力，還在一定程度上降低了受災(zāi)群眾，特別是老弱病殘等弱勢群體因災(zāi)受傷、患病或營養(yǎng)不良情況的發(fā)生。五映秀鎮(zhèn)政府在自然災(zāi)害應(yīng)急管理中面臨的挑戰(zhàn)映秀鎮(zhèn)政府的自然災(zāi)害應(yīng)急管理工作摒棄了常見的“重救輕防”的落后理念，加強了對突發(fā)危機(jī)事件的排查和預(yù)防工作。盡管如此，通過系統(tǒng)的研究，筆者發(fā)現(xiàn)這其中依然存在一些問題，有待解決。（一）基層政府體制內(nèi)缺乏專業(yè)的災(zāi)害監(jiān)測和危機(jī)應(yīng)對人員映秀鎮(zhèn)政府積極成立防汛救災(zāi)工作指揮部、辦公室和地質(zhì)災(zāi)害救災(zāi)領(lǐng)導(dǎo)小組，并在各村（社區(qū)）成立災(zāi)害應(yīng)急小組，但這一體制內(nèi)尚缺乏專業(yè)的工作人員。負(fù)責(zé)執(zhí)行日常防汛減災(zāi)工作的人員在“5·12”地震之后才開始接觸這方面的工作，也沒有相關(guān)的專業(yè)學(xué)習(xí)背景。各村（社區(qū)）的應(yīng)急小組成員都是普通民眾，雖然跟外來人相比，他們對當(dāng)?shù)氐牡孛?、地形更加了解，但在專業(yè)知識上如地質(zhì)分析和地災(zāi)監(jiān)測還是相當(dāng)缺乏的。雖然有縣國土局等上級部門的監(jiān)督、支持和培訓(xùn)，經(jīng)過幾年的工作，基層政府的工作人員已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗，并掌握了一些基本的知識和方法，但他們?nèi)蕴幱谶吂ぷ鬟厡W(xué)習(xí)的狀態(tài)。這一問題直接導(dǎo)致基層政府災(zāi)害管理方法和防災(zāi)技術(shù)的落后。這就要求基層政府重視對災(zāi)害管理相關(guān)工作人員的教育或培訓(xùn)，或是選拔有相關(guān)專業(yè)背景的人員從事災(zāi)害管理工作。（二）對地災(zāi)監(jiān)測員的安全保障水平尚待提升各村（社區(qū)）的地災(zāi)監(jiān)測員可以說是映秀鎮(zhèn)整個災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)中最基層的工作人員，也是最重要的組成部分。在非緊急情況下，他們要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌全村（社區(qū)）的災(zāi)害應(yīng)急工作，并定期對自己負(fù)責(zé)的災(zāi)害隱患點進(jìn)行排查。每個月幾百元的補助雖然不多，但在調(diào)查中筆者發(fā)現(xiàn)，監(jiān)測員對自己的工作都非常認(rèn)真負(fù)責(zé)，他們認(rèn)為這份工作關(guān)系到父老鄉(xiāng)親的生命安全，絕對不能馬虎?！?·10”特大泥石流發(fā)生時，就有村干部為了快速轉(zhuǎn)移其他村民無暇照顧自己的家人，致使家人受傷。在這種情況下，基層干部有可能出現(xiàn)心理問題，比如恐慌、抑郁、焦慮、失眠甚至行為失調(diào)（Wangetal.，2013）。甚至在自然災(zāi)害發(fā)生之前，比如在映秀鎮(zhèn)的汛期時，基層干部也很有可能出現(xiàn)恐慌和失眠的情況，主要是因為他們肩負(fù)的責(zé)任太重，一點小疏忽都可能導(dǎo)致人民的生命和財產(chǎn)損失。當(dāng)基層干部對自然災(zāi)害的知識不足時，這一問題就更加嚴(yán)重。然而，筆者還了解到，目前基層政府對地災(zāi)監(jiān)測員的安全保障工作做得不夠。特別是在緊急情況下的地災(zāi)監(jiān)測，如暴雨期間到災(zāi)害隱患點觀察災(zāi)情，此時監(jiān)測員身處地災(zāi)爆發(fā)點，一旦危機(jī)發(fā)生，他們甚至連逃跑的時間都沒有，生命就會受到威脅。（三）居民的自救自主能力有待加強“群測群防”是映秀鎮(zhèn)基層政府災(zāi)害應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)思想，多年來始終踐行這一理念，大力宣傳防災(zāi)避險知識，定期組織培訓(xùn)和預(yù)案演練，確實提升了居民的災(zāi)害意識。但是，筆者通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，仍有46%的村民不清楚為應(yīng)對泥石流等地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)該做哪些物資準(zhǔn)備（比如應(yīng)急包的準(zhǔn)備），其中老年人占絕大多數(shù)；另外，問卷調(diào)查結(jié)果還顯示，一半以上的成年男人和婦女不能夠提供一些簡單的緊急救護(hù)，如人工呼吸或傷口包扎等。而