第5章組織的人本主義和新公共行政

第

5章組織的人本主義和新公共行政

正像我們所看到的那樣,行政的理性模型的假設,即人可以積極地做決定,但是,他們所做的決定的范圍總是受到來自組織高層人士即控制層的重要的影響。雖然我們可能會去追求那些我們個人渴望的東西,譬如效用或者滿意度,但是我們的行為同樣會受到控制層強加在我們身上的方針或者決策前提的修正，以使我們的行為和組織高層人士所確定的組織目標保持一致。

我們之所以服從,可能是因為我們希望得到也可能因為我們害怕受到懲罰,或者因為我們已經(jīng)習慣于服從。但是,無論如何,我們的反應是受到管理的環(huán)境力量塑造的。相比之下,另一種觀點則認為,個人可以被看社會世界的發(fā)展過程中的積極參與者,人的需要、和自我的價值在決定人類事務的過程中發(fā)揮主要作用。這里,個人不再被簡單地看作是環(huán)境中起作用的社會力量的結果,而是發(fā)揮著更加積極和有創(chuàng)造力的作用。

這種觀點顯然更看重個人的感受和需求,甚至認為在有些情況下,我們應該把優(yōu)先權放在個人價值上而不是組織上。正是這種關注個人人格發(fā)展的方法,同意了其他對行政理性模式的挑戰(zhàn),這種挑戰(zhàn)從20世紀30年代產(chǎn)生以來一直持續(xù)到現(xiàn)在。本章的內(nèi)容將探索一些不同于理性模型的其他選擇的發(fā)展。盡管這些選擇在取向上體現(xiàn)了更多的人本特征,但仍然可以被看作是對占主流地位的組織理性的挑戰(zhàn)。非常有意思的是,這種關注組織生活的人本主義的方法本來應該是首先出現(xiàn)在公共行政著作而不是私人管理的著作中,但是事實恰恰相反:后來被稱為人際關系的方法首先出現(xiàn)在企業(yè)管理和工業(yè)心理學中。只是在最近,公共行政才開始接納人際關系學派(包括相關的觀點),并開始加進其自己的特殊的看法。由于這個原因,我們接下來的討論將首先考察和企業(yè)管理有關的一些作者的著作,而不是首先考察公共行政理論家,尤其是克里斯·阿吉里斯(ChrisArgyris)的著作。作為這個領域的理論家,他對公共行政產(chǎn)生了最為深刻的影響。

在此之后我們將對現(xiàn)在越來越為大家所感興趣的組織變革以組織發(fā)展為題[這一問題在公共行政領域進行了深入的討論,羅伯特·T·戈爾姆比斯基(RobertT.Golembiewski)是這場討論的中堅人物]進行解釋,并考察在公共行政領域中以新公共行政名義出現(xiàn)的具有人本主義基礎的抗議運動。在整章內(nèi)容中,無論是組織的人本主義的可能性還是局限性,都將被注意到。5.1組織人本主義的主題

組織人本主義的來源散見于一些相關的研究。一方面

,對工人行為和非正式組織的科學研究得出了這樣的結論:一種更加開放和參與性的管理方式不僅會提高工人的滿意度,同時也能提高他們的生產(chǎn)能力。

人本主義滿足了對效率的需求。另一方面,通過對組織變革的考察,很多人發(fā)現(xiàn),讓組織的低層工作者(甚至包括組織的顧客)參與管理,將推動組織的重建和復興。人本主義滿足了對變革的需求。此外還存在著第三種不同的觀點(它主要是一種社會性注釋)這一觀點認為人本主義的方法對于組織化的社會中的個人來說本身就是一種優(yōu)先,僅僅從道德和倫理的角度考慮,個人在日益組織化的時代維持自己的自由和責任感,這一點本身就應該受到鼓勵。于是,人本主義又滿足了對人性的需求。這幾種觀點中的任何一種都應該引起我們的注意。與盛行的行政管理的觀點(追求組織設計的科學原理以提高組織效率)不同,研究企業(yè)管理的學者開始逐漸相信并把人際關系的方法作為管理和組織的基礎,形成了自己和行政管理觀點不同的看法。其中,切斯特·巳納德可以被看作是這方面的一個代表人物。他力圖讓大家更加注意組織生活中的那些非正式成員。此外,著名的霍桑實驗也表明了對組織中的社會和人際環(huán)境的日益增多的關注。

巴納德的非正式組織

盡管巴納德經(jīng)常被看作是行政管理的理性模式的先驅(qū)

(主要是因為他的誘因一貢獻公式和“冷漠區(qū)域”概念的運用),但他的著作同樣具有令人關注的人本主義色彩。與20世紀30年代末強調(diào)結構的學者相比,巴納德特別重視人的動機的復雜性。巴納德的著作《行政人員的職責》(1948,97p.21)表明他開始注意這個問題。

在這本書中,巴納德認為,組織研究總是意味著對個人的某種看法:有時把人看作是社會力量的產(chǎn)物,有時卻接受個人“選擇和意愿自由”的理念。巴納德沒有嘗試去調(diào)和這兩種不同的看法,相反,他卻將這兩種矛盾作為自己組織理論的基石。他將正式組織定義為“有意識地協(xié)調(diào)兩個或兩個以上人的活動和力量的系統(tǒng)”(p.S1),他認為這種協(xié)調(diào)系統(tǒng)必須依靠個體的參與。為了組織的合作獲得成效,個體的需求和欲望無論理性與否必須得到滿足。"當個體發(fā)現(xiàn)他的行為能夠有效滿足他的動機,那么他將繼續(xù)自己的合作的努力;如果不能滿足,他就將停止自己的合作。"(p.57)組織的維持(這是經(jīng)理人員的主要職責)依賴于對人的動機的理解,而不是權威的正式結構的設計。譬如說,應該根據(jù)一種能夠引導個人行為的溝通或命令的形式,而不是等級中的位置來對權威進行界定。為了在組織中合作,經(jīng)理人員必須考慮那些影響個人合作的意愿的社會環(huán)境。這其中就有伴隨著正式組織的結構成長起來的非正式組織。就像看待其他事物

一樣

,巴納德辯證地理解非正式組織"正式組織在非正式組織中產(chǎn)生,它對非正式組織來說是必要的;但是正式組織在實際運行過程中又創(chuàng)造了非正式組織,并且需要非正式組織。"(p.120)除了要理解社會因素是合作行為的基礎之外

,經(jīng)理人員還必須認識到這些因素將通過互相矛盾的方式表現(xiàn)出來,就像爭論存在于理性和直覺之中,存在于獨立和依賴之中,存在于自由和控制之中。巴納德力勸經(jīng)理人員去理解個人合作中的這種辯證性,而不是去追求科學管理中的"最好的方式"和行政管理中的"正確的原則"。合作和組織,正像我們觀察到和經(jīng)歷的那樣,是那些相對立的事實、相對立的人的思想和感情的具體綜合。確保這個綜合體對相互矛盾的力量采取切實的行動,去調(diào)和這些力量、本能、利益、條件、立場和理想,這恰好是經(jīng)理人員的職能"(p.21)。在這個過程中,經(jīng)理人員承擔著道德上的責任去擴大合作和選擇的范圍并促進個人的發(fā)展。沒有人可以脫離其他人而存在?；羯嶒?/p>

巴納德將他的結論建立在了經(jīng)歷和哲學反思上

,而另外的一些學者則通過嚴格的科學研究確立了相似的看法。1927年,一個來自哈佛大學的研究小組在芝加哥西方電氣公司的霍桑工廠開始了一系列關于工作條件的研究。最初,這個實驗主要是要依據(jù)科學管理的傳統(tǒng),研究工作環(huán)境和工人生產(chǎn)力之間的關系。工作環(huán)境包括光照、溫度和濕度等等工人的生產(chǎn)力方面包括疲勞、單調(diào)等等。

在研究過程中,研究人員把幾個特定的工人小組作為研究對象,把他們與工廠當中的其他人分開,并要求他們在各種不同的環(huán)境下工作。工作的條件和工人的產(chǎn)量被嚴格地測量并記錄下來。然而,隨著實驗的不斷進行,預期中的工作條件和工人產(chǎn)量之間的關系卻沒有被物化反映出來。事實上,無論外在條件如何變化組合,通常情況下工人的產(chǎn)量總是在不斷地增加。由于這樣的原因,研究人員開始把研究的內(nèi)容轉(zhuǎn)向那些可能影響工人工作動機的非正式因素和社會因素。這種特別的注意很快與在實驗項目中所反映出來的情況形成某種一致的關系。尤其是在實驗中,當按照要求對管理習慣進行改變時,工作產(chǎn)量也非常明顯地受到了影響,這種影響比改變傳統(tǒng)的物理條件所產(chǎn)生的要明顯得多。當工人和管理者之間的關系發(fā)生改變時,實驗組中的工人們的士氣和凝聚力的重大提高被記錄了下來。具體來說",那些允許工人建立他們自己的價值觀和目標的社會因素已經(jīng)確立并被人們所接受"(RoetWisbergerandDickson,1940,p.561)。這些研究資料使研究小組在管理的性質(zhì)和非正式組織的影響方面得出了非常重要的結論。研究者們開始轉(zhuǎn)移到這樣的理論立場:哪怕再復雜的工業(yè)組織都服從于兩個不同的目標:(1)提供一定的產(chǎn)品和服務;(2)在成員個人和組織中創(chuàng)造和分配更多的滿意度(p.562)。這種渴望得到的滿意不僅包括物質(zhì)剌激和適宜的物理條件,還包括社會和心理的回報。正因為此,那些能夠有效利用人際關系的管理形式才是最有效率的,而經(jīng)理人員的作用就反映了組織的雙重目的。一方面,經(jīng)理人員要追求實現(xiàn)組織本身的目標,但是另一方面,正像巴納德說的那樣,經(jīng)理人員的工作是維持組織的均衡狀態(tài),是平衡滿意和合作。無論誰都不能低估非正式組織在達到這個目標的過程中的作用。研究者們甚至承認",人們合作的限度在更大程度上取決于工廠中的非正式組織而不是正式組織"(p.568)?；羯嶒灥膹V為傳播,就像切斯特·巴納德的著作一樣,與20世紀30年代占主流地位的這一解釋一一組織有賴于對權威的正式結構的細致設計一一形成了一種鮮明的對比。這些實驗提出了這樣的觀點:每個工人個體的行為是組織工作的關鍵,而組織的中心問題是保證每個雇員的合作。此外,研究者們也認為心理的滿意程度和積極的社會環(huán)境帶來的好處也影響著工人的工作效率。但是盡管存在著這些觀點上的改變,經(jīng)理人員的主要目的(并非巧合的是,這也是管理科學家們關心的重點)依然是去尋找一種能夠確保工人理解和依從管理者意愿的最有效方法。這個目的導致了以后的研究集中在協(xié)調(diào)人際關系的最有效的方法上，以提高工人的滿意程度,更重要的是提高組織的生產(chǎn)力。

麥格雷戈的X理論和Y理論

在隨后的日子里出現(xiàn)了很多研究人際關系的學者,其中兩種最廣為人知的理論是麥格雷戈(McGregor)的"X理論和Y理論"以及布萊克和穆頓(BlakeandMouton)的"管理方格理論"。麥格雷戈在他的著作《企業(yè)中的人性面》中指出(1960,p.561),成功的管理取決于預測以及控制人類行為的能力",而更加有效的管理新途徑可以在社會科學的發(fā)展中找到依據(jù)。這種新的管理方法對人類行為的基本假設和那些傳統(tǒng)取向的方法截然不同。麥格雷戈認為(pp.33-34),在傳統(tǒng)方法中,企業(yè)管理者和管理學者對員工的基本假設是這樣的:

1.一般人天性懶惰,不熱衷于工作,只要有機會就會逃避工作2因為人類這種天生懶惰的本性,大多數(shù)人需要用強迫、控制、指揮、甚至處罰的方式才能使他們盡力去達成組織的目標。3一般人比較喜歡被領導,希望逃避責任,事業(yè)心不太強,對于他們來說,安全感勝過一切。

根據(jù)這種"X理論"的假設,管理的根本方法應該是依靠報酬與懲罰、誘因與威脅、強迫與控制。但是麥格雷戈指出,這種管理方式哪怕是以"最弱"的形式表現(xiàn)出來都是無效的,因為它忽視了個人的社會層面和自我層面的需求。

現(xiàn)代社會科學對于這些重要性的確認,導致可供選擇的又一套有關人類行為的新的假設以及相應的新的管理方法。這些新的人性假設是(McGregor,1960,pp.47-48):1、工人工作中體力和腦力上的付出就像游戲或者休息時體力和腦力的付出一樣地自然。2、外在控制和懲罰的威脅不是促使成員為組織目標而努力的惟一手段。人對達成其承諾的目標會實行自我引導和自我控制。3、人對目標做出的承諾取決于隨著達成目標而產(chǎn)生的報酬。4、只要在適當?shù)臈l件下,一般人不但可以學會去承擔責任,而且能夠?qū)W會去爭取擔負責任。

5.運用相當高的想象、智謀以及創(chuàng)意去解決組織的問題并不是少數(shù)人才具有的能力,而是大多數(shù)人都具有的能力。6.在現(xiàn)代工業(yè)生活的背景下,一般人的智慧潛力并沒有被充分挖掘,只是被開發(fā)了當中的一部分而已。

根據(jù)這些假設而導出的組織原則就是整合,也就是創(chuàng)造一種環(huán)境,使人在這種環(huán)境下既能夠得以實現(xiàn)自己的目標,同時又能夠達成組織的目標。要把個人整合到組織中去,也就是說,管理者必須努力(也許可以通過更加開放和成員參與性更高的方法)確定組織成員的需求和欲望,然后協(xié)助個人確定他自己的個人目標,以使個人通過努力完成組織的目標來充分實現(xiàn)自己的目標。

5.2人性與組織:克里斯·阿吉里斯的著作

阿吉里斯的著作表現(xiàn)了一種對個人與組織間關系更為精致的詮釋

,一種新的、意義更為豐富的理論選擇。阿吉里斯早期因其著作《人性與組織_(1957)的出版而一舉成名,該書是對以往有關個人人性和組織之間關系的諸多文獻的回顧和綜合。在這一理論闡述之后,阿吉里斯(1962)對他理論的各個方面進行了實證性研究,尤其是在人際關系能力和組織效率方面。

最近,阿吉里斯的興趣則集中在管理與組織的發(fā)展方面,或更寬泛地說,也就是阿吉里斯自己所謂的"組織學習"上面。在這個部分,我們將探討阿吉里斯的論點和其他人際關系學者的論點之間的關系,同時,阿吉里斯的學說似乎正在向另一種組織生活的觀念發(fā)展,這里我們也將探討這種可能的方向。管理實踐和個人成長阿吉里斯在《人性與組織》一書中認為

,正式組織的結構和傳統(tǒng)的管理慣例往往和某些個人成長與發(fā)展的基本趨向不一致。阿吉里斯(1962,p.50)在回顧了關于人性發(fā)展的文獻后指出,從嬰兒成長到成人的過程到獨立,從有限的行為范疇到較大的行為范疇,從膚淺的興趣到深刻的興趣,從關注眼前小利到放眼長遠,從從屬的地位到平等的地位乃至上司的地位,從懵懂無知到啟蒙覺醒。這些人格的每一個方面的發(fā)展都構成了更健全的成人人格的成長o

相比之下,正式組織理論所指導的標準的管理方式卻直接抑制了個人的成長。工作與職務的分化以及權力與信息的集中是正式組織的象征;然而這種象征卻隱含著對于人性的某些假設,這些假設適合于嬰兒而較不適合成人。例如,大多數(shù)組織中的雇員對他們的工作都沒有什么自主權,他們被要求依賴、順從,甚至他們的反應也被限制在一定的范圍內(nèi)。在這種環(huán)境中,雇員正常的成長和發(fā)展機會受到束縛,他們會從中體驗到相當大的挫折感,這些挫折感會以各種形式表現(xiàn)出來:從心理倒退到敵對狀態(tài)都有可能。更為嚴重的是,雇員的這種挫折調(diào)適模式受到了組織中其他處境相同的人的支持,這樣就更強化了他們的挫折調(diào)適行為。一個有益的途徑應該首先建立在對個人的成長和發(fā)展的基本趨向的理解上,然后設法把這些傾向趨勢和組織的任務融合起來。從管理的角度而言

,這種挫折的調(diào)適行為是組織的巨大障礙,因為它們限制了個人和團體對組織運作做出貢獻。管理者對這種行為的典型反應是嚴厲的斥責或者處罰,對于那些被看作是消極的行為則采取強硬的行動來加以控制。假如管理者的基本假設是X理論,認為工人基本上是懶惰的,那么那些受到挫折的工人所表現(xiàn)出來的冷漠又正好印證了管理者的觀點,從而使管理者繼續(xù)采取權威式的做法。但是,管理者的這種表現(xiàn)又必然會引起工人進一步的挫折感,而這種挫折回過頭來又激起了管理者的更加嚴厲的斥責和懲罰,如此周而復始使管理陷入了一個無法平息的惡性循環(huán)。阿吉里斯認為,無論是對管理者還是對員工而言,一個有益的途徑應該首先建立在對個人的成長和發(fā)展的基本趨向的理解上,然后設法把這些傾向趨勢和組織的任務融合起來。這種努力將有可能會使個人和組織雙方都能得到最佳的自我實現(xiàn)。至于如何使個人需求和組織要求取得一致或者彼此融合

,這項艱難的工作就應該是管理者的責任。根據(jù)阿吉里斯的觀點(1962,p.207),一位有效的領導者必須很清楚地了解組織的環(huán)境,他說"就如何做好一個領導者而言,并沒有一個預先決定的正確的方法。究竟該選擇何種領導方式,應該取決于對領導者所處的現(xiàn)實處境的精確診斷。"這種"以現(xiàn)實為中心的領導方式"的關鍵在于管理者觀察情況、診斷事態(tài)和從經(jīng)驗中學習的能力。這就要求管理者具備以下的能力"自我意識的能力,有效診斷的能力,協(xié)助個人成長及更具創(chuàng)意的能力,處理那些具有依賴傾向的雇員的能力,以及能夠在充滿競爭的管理界生存下去的能力"(p.213)。

阿吉里斯強調(diào)管理者既必須了解自己,也必須了解別人,也就是既必須從自己的體驗中學習,又必須從他人的經(jīng)歷中學習,這種強調(diào)在其早期關于人性與組織的著作到后來關于組織變遷的著作之間是一以貫之的,同時這種強調(diào)也可以說明他和其他人際關系學者之間的重大差異。當然,阿吉里斯的許多論著也和其他人際關系的著作一樣,在管理的應用上會被當作對組織成員采取更復雜的控制的手段。

但是,人際關系技術的這種應用卻并沒有真正涉及領導者和團體之間真正的信譽感,也不具備任何友愛的感情和對組織的一致性的認同。然而,這種對了解自己和他人的承諾隱含著一種彼此了解的關系,并為創(chuàng)造互相信任、開放、自尊的環(huán)境和改善組織的條件創(chuàng)造了可能性。這是阿吉里斯著作中潛在的根本的含義,盡管這個含義連阿吉里斯本人也并未完全詳細闡述過,但這一含義卻和他對組織變遷的觀點大有關系。今天,如果大多數(shù)組織深受缺乏互相信任、溝通不通暢以及過度的形式化帶來的苦惱,那么我們?nèi)绾我I這些組織朝更好的人與人之間的互相信任、更加開放的溝通以及個人層面和組織層面更大的機動性等等方向變遷?阿吉里斯(1972)采用社會心理學家盧因(Lewin)的觀點,對此的回答是:首先,對原有的行為方式進行解凍,然后采用新的行為方式,并將這些新的行為方式進行適當?shù)膬鼋Y。

非常明顯,這個過程將會困難重重,尤其當計劃性變遷和既有規(guī)范之間存在很大差異,從而使個人和組織陷入高度的不適狀態(tài)時,更屬不易。于是,從行為科學關于計劃性變遷一一通常被稱作組織發(fā)展一一的研究成果中,阿吉里斯找到了一個方法,可以使組織及其成員朝著更積極和更和諧的關系的方向轉(zhuǎn)變。

干預者的角色

大多數(shù)組織發(fā)展計劃都需要一位干預者

,這位干預者通常情況下來自于組織的外部,他的任務是和該組織的成員一起工作,以便增進既有的人際關系的效率,或者在組織運作中促進計劃性變遷的執(zhí)行。盡管組織發(fā)展103計劃的成果有可能改變組織成員,使他們變得更加開放、坦誠,更能相互信任,但是通常也有可能只不過是僅僅再擴大管理上的控制而已。

在這個方面,阿吉里斯關于干預者工作的界定是最具有民主意義的。阿吉里斯認為,就像管理者不能使工人有太多的抗拒和依賴那樣,一位干預者的行動也不能在該組織中塑造這樣的情況。為了避免工人產(chǎn)生抗拒和依賴,阿吉里斯(1970,pp.12-13)認為干預者的基本任務有以下三項:(1)協(xié)助當事人產(chǎn)生有效并且有用的信息;(2)為當事人作出明智而自由的選擇創(chuàng)造條件;(3)協(xié)助當事人對其選擇作出發(fā)自內(nèi)心的承諾?？傊深A者的角色可以說是協(xié)助個人與組織去學習,這個問題需要進一步加以討論并予以特別關注。阿古里斯在他和唐納德·舍恩(DonaldSchon)共同撰寫的著作(1978)中指出,個人和組織同樣持有"信奉理論"和"使用理論",前者是指當事人自己宣稱在行動中將遵循的理論;后者則是指當事人在行動中真正遵循的理論。為了能夠產(chǎn)生真正有效的學習一一或者說,為了學習能夠真正影響行動,我們必須讓信奉理論和使用理論兩者更為一致。

當我們發(fā)現(xiàn)這兩個理論在實際運行過程中發(fā)生問題時,這兩個理論必須都發(fā)生改變。如果組織成員發(fā)現(xiàn)一些影響組織運用其"使用理論"的能力的問題,他們可能會采取一種被阿吉里斯和舍恩(1978)稱作"單線學習"的做法。但是,如果組織要評估及決定"新的組織規(guī)范的優(yōu)先性與重要性",或者要重建組織規(guī)范時"雙線學習"就有可能發(fā)生(p.24)。此外,無論是個人還是組織,都還需要一種"再學習",這主要是指學習如何學習而言。

在這個學習過程中,人們會檢查過去學習成功或失敗的經(jīng)歷。"他們會發(fā)現(xiàn)他們的做法哪些促進了學習,哪些阻礙了學習,他們會構思并提出新的學習策略,并對所提出的這些新的學習策略加以評估,以及擴展這些學習策略的適用范圍"(p.27)。換句話說,他們在改善他們的學習理論。

阿吉里斯的觀點似乎認為組織與個人在面對現(xiàn)代生活所特有的復雜性

和動蕩性時

,必須探究自己的有效學習的能力;在這一過程中,組織或個人會得到干預者的幫助。于是,阿吉里斯觀點中的干預者,同時也成為了研究者、教育者,更是變遷的發(fā)動者。但是,在所有成員都承諾要學習的組織中,干預者的角色毫無疑問地就落在了管理者的身上。

因此,管理者和干預者承擔了同一個角色。然而,這種情況卻暴露出阿吉里斯觀點中的一個兩難問題,因為一個管理者不可能保持絕對的中立狀態(tài)。他通常是一位在組織生活中帶有個人利益的局中人。尤其是管理者職位必然擁有的某些權力,使他自己和組織現(xiàn)狀產(chǎn)生必然的利害關系,這種情況使管理者傾向于保持目前的權力結構以維持其既得利益。

但是,組織學習的產(chǎn)生卻是對組織的現(xiàn)行規(guī)范性結構的一種批判與挑戰(zhàn),管理者對此的處理必須在以下兩種方式中選擇:一是采取權威性的行動以使組織保持現(xiàn)狀;二是采取民主式的行動以促進組織規(guī)范的改變。很明顯,如果對于雙線學習有充分的承諾,他應該選擇后者。然而,阿吉里斯在這點上卻模棱兩可、含糊不清。阿吉里斯著作的含義在人際關系的諸多著作中,我們發(fā)現(xiàn)阿吉里斯的著作對人性與組織間的關系作了最精致而全面的論述。但是,就當前的觀點來看,他的論述似乎仍然沒有超越工具理性觀點的束縛。然而,阿吉里斯所特別強調(diào)的組織學習有望最終產(chǎn)生連阿吉里斯本人可能也未曾預料到的深遠的結論。通過他的理論,我們甚至可以在工具理性和對工具理性的批判(或者學習)之間建立起新的聯(lián)系。無論如何,我們可以清楚地確定,阿吉里斯對于公共組織和私人組織的理論(尤其是在組織變遷方面)已經(jīng)產(chǎn)生了實際的影響。

5.3公共部門的組織發(fā)展:

羅伯特·戈爾姆比斯基的著作

在公共部門的學術研究領域中，可以與阿吉利斯著作相提并論的是戈爾姆比斯基的著述。從他早期關于小團體和組織行為以及倫理和管理的著作中,戈爾姆比斯基就已經(jīng)對組織發(fā)展產(chǎn)生了持續(xù)的關注,他把組織發(fā)展看作是公共部門組織成長與變遷的理論基點。

道德的管理

我們可以通過以下幾種不同的方式來解讀戈爾姆比斯基的早期著作《人、管理與道德》(1967b):可以把它看作是行政倫理的早期研究;可以看作是力圖整合個人與組織的另外一種嘗試;也可以看作是行為科學應用于組織計劃性變遷的一個序曲。戈爾姆比斯基首先以標準的人際關系的討論方式指出,傳統(tǒng)的組織理論將重點放在自上而下的權威、事無巨細的監(jiān)督以及組織的常規(guī)程序上,這樣的組織理論是無法兼顧個人的發(fā)展的。但是,阿吉里斯的立論基礎在于提高個人的心理成熟度。

和阿吉里斯不同的是,戈爾姆比斯基卻認為,傳統(tǒng)的正式組織理論對個人自由問題的忽略,恰恰顯示了傳統(tǒng)理論對個體工人的道德狀況不夠敏感。與傳統(tǒng)的組織理論對個人道德的這種冷漠相對,戈爾姆比斯基(1967b,p.53)認為,最近越來越多的研究顯示"道德的敏感度與令人滿意的產(chǎn)出和工人的滿意度相關"。

戈爾姆比斯基(1967b,p.65)還特別指出與經(jīng)濟生活相關的五種價值觀,他認為這五種價值觀念源自猶太教與基督教所共有的倫理道德:

(1)工作必須能被個人在心理上接受……(2)工作必須允許個人去發(fā)展自己的才能……(3)工作任務必須給個人相當大自我決定余地……(4)工人必須能以有意義方式去控制工作環(huán)境……(5)組織不應該成為行為惟一和最終的仲裁者,無論是個人還是組織都應該受到外在道德秩序的支配…

這些價值正被當作組織的新方向而受到檢驗

,而這些新方向?qū)⑦M一步增強猶太一基督教倫理道德,同時也能結合行為科學文獻關于員工高滿意度與高工作產(chǎn)出的研究成果。例如，上面提到的第一個價值，就在輪崗和工作擴大化方面來加以討論

,其他幾個價值亦然。

個人自由與管理控制

盡管戈爾姆比斯基在管理控制與個人自由問題方面的目標是

"在組織中擴大個人裁量的空間以及提高個人的自由",但是最終看起來,前者的實現(xiàn)要比后者多得多(1967b,p.305)o他所討論的管理技術,幾乎沒有超過人際關系學者對復雜組織所做的努力,盡管也幾乎沒有被疏忽。

我們看到,x理論與Y理論、管理方格理論、阿吉里斯關于人性與組織的關系的著作等等,都是提出并促成一種更為開放、更具參與性的管理途徑,以期望獲得更高的員工滿意度和更高的組織生產(chǎn)力。但是,從戈爾姆比斯基所關心的個人自由和猶太一基督教倫理道德來看,有一個問題我們無法逃避,即當我們對提高個人自由的努力可能只有以犧牲組織生產(chǎn)力作為代價才能發(fā)生作用時,這樣的努力是否值得呢?但是這種可能性卻沒有引起戈爾姆比斯基的注意而被忽視了。由于缺乏對這種可能性的充分討論,我們從戈爾姆比斯基的理論中得到的是這樣一種感覺:人際關系學派只是(即使不是有意地)為管理控制提供更多的技術,一些在倫理道德基礎上可以販賣給工人的技術。對戈爾姆比斯基而言,在有關上述的第五個價值的討論中----也就是組織不應該成為行為惟一及最終的仲裁者,可以運用外在的道德秩序來評價個人和組織----他的理論的兩難狀況更為明顯(而且也仍然沒有得到解決)。戈爾姆比斯基非常正確地指出,只要允許復雜組織這樣做,它們就會發(fā)展出自己的倫理標準,而這些自己的倫理標準極有可能和個人及所處社會的倫理標準有所沖突。

但是戈爾姆比斯基(1967b)沒有正面去應對建構一個基于民主、社會主義或者其他等等基礎之上的社會政治倫理道德標準的巨大任務,而是去討論組織中的集權和分權問題,并且把分權看作是解決“核心的道德問題”的答案“。分權是一切分析的原動力和最后的結果"(p.286)。

推測起來,個人在分權化的組織結構中可能擁有較大的道德自由范圍。盡管這樣的分析方法可能是正確的,但是戈爾姆比斯基卻相信，即使在分權結構中，組織的倫理道德標準仍然可以發(fā)揮作用，特別是因為“在分權結構中的行動自由，是以遵守團體的決策為代價而得到的(p.273)

換句話說,戈爾姆比斯基認為個人的自由仍然是由組織所定義的。因此,上述第五種價值所提及的那種個人和組織必須服從的外在的道德標準實際上是不存在的。

雖然戈爾姆比斯基在《人、管理與道德》一書中關于個人自由和管理控制問題的探討的確有不足之處,但是,我們還是可以從肯定的角度來評價其著作,而他在建構公共組織理論方面的努力尤其值得注意。與公共政中日漸強大的實證主義取向不同(戈爾姆比斯基本人也對這個取向持大力贊同態(tài)度),戈爾姆比斯基開門見山地討論組織中的道德問題。戈爾姆比斯基也不像其他嚴格區(qū)分事實和價值的學者,他尋求對事實和價值的整合,或者甚至可以說他試圖在“理論中的客觀”和“實踐中的倫理”兩者當中找到某種關聯(lián)。此外,值得注意的是,戈爾姆比斯基的分析的最終結果是導向組織的分權。盡管他對組織分權的探討過于狹隘,并導致在建立外在道德標準的基礎上發(fā)生困難----雖然杜邦公司似乎的確是從組織分權中得到了利益,但是我們還是很難像戈爾姆比斯基那樣,在杜邦這樣的事實的基礎上建立一個外在的道德標準。但是,他的關于分權的論點還是引出了兩個非常有趣的方向。第一,它暗示個人和組織(或者和社會)之間關系必須從道德和政治層面而非管理技術層面來解決;第二,它提出了這樣一個問題,組織改革在通過分權擴大道德效益的同時,怎樣保障由生產(chǎn)力提高而得到的物質(zhì)利益。如果戈爾姆比斯基在以后的著作中選擇研究前面一個問題,那將會是非常有意思的課題;但事實上,他將重點放在了后者。"終極價值"與組織發(fā)展

戈爾姆比斯基在他

1972年出版的《組織更新》以及1979年經(jīng)修訂后更名為《計劃性變遷的途徑》的著作中,對組織的變遷途徑進行了最為清楚的闡述。在這些著作中,戈爾姆比斯基以其早期關于小團體行為的動態(tài)研究為基礎,仔細地建構了組織變遷的實驗室途徑一一換句話說,也就是在像T型團體之類的直接的社會互動當中,通過學員本身的體驗來誘發(fā)學員自身的改變。

戈爾姆比斯基把這種實驗室途徑看作是產(chǎn)生組織發(fā)展活動的一個重要的來源。他關于組織發(fā)展技術的討論(1972,p.112)和主流的組織發(fā)展實踐的探討幾乎沒有多少差異。戈爾姆比斯基在他的著作中對價值的作用表達了更多的關切,這是其織發(fā)展的學者所沒有達到的。

由于這個方面的問題與建構公共組織理論直接的關系(正如我們從戈爾姆比斯基的著作中看到的那樣),所以以下的探討將不側(cè)重于組織發(fā)展的具體技術、調(diào)查反饋、團隊建立和職業(yè)的發(fā)展等等,而將偏向于探討這些工作的價值含義。戈爾姆比斯基(1972,pp.60-66)認為,在實驗室途徑中有五個引導個人與組織改變的價值取向:(1)接受以相互接近和開放溝通為基詢問;(2)行為選擇的意識和認知,特別是嘗試新的行為以及選擇被認為是最有效行為的意愿;(3)權威的合作性概念,強調(diào)在公開檢討問的合作及意愿并注意這些問題的解決;(4)互相幫助的關系,彼此間共同的團體感和對于他人責任感;(5)人際關系中的真誠態(tài)度。這些值取向不僅決定了實驗室活動的組成,也為作為整體的組織提供了一種模式。這些價值取向既是干預者的指導原則,也是干預者試圖在組織中建立的終極價值觀念。由于這些價值取向和傳統(tǒng)的官僚管理的價值取向有很大的不同,它們看起來是一種對傳統(tǒng)的替代,至少在理論層面上是如此。戈爾姆基也曾經(jīng)論及,傳統(tǒng)的金字塔式的價值取向的確經(jīng)常無法正常發(fā)揮功能而有被替換的需要。他描繪了一種與傳統(tǒng)相對的“合作-共識管理體系”這個體系強調(diào)開放、接觸、反饋以及共同擔負責任等等。

但是,這種新的模式從來也沒有表現(xiàn)可以直接替代傳統(tǒng)的官僚制。反而,從權變管理理的邏輯來看,這種新模式只不過是在某些特定情況下的權宜之計罷了。在像軍隊或者警察之類的組織中,機械性或功能性的組織體制還是十分需要的。戈爾姆比斯基曾經(jīng)說過“要想在這些組織中喚起達成共識的渴望無疑是愚蠢的。如果強制性的行為需要一個只有集權性的決策模式是切實可行的結構,那么,喚起追求上述那種共識的熱情將會帶來痛苦(1972,p.571)。

由誰來決定哪些事項是需要強制性的呢?一般情況下,由主管人員決定的可能性要比由干預者決定的可能性更大,而這兩者的可能性又比工人的可能性更大?？傊?組織發(fā)展的努力并沒有預期到要以犧牲生產(chǎn)力為代價來換取擴大工人的自由度并提高工人的滿意度。

正如戈爾姆比斯基所說的那樣，“組織發(fā)展其實隱含著這樣的交換，即個人只要能在組織中更加接近多元的人性價值,那么同時他也會為完成組織任務做出更盡力、更自由的貢獻……簡而言之,組織發(fā)展本身事先并不預期發(fā)生某種搭便車的結果"(1978,p.11)。

組織發(fā)展追求某些終極價值,甚至包括那些和傳統(tǒng)的官僚價值所關心的相左的價值;與此同時,組織發(fā)展也追求"那些組織的管理層所渴望的、比較狹隘的組織目標"(1972,p.10)。這兩者的潛在的沖突,以及干預者和管理者之間的潛在沖突不僅會引發(fā)道德的問題(關于這點已經(jīng)在《人、管理與道德》一書中有所涉及),而且也會引發(fā)政治問題。

雖然一些組織發(fā)展的實踐者(如阿吉里斯)會仔細避免加入自己的價值觀,但是戈爾姆比斯基卻鼓勵他的支持者們?nèi)ケ磉_他們的價值觀。因為這一事實----他們的價值取向從一開始就可能引起那些關心民主制度人士的興趣----使他們別無選擇地在工作中注入價值觀。

盡管存在著許多缺點,但是從一個非常重要的角度而言,戈爾姆比斯基的論述對公共行政領域的重要性可能比他自己所認為的還要大。讓我們來看看戈爾姆比斯基針對庫恩(ThomasKuhn）的著作《科學革命的結構》的立場所提出的自己的看法。庫恩指出,科學探討的某種傳統(tǒng),正像科學工作的某種模型那樣發(fā)揮作用。根據(jù)庫恩的論點,這些科學范式不會輕易地產(chǎn)生,也不會輕易地改變。相反,各種各樣的范式會因為期望最后被接受而進行相互競爭,尤其當科學家發(fā)現(xiàn)“異類”,或者發(fā)現(xiàn)那些在現(xiàn)在的范式中無法解釋的東西時。最后,在庫恩所說的"科學的革命"中,相互競爭的范式中會有一種被大家所接受。

讓我們暫時假定公共行政學者已經(jīng)在“哪些是我們要問的恰當?shù)膯栴}和怎么去提出這些恰當?shù)膯栴}”這兩個方面達成了某種程度的一致共識“,即我們假定“范式”正在發(fā)生作用。這意味著在對公共行政達成某種比較廣泛的一致共識的框架下存在著理論上的分歧。那么,我們又將怎么樣來描述這樣的共識呢?

第一點共識：正如我們所看到的,大多數(shù)公共行政理論關心如何通過官僚制的層級結構組織來制定政策,然后憑借各種各樣的機構的運作來贏得人民的服從,最后達到效率的目標。

第二點共識：許多公共行政學者希望通過運用客觀主義和實證主義的方法

(這些方法建立在對外在明顯行為的觀察上,建立在依據(jù)資料結果建立的命題性架構上)來發(fā)展自己的學術領域。

這兩個趨勢反過來隱含了一種公共行政中關于理論與實踐的關系的特殊觀點。無論這些一般性的共識是否就是庫恩所謂的范式,非常明顯的是,現(xiàn)行公共行政理論的各種途徑中彼此所具有的共同之處要比表面上看起來的更多。如果剛才我們所做的假設成立,我們可以預料到,現(xiàn)在的學科發(fā)展(譬如行政的理性模式、主流的組織發(fā)展觀念等等一一它們與效率、實證主義等基本方面一致)絕不可能對公共行政領域產(chǎn)生大震動。相反,那些對公共行政基本的、被認為是毫無疑問的信念提出挑戰(zhàn)的觀念才會引發(fā)最大的動蕩和變化。

在公共行政領域中從事這一巨大努力的是“新公共行政”。正是因為這個原因,在我們更進一步探討公共行政的一致性共識之前,先探討一下新公共行政所引證的這個反常是有幫助的。5.4新公共行政在美國公共行政理論發(fā)展史中非常有意思的一個階段

,就是迄今為止仍然被非常有特色地稱為“新公共行政”的學派,盡管我們現(xiàn)在所說的"新"公共行政的誕生可以追溯到1968年。

有些學者認為,新公共行政試圖為當時的公共行政教學和研究模式找出一個全面的替代途徑,換句話說,新公共行政代表著公共行政領域的范式的轉(zhuǎn)變。另外也有一些學者認為,新公共行政有很大的局限性,因為這個學派的支持者雖然找出了現(xiàn)有公共行政研究方法存在的問題,但是卻缺乏一種具體的替代方案。丹哈特本人也傾向于后面的這種觀點。

丹哈特認為,雖然新公共行政對于公共行政領域已經(jīng)產(chǎn)生了并且還將繼續(xù)展現(xiàn)其重要意義,但這種意義更多地體現(xiàn)在;掘了傳統(tǒng)理論框架下的“異類”,而不是提出了什么真正的替代傳統(tǒng)的理論。明諾布魯克會議的觀點首先要指出的是，所謂新公共行政是一種非常審慎的學術努力，這種努力的程度遠非其支持者或者反對者所相信。如果新公共行政可以說是構成了一個運動的話,那么這個運動充其量也只具有象征意義,因為這象征是其他學者而非其自身成員所賦予的一個標志。

這個運動起源于1968年在錫拉丘茲大學明諾布魯克會議中心舉行的一個學術會議,這個會議的宗旨是想召集公共行政領域中最具潛質(zhì)的年輕學者去探討他們對公共行政領域共同感興趣的問題和學術方法,含蓄地說,就是探討那些可能與公共行政領域中德高望重的學者相左的觀點。

該會議所發(fā)表的論文和評論被編輯成書,書名為《邁向新公共行政》(Marini,1971),以用來表明密諾布魯克會議的學術觀點。于是這個運動就有了一個名字。而反過來說,一個名字就意味著不得不與一個運動相符合。所以,盡管明諾布魯克會議中的論文,彼此之間所表現(xiàn)出來的觀點大相徑庭(而另一本相關著作,沃爾多于1971年所著的《動蕩時期的公共行政學》也有同樣問題),但是,從一開始,一個虛擬意義大于真實意義的運動就這樣誕生了。雖然有些認同新公共行政運動的學者持有左派的觀點,但是這個運動所具有的激進程度,還是幾乎不能和那個時期其他社會科學學科相提并論。例如,和其他領域的學科不同的是,新公共行政運動的年輕學者們既沒有試圖組建一個激進的學會,也沒有發(fā)行相應的刊物去表達他們的觀點。從學術思想方面,他們也鮮有一致性。

雖然確實有某些主題主導了明諾布魯克會議的討論,而且其支持者也不在少數(shù),但是,那些主題大部分都是把信任、平等和參與轉(zhuǎn)化為更一般性的要求。這個運動并沒有出現(xiàn)一種可以理解公共組織的方法,以對公共行政領域中現(xiàn)有的共識提出挑戰(zhàn)?？墒潜M管如此,新公共行政所提出的很多要求仍然是非常棘手的,因為公共行政現(xiàn)有的方法很明顯地無法回答這些問題----這個事實往往令很多學者不快(不僅是想法的不快,而且還是個人的不快)。政治與行政

新公共行政主張

,如果到了20世紀60年代還存在著任何傳統(tǒng)的政治-行政兩分法這一概念的痕跡的話,它們就應該被有效地消滅掉。和以往的學者不同----他們認為政治和行政的二分是不切實際的,行政人員的確在制定政策,新公共行政的學者主張行政人員“應該”制定政策。這個主張部分是出于對一些傳統(tǒng)政治部門的失效的回應,例如行政部門、立法部門往往在解決諸如貧困、種族歧視以及戰(zhàn)爭等問題時找不到很好的解決方法。

新公共行政認為,如果他們做不到(或者不愿做)的話,那么行政人員自己接手處理的時機或許就來到了。但是,由于公共行政和政治科學學者顯然沒有能力提供與這些問題有關的知識,所以,新公共行政的學者又進一步向這些問題的要害提出挑戰(zhàn)他們認為,公共行政對于行政管理的過分依賴，以及政治科學對于行為主義的過分喜愛，都阻礙了學者們從能夠幫助社會解決最急迫問題的角度來理解公共行政。正像拉波特(LaPorte,1971,p.21)所說的:當代的公共行政正處在這樣的狀態(tài)中，分析模型是過時而不適合的，規(guī)范理論又乏味空洞，而我們對究竟應該擯棄還是接受那些試圖挽救政治-行政危機或?qū)W術風氣的實質(zhì)性問題或分析模型,又幾乎沒有標準?，F(xiàn)在公共行政的教學或者研究取向有兩個:或者以過去發(fā)生過的事情為根據(jù),或者對陳述那些已經(jīng)建立的問題定義作出立即的回復。但是在建立行政視角、發(fā)展政治領導、提升思想的活力方面,以及在公共行政的學者、實際操作者和公共行政的未來之間的關聯(lián)性方面,這兩個取向的效用都十分有限。

就公共行政這一領域而言

,問題當然不是像拉波特所說的那種“恢復關聯(lián)性”。畢竟就像很多新公共行政的反對者所說的那樣,公共行政的研究過去總是和政府的實際與運作有過于緊密的聯(lián)系，特別是政府的改革行動，對公共行政的影響更大。事實上，大多數(shù)其余的學者對公共行政共同的指責是，作為一個研究領域，公共行政過于實用了，與實踐的運作的聯(lián)系過于緊密了。所以在新公共行政真正提出的議程中,并沒有打算去恢復公共行政與行政實踐之間的聯(lián)系性,而是設法使公共行政研究能夠在更廣泛的條件中變得有關聯(lián),能夠與政治系統(tǒng)以及政治系統(tǒng)中的行政要素取得適當?shù)年P聯(lián)。一位明諾布魯克會議的與會學者(Crenson,1971,p.88)對上面的問題進行了這樣的闡述“公共行政并非僅僅是執(zhí)行公共政策的手段,它也是公眾如何理解世界----尤其是政治世界

----以及如何理解他們自己在這個世界中的地位的決定性因素?！氨M管官僚體系或許起初是作為一個執(zhí)行行政部門和立法部門的意愿的工具,但是現(xiàn)代社會中的公共官僚體系----僅僅依靠其龐大無邊的存在和錯綜復雜----可以在很多方面影響政治系統(tǒng)。官僚體系并非僅僅在體系內(nèi)部決定重要政策,公共組織還引導公眾的注意力,并且在設定公共事務的議程方面扮演重要角色,同時也幫助建立社會的價值觀。

因此，公共組織不只是處于政治的外圍邊緣，而是更處于政治活動的主流地位。（案：這里丹哈特所講的公共組織一直是主要指與立法系統(tǒng)及司法系統(tǒng)相分離的行政官僚系統(tǒng)而言的）新公共行政的這種看法是正確的

,

公共行政的研究必須從狹窄的行政過程的研究中分離出來，轉(zhuǎn)向更廣泛地關注民主社會中的政策規(guī)劃、合法化和控制。封閉系統(tǒng)的觀點必須被開放系統(tǒng)的觀點所取代，因為只有開放系統(tǒng)才有助于更完整地理解政策過程。這樣的研究部分地是基于實證性的，明諾布魯克會議中的一些論文也對如何進行實證研究進行了探討。但是歸根到底這還是一種規(guī)范性的研究，因為它要求公共行政學者和實際操作者努力為社會設定恰當?shù)姆较?，并尋找達到這個方向的方法。面對著這些問題，新公共行政的學者遇到了一個傳統(tǒng)的需要做出區(qū)分的問題：事實與價值。事實與價值根據(jù)新公共行政學者們的觀點

,從某種意義上說,社會科學家們之所以無法產(chǎn)生恰當、適用的知識,是因為他們對實證主義的信奉,這使他們把自己的學術活動局限在資料收集和統(tǒng)計處理上,從而只能得出經(jīng)驗主義取向的理論。新公共行政運動所追求的是在研究過程中重視價值的作用，以及社會科學家應該表現(xiàn)出來的更強大的社會倡導作用。然而除了下面的例子之處，新公共行政運動并沒有非常公開地對實證主義進行挑戰(zhàn)。例如

,新公共行政的學者指出,無論是科學家本身還是在他們的研究題材中所體現(xiàn)出來的價值，往往和實證社會科學所主張的“價值中立”的理想是激烈碰撞的，認識到這種潛在的沖突的可能性，或許可以使研究過程更加清晰，也可能使研究成果更加有助于解決社會現(xiàn)實問題。使用公共行政學者指出，科學家們往往是根據(jù)自己的個人興趣,而不是根據(jù)學科的需要選擇研究題材。按照這個邏輯,一個具有較強社會意識的科學家所提出的問題往往對于社會具有更重要的意義。新公共行政的學者更進一步認為，承認這種偏好的存在，能夠幫助科學家更小心地維護其研究的客觀性，并進而提高研究成果的真實有效性。新公共行政學者認為,科學家研究過程的下一步,是要把那些通過研究活動獲得的知識加以應用,以改善社會狀況?？茖W家的責任并非在產(chǎn)生新的知識理論的時候就終結了,而是應該進一步將知識擴散出去,特別是應該擴散給那些對于制定公共政策有影響的人。因此,新公共行政學者極力主張學者應該設法使自己的主張為政策制定者所用,并基于對問題的深刻理解讓自己成為變革的倡導者。

由此可見,新公共行政運動在它的發(fā)展方向中很明顯地帶有規(guī)范性。盡管其研究可能的確具有實證性的根據(jù),但是,在新公共行政學者的眼光中,規(guī)范性的結論不但是無法避免的,而且也是不可或缺的。那么,新公共行政是否會因為對規(guī)范性層面的廣泛關注而對實證主義提出根本的挑戰(zhàn),或者是對實證主義進行改革呢?喬治·弗雷德里克森(H.GeorgeFrederickson)似乎更傾向于后者。

喬治·弗雷德里克森在明諾布魯克會議的論文集中指出:新公共行政運動既不反對實證主義，也不反對科學；其興趣只是在于運用科學的、分析的技術去了解各種政策的影響，以及探索滿足社會需求的新方法。所以喬治·弗雷德里克森認為，用“第二代的行為主義學者”來描述明諾布魯克會議的新公共行政學者或許更準確一些。而這個說法和后來加里·萬斯雷(GaryWamsley,1976,p.391)在一篇論文中提出的“新社會科學”假設非常相似。然而,盡管萬斯雷的文章是對新公共行政的批判,但是他卻很好地總結了明諾布魯克會議支持一種承認“在引導科學的方向、決定科學研究的議程方面，價值和規(guī)范發(fā)揮重要作用”實證科學（pp.393-394）。在很大程度上，新公共管理所關心的重點似乎是對實證的社會科學進行改革。但是這當中有一個例外,但是這個例外最后竟然成了新公共行政的常態(tài)一一從某種意義上說,這個例外和新公共行政運動在表象和實質(zhì)之間的混淆不清這一特征有點相似。

這個例外就是拉里·柯卡特(Larry

Kirkhart)在明諾布魯克會議中所發(fā)表的論文。在這篇論文中,他試圖用存在主義和現(xiàn)象學的觀點去建構公共行政的理論?？驴ㄌ卦谶@篇論文中指出,社會科學的最新發(fā)展(尤其是社會學、知識論、發(fā)展心理學等)有可能為超越傳統(tǒng)的韋伯式理性官僚制的觀點提供基礎。柯卡特相信,這些發(fā)展將直接對社會科學中的實證主義方法構成挑戰(zhàn),并且使許多"非官僚制變形"(其中一種變形被柯卡特稱為"結合模型")的出現(xiàn)成為可能。

很明顯,柯卡特的著作中所體現(xiàn)的知識論的觀點在觀念上是反實證主義的,而且在很多方面也預示了十年后公共行政的某些重要的努力方向。但是，如果就此就給新公共行政整個地貼上“現(xiàn)象學”取向的標簽是不公平的。充其量,新公共行政運動的愿望只不過是一個開明的公共行政科學,只不過希望這樣的科學可以去研究規(guī)范和價值問題,并主張根據(jù)規(guī)范和價值去行動。這樣,新公共行政接下去要解決的問題就是:最值得我們關注和信守的價值究竟是什么？效率與公平

既然新公共行政學者熱衷于規(guī)范性問題的探討,他們很快就開始轉(zhuǎn)向注意那些支持早期傳統(tǒng)公共組織的價值,而在這些早期的價值中間,效率標準是最主要的。新公共行政學者準確地指出,雖然效率只不過是眾多可以選擇的價值中的一種,但是對效率原則的采納,卻一定會排除我們對其他價值的關注,譬如平等或參與原則就可能被忽視。

此外他們還指出,傳統(tǒng)的公共組織理論有朝向技術主義發(fā)展的趨勢,而技術主義又強烈地依附在效率原則之上,甚至把效率原則當作是基本價值;在這個對理性效率的追求過程中,組織出現(xiàn)了一種“失去人格”以及“主體的客體化”的趨勢。與此相對照,新公共行政旨在為公共行政研究尋求一種不同的、或至少是補充性的基礎。在新公共行政所提出的各種替代或者補充中,社會公平是核心的概念。

公平包括了平等感和正義感

,具體地說,公平的重點就在于去糾正現(xiàn)存社會價值與政治價值分配過程中的不平衡。與所謂對所有人同等待遇不同的是,公平強調(diào)的是對那些處于最不利的地位的人給予更多的福利;與效率觀點不同的是,公平特別重視回應和參與。此外,新公共行政運動主張,公平的概念除了適用于行政、立法、司法等部門的活動之外，還同樣適用于行政活動。這種對公平概念的理解導致了對公共行政定義的重大重新界定。例如,和威洛比或懷特等人所做的對公共行政的早期傳統(tǒng)定義不同的是,明諾布魯克會議的與會學者拉波特(Laporte,1971,p.32)的定義就認為"公共組織的目的,就是幫助那些組織內(nèi)和組織外的人減少他們在經(jīng)濟上、社會上和精神上的痛苦,并且提高他們的生存機會。"

我們也可以來看弗雷德里克森的對傳統(tǒng)組織理論的指責"當那種試圖去壓制那些剝奪少數(shù)人的行為的努力失敗以后,公共行政將極有可能最終習慣于壓制那些少數(shù)人"(1971,p.211)。由此可見,新公共行政運動是在傳統(tǒng)的關注效率和經(jīng)濟的取向之外，再加上一項對公平取向的關注。最刻意地把公平的觀念作為公共行政人員的倫理原則的,或許當屬戴維.K·哈特(DavidK.Hart,1974)對羅爾斯(Ra∞Is)的《正義論)(1971)的探討和應用。哈特指出,現(xiàn)行的公共行政的倫理標準是"不偏不倚的行政",這種原則主張政策應該平等地適用于每一個人,而不考慮當前具體的環(huán)境和條件是否和該政策相符合。

社會公平認為,應該承認不同的人具有不同的需求和不同的利益,所以不同的人應該得到不同的對待。哈特觀點的哲學基礎是來自于羅爾斯的"作為公平的正義",羅爾斯的觀念試圖保證人的權利不會受到"政治交易或者社會利益的算計的侵犯"(Hart,pp.3-4)。羅爾斯為了更好地闡述他的理論,提出了一個“原始狀態(tài)”的思想設計,在這樣的狀態(tài)下,人們將會做出對于社會結構有約束力的決定。

如果這樣的決定是在“無知之幕”（在這種狀態(tài)下沒有哪一方知道自己在社會中所處的位置，不知道他們的階級或者社會地位）下做出的，那么他們會集中精力去創(chuàng)造那些能夠被社會所接受的條件，而不是去考慮他們最終在社會中的地位如何。其結果",社會的集體努力才會集中到關注那些在社會中處于最不利狀態(tài)的社會成員的利益上,這樣才能使每一個社會成員最起碼的權利與尊重、收入與財富得到最低限度的保障"(Hart,1974,p.7)。我們可以舉一個粗略的例子。假設一個城市議會因為城市街道改善而得到了1000萬美元的撥款。那么城市議員們可以有以下三種方案來處理這些撥款：第一種可能方案是,出于這些議員們自私的考慮,他們會把經(jīng)費全部集中在他們自己的選區(qū),以爭取對他們個人最大的利益。

第二種方案,即所謂不偏不倚的方案,就是把撥款均等地分給所有的選區(qū),這樣的話每個城市的每個部分都得到了相同的利益。第三種方案,就是以社會公平為基礎的方案,將會把撥款集中給予那些最需要進行街道改造的地區(qū)。

我們可以推論,如果城市議員是處在羅爾斯的“無知之幕”下行動,換句話說,他們的行為是基于公平而不是自利,那么,很明顯他們很有可能選擇能夠促進整個社區(qū)的社會公平的第三種方案。除了在社會公平方面表示了極大的興趣之外

,新公共行政運動對參與的價值也表示了極大的重視,這里說的參與,既包括當事人在機關事務運作上的參與,也包括了在組織決策過程中下級組織成員的參與。第一種參與和在60年代中期提倡的公民參與的努力頗為一致----窮人在反對貧窮計劃中的"最大可能參與"就是一個例子。

這種參與甚至和更激進的“人民的權力”的呼聲息息相關。當然,這種當事人在機關事務上的參與在以前也屢屢發(fā)生,關于這點我們只要追溯塞爾茲尼克在其《田納西河流域管理局及其基層管理活動》(1949)一書中的探討就可以明白,這篇文章我們在第四章已經(jīng)研究過。

但是,新公共行政學者認為過去的這些努力還只是試圖去籠絡當事人團體,而不是實際決策過程中的真正