1.深圳城市更新探索與實踐王嘉-新型城市化背景下的規(guī)劃應(yīng)對

面向?qū)嵤┑呐f城改造規(guī)劃面向?qū)嵤┑呐f城改造規(guī)劃面向?qū)嵤┑呐f城改造規(guī)劃——深圳市城市更新探索與實踐深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院2011.072用地900平方公里規(guī)劃目標(biāo)，延續(xù)現(xiàn)有土地供應(yīng)速度，現(xiàn)存土地資源在10年內(nèi)就會被消耗殆盡。3在此背景下，舊城改造成為城市空間資源拓展的主要手段深圳市的舊城改造實踐，經(jīng)歷了從舊屋村、零星地塊改造轉(zhuǎn)向大規(guī)模的舊城區(qū)、城中村改造過程，既有經(jīng)驗，也暴露出諸多問題。深圳城市舊城改造發(fā)展歷程表更新階段主要方式對應(yīng)城市發(fā)展階段對象主要特征突出問題萌芽期(80年代初-90年代初)自發(fā)零星式改造城市萌芽期老舊建筑為主開發(fā)單位和舊村自發(fā)性的小規(guī)模拆舊建新為主改造零散混亂，缺乏規(guī)劃的控制和引導(dǎo)，忽視對整體城發(fā)展期(90年代初-本世紀(jì)初)粗放式成片改造城市快速擴(kuò)張期舊村、老工業(yè)區(qū)舊商業(yè)中心以市場為動力的自發(fā)式更新為主；政府開始參與局部片區(qū)改造改造手段單一、忽視對人居環(huán)境的要求、改造強度過高、突破上層次規(guī)劃控制指標(biāo)等；缺乏整體統(tǒng)籌規(guī)劃；“城中村”問題加速期(本世紀(jì)初-至今)大規(guī)模專門化改造城市提升完善期城中村、歷史街區(qū)、老商業(yè)區(qū)、舊工業(yè)區(qū)、舊倉儲區(qū)、舊居住區(qū)等更新內(nèi)涵規(guī)模擴(kuò)大，方式更多樣；政府積極參與，出臺一系列政策法規(guī)，并成立專門機構(gòu)?，F(xiàn)實問題復(fù)雜性造成改造難度加大；忽視社會問題和市4深圳布吉金稻田片區(qū)現(xiàn)狀為舊工宿舍；設(shè)施匱乏、環(huán)境惡化、發(fā)展動力不足。金稻田片區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)圖5政府希望通過舊城改造提升城市功能、改善環(huán)境品質(zhì)、完善配套 城市更新單元范圍以城市更新單元為基本單位，以更新單元規(guī)劃為依據(jù)，確定規(guī)劃 要求、協(xié)調(diào)各方利益、落實更新6 目如何實現(xiàn)更新單元要求通過改造落實大共利益項目：——貢獻(xiàn)道路、學(xué)校、綠地等獨立占地設(shè)施占拆遷總面積的5%；——貢獻(xiàn)社區(qū)服務(wù)設(shè)施、保障規(guī)模的8%；——貢獻(xiàn)170個公共停車位。問題核心：缺乏保障公共利益的有效手段金稻田更新單元承擔(dān)公共設(shè)施分布圖7 二：原有產(chǎn)權(quán)人利益如何平衡更新單元涉及47個產(chǎn)權(quán)地塊、度出發(fā)希望盡可能多的分得空間增量，而盡量少的承擔(dān)公共問題核心：缺乏科學(xué)分配權(quán)益的有效機制金稻田更新單元產(chǎn)權(quán)地塊分布圖8依據(jù)經(jīng)驗，更新項目利潤率在14%左右在經(jīng)濟(jì)上才具有可行性，在打包項目范圍依據(jù)經(jīng)驗，更新項目利潤率在14%左右在經(jīng)濟(jì)上才具有可行性，在打包項目范圍、設(shè)定項目捆綁責(zé)任過程中，需要充分考慮經(jīng)濟(jì)可行性。問題核心：缺乏校核項目可行性有效方法土土地貢獻(xiàn)率25.5%凈利潤率13.53%土土地貢獻(xiàn)率27.3%凈利潤率17.46%土土地貢獻(xiàn)率38.4%凈凈利潤率14.18%金稻田更新單元項目劃分與經(jīng)濟(jì)效益分析9 問題四：如何與現(xiàn)行規(guī)劃體系有效銜接更新單元規(guī)劃以個案研究的方式申請調(diào)整《法定圖問題核心：缺乏針對更新改造的規(guī)劃編制與審批體系金稻田單元所在法定圖則用地圖金稻田更新單元用地圖10單一主體政府、企業(yè)、業(yè)主空間管制與利益平衡并重空間規(guī)劃為主 面臨的挑單一主體政府、企業(yè)、業(yè)主空間管制與利益平衡并重空間規(guī)劃為主導(dǎo)致上述問題的深層次原因在于：以政府主導(dǎo)、土地管控等方式實現(xiàn)城市發(fā)展終極藍(lán)圖的規(guī)劃制度與技術(shù)體系，與市場經(jīng)濟(jì)下以產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的利益平衡需求之間產(chǎn)生偏差。這一偏差主要體現(xiàn)在以下三個方面：傳統(tǒng)規(guī)劃編制和管理體系新形勢下城市更新需求參與主體參與主體政府引導(dǎo)、市場運作政府主導(dǎo)、企業(yè)執(zhí)行運政府引導(dǎo)、市場運作政府主導(dǎo)、企業(yè)執(zhí)行規(guī)劃手段保障公共利益的實現(xiàn)開發(fā)主體新時期城市更新的特點保障公共利益的實現(xiàn)開發(fā)主體政府 保障系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)政府設(shè)定公益性設(shè)施的捆綁改造責(zé)任控制極限開發(fā)規(guī)模設(shè)定公益性設(shè)施的捆綁改造責(zé)任控制極限開發(fā)規(guī)模經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)的空間規(guī)劃層面，其實質(zhì)是以市場經(jīng)濟(jì)參與溢出收益的分成參與溢出收益的分成的不同利益主體的發(fā)展權(quán)益，具有促進(jìn)城市空間 相關(guān) 相關(guān) 權(quán)利人 我們的應(yīng)對轉(zhuǎn)變城市管理思路：在規(guī)劃目標(biāo)的制定和實施途徑的選擇上，充分關(guān)注各方權(quán)益，平衡各方利益，制定面向?qū)嵤┑某鞘幸?guī)劃制度和專家專家政府業(yè)主業(yè)主在這套“規(guī)則體系”中，堅場和政府共同推動更新。核心是建立可度量的規(guī)則、政政府眾業(yè)主開發(fā)商第三層次：操作指引層次以《深圳市城市更新辦法》為基礎(chǔ)，深圳已初步建立起面向?qū)嵤┑某鞘懈录夹g(shù)與制度體系。第三層次：操作指引層次《深圳市城市更新條例》制定中《城市更新單元規(guī)劃審批操作規(guī)則》《關(guān)于授權(quán)市城市規(guī)劃委員會建筑與環(huán)境藝術(shù)委員會審批城市更新單元規(guī)劃的通知》《拆《《城市更新地權(quán)重構(gòu)操作指引》《城市更新空權(quán)轉(zhuǎn)換操作指引》《深圳市城市更新單元規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》《深圳市城市更新單元規(guī)劃制定計劃申報指引》《政府參與城市更新溢價分成比例規(guī)定》第四層次：技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層次《第四層次：技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層次《深圳市城市更新項目創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房配建比例暫行規(guī)定》深圳提出“面向?qū)嵤┑某鞘懈乱?guī)劃制度與技術(shù)體系”，是對深圳現(xiàn)行《法定圖則》、《詳細(xì)藍(lán)圖》、《改造專項規(guī)劃》等規(guī)劃體制的改良和提升，是“規(guī)劃理念的革新與方法的探索”。與技術(shù)體系。更新單元更新單元—在《筍崗八卦嶺片區(qū)法定圖則》中—劃定10個城市更新單元，對每個單元的更新方式、拆除重建地塊、空間增量、捆綁建設(shè)責(zé)任等提出明確要求。在編制更新單元規(guī)劃前，先對單元內(nèi)土地與建筑物權(quán)屬情況進(jìn)行核查。包括： (1)合法產(chǎn)權(quán)土地與建筑物權(quán)益確認(rèn)； (2)未辦手續(xù)或手續(xù)不全土地與建筑物權(quán)益確認(rèn)； (3)非法土地或建筑物權(quán)益補償與處置。O規(guī)定城市更新項目均須貢獻(xiàn)一定比例的宗地用于公益性設(shè)施建設(shè)《深圳市城市更新辦法實施細(xì)則》中明確規(guī)定，城市更新單元內(nèi)可供無償公共服務(wù)設(shè)施或者城市公共利益項目的獨立用地：從其規(guī)定拆遷用地面積拆遷用地面積：443844平米開發(fā)建設(shè)用地面積：290351平米土地貢獻(xiàn)規(guī)模：153493平米土地貢獻(xiàn)率：34.6%金稻田更新單元拆遷與開發(fā)建設(shè)用地范圍圖1920O規(guī)定城市更新項目均須配套建設(shè)一定比例的保障性住房或創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房住宅項目均需配建一定量盈利能力進(jìn)行評估，按照如下比例進(jìn)行控制：?一類地區(qū)配建比例不低于15％、二類地區(qū)配建比區(qū)配建比例不低于5％；?位于軌道站點500米半徑范圍內(nèi)，增加3%；深圳市配建保障性住房比例分區(qū)指引圖1權(quán)益二次分配：多主體間的合理分配圍繞軌道交通的密度分區(qū)模型制定圍繞軌道交通的密度分區(qū)模型配能夠做到公平、公正與公開：提供公共空間—提供公共空間間增量；——按照貢獻(xiàn)各類設(shè)施的價值比例基礎(chǔ)容積率21制定單元內(nèi)多個實施主體間利益平衡方案，包括：——各主體分的空間增量；——各自須承擔(dān)的拆遷責(zé)任、土地移交、配套建設(shè)及其他綁定責(zé)任等；——多個權(quán)利主體通過簽訂搬遷補償安置協(xié)議方式形多主體間的合理分配容積率容積率4.0獻(xiàn)率土地1.5萬m2貢獻(xiàn)保障房6000m2貢獻(xiàn)設(shè)施7550m2容積率容積率4.1獻(xiàn)率土地2.3萬m2貢獻(xiàn)保障房25300m2 (在標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增配10000m2)貢獻(xiàn)設(shè)施5760m2容容積率4.2獻(xiàn)率土地11.6萬m2貢獻(xiàn)保障房6000m2 (在標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上減配10000m2)貢獻(xiàn)設(shè)施12300m2金稻田更新單元項目劃分與經(jīng)濟(jì)效益分析2223O涉及產(chǎn)業(yè)升級更新單元應(yīng)進(jìn)行《產(chǎn)業(yè)發(fā)展專題研究》規(guī)定要求評估周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，結(jié)合城市更新單元的發(fā)展條件，分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需24福田區(qū)環(huán)CBD高端產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃圖嘉年用地更新產(chǎn)業(yè)選擇路徑示意圖福田區(qū)環(huán)CBD高端產(chǎn)業(yè)帶規(guī)劃圖嘉年用地更新產(chǎn)業(yè)選擇路徑示意圖O涉及調(diào)整法定圖則用地性質(zhì)的，應(yīng)進(jìn)行《規(guī)劃功能專項研究》規(guī)定要求評估周邊地區(qū)的功能發(fā)展趨勢，結(jié)合城市更新單元的發(fā)展條件，從市場需求、政策導(dǎo)25O涉及突破法定圖則確定的建筑總量或居住總量，以及法定圖則未覆蓋地區(qū)，應(yīng)進(jìn)行《市政工程專題/專項研究》需求；說明上層次規(guī)劃和專項規(guī)劃相關(guān)要求和落實情況；進(jìn)行設(shè)施影響評估并提出相應(yīng)改善O涉及突破法定圖則確定的建筑總量或居住總量，以及法定圖則未覆蓋地區(qū)，應(yīng)進(jìn)行《道路交通專題/專項研究》劃相關(guān)要求和落實情況；進(jìn)行交通影響評估并提出相應(yīng)的交通改善措施；明確交通設(shè)施的種類、數(shù)量、分布和規(guī)模。更新前交通運行狀況分析更新后交通運行狀況分析2627O涉及突破法定圖則確定的建筑總量或居住總量，以及法定圖則未覆蓋地區(qū)，應(yīng)究》規(guī)定要求評價現(xiàn)狀公共服務(wù)設(shè)施測設(shè)施需求；說明上層次規(guī)劃和專項規(guī)劃相關(guān)要求和落實情況；進(jìn)行設(shè)施影響評估并提出相應(yīng)的改善措施；明確公共服務(wù)設(shè)施的O涉及突破法定圖則確定的建筑總量或居住總量，以及法定圖則未覆蓋地區(qū)，應(yīng)規(guī)定要求落實、深化上層次規(guī)劃中有關(guān)城市設(shè)計內(nèi)容對更新單元的控制要求，分析觀特色要素及空間關(guān)結(jié)構(gòu)和景觀框架，明確城市設(shè)計要素和控制要求；針對重點地平面布局方案和三維效29O對于拆遷范圍面積不小于10公頃的更新單元，應(yīng)進(jìn)行《建筑物理環(huán)境專項研究》規(guī)定要求分析更新單元所在區(qū)域環(huán)境特征，研究單元的空間組織、建筑布局、場地設(shè)計、綠化設(shè)置等對區(qū)域小氣候的影響，提出改善區(qū)域熱環(huán)境、光環(huán)境、聲環(huán)境，落實綠色城市基礎(chǔ)設(shè)施、O對于所有城市更新單元，均應(yīng)進(jìn)行《經(jīng)濟(jì)可行性專項研究》規(guī)定要求通過評估更新項目在不同改造條件(包括功能、強度、捆綁改造要求等)下的開發(fā)成本(包括依據(jù)特定地區(qū)平均水平測算的市場開發(fā)成本、依據(jù)有關(guān)政策測算的拆建補償安置成本以及約定的捆綁改造成本等)和經(jīng)營收益(考慮了優(yōu)惠政策后的經(jīng)濟(jì)收益)，計算利潤額、利0 地城中村改住宅舊居城中村改住宅工業(yè)區(qū)改住宅舊居住區(qū)改綜工業(yè)區(qū)改住宅O規(guī)定公益性設(shè)施的類型、模、責(zé)任劃分、建設(shè)方式——規(guī)定獨立占地的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、保障性住房等拆遷責(zé)任和移交要求；——規(guī)定配套建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、保障性住房、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房等相關(guān)要求(包括類型、規(guī)模、位置、產(chǎn)權(quán)管理等)。O制定分期實施方案，保證有計劃、有步驟的完成更新目標(biāo)，，O規(guī)定各期內(nèi)各項目實施主體的各項義務(wù)包括落實搬遷責(zé)任、進(jìn)行開發(fā)建設(shè)、移交城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施用地、配套建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的相關(guān)要求(包括類型、規(guī)模、位置、產(chǎn)權(quán)管理等)；以及政府主管部門要求落實的其他綁定責(zé)任，例如一戶一棟，非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)落實，征轉(zhuǎn)地遺留問題處理等。O規(guī)定更新單元的成果體系，適應(yīng)現(xiàn)行的規(guī)劃審批制度，其中管理文件與“規(guī)劃批復(fù)”相銜接。管理文件以規(guī)范性條文表達(dá)更新單元規(guī)劃的研究結(jié)論和建設(shè)要求，是城市規(guī)劃行政主管部門實施城市更新單元規(guī)劃管理的操作依據(jù)。技術(shù)文件管理文件的技術(shù)支撐和編制基礎(chǔ)?？倓t方式益衡利益平衡空間控制總則方式益衡利益平衡空間控制、法律效力、生效日期、解釋權(quán)歸屬及其它事項規(guī)定城市更規(guī)定城市更新單元規(guī)劃的改造目標(biāo)，擬采用的更新方式及其對應(yīng)的空間范圍。。規(guī)定功能布局、建設(shè)規(guī)模、控制指標(biāo)、配套設(shè)施等要求；以及城市空間組織、公共空間控制、慢行系統(tǒng)設(shè)計、建筑形態(tài)控制等內(nèi)容。規(guī)定更新單元內(nèi)各項目實施主體應(yīng)履行的各項義更新單元范圍圖地塊劃分與指標(biāo)控制圖建設(shè)用地空間控制圖慢行系統(tǒng)規(guī)劃圖市政工程和道路豎向圖分期實施規(guī)劃圖通過《深圳市城市更新辦法》、《城市更新單元規(guī)劃審批操作規(guī)則》、《關(guān)于授權(quán)市城市規(guī)劃委員會建筑與環(huán)境藝術(shù)委員會審批城市更新單元規(guī)劃的通知》等規(guī)法律地位完成法定圖則相應(yīng)內(nèi)容的編制和修改，市規(guī)劃國土部門應(yīng)當(dāng)及時將其內(nèi)容納入法定圖則。經(jīng)批準(zhǔn)的城市更新單元規(guī)劃是相關(guān)行政許可的依據(jù)。審批程序——更新單元規(guī)劃改變已批準(zhǔn)法定圖則強制性內(nèi)容的，或更新單元規(guī)劃所在地區(qū)未制定法藝術(shù)委員會進(jìn)行審批?！聠卧?guī)劃未改變已批準(zhǔn)法定圖則強制性內(nèi)容的，由深圳市規(guī)劃和國土資源委員會會進(jìn)行審批。1、更新單元的分類： (1)功能提升型單元：主要目標(biāo)是挖掘用地潛在價值，需要給予足夠的空間增量，為政府提供更多的公益性設(shè)施。 (2)設(shè)施完善型單元：主要目標(biāo)是健全服務(wù)設(shè)施，給予適度的空間增量平衡設(shè)施建設(shè)即可，可適度降低公益性設(shè)施配建比例。 (3)環(huán)境改善型單元：主要目標(biāo)是提升單元的環(huán)境質(zhì)量，改善景觀效果，給予適度的空間增量，且必須用于景觀界面、節(jié)點等特定區(qū)域。 2、更新單元的分級：依據(jù)更新單元對于地區(qū)環(huán)境綜合改善的重要程度，分為市以區(qū)別。401、更新單元的拆分：法定圖則劃定的城市更新單元通常范圍較大，包含的宗地數(shù)量較多，更新意愿、訴求、周期的多樣性導(dǎo)致實施難度加大，因此需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟鸱?。核心功能的完整性，同時還要考慮剩余地塊形成完整單元的可行性；拆分時需要按照類似權(quán)益分享制度明確每一2、更新單元的合并：條件允許時鼓勵單元進(jìn)行合并，統(tǒng)一設(shè)計和改造，有利于更大范圍內(nèi)城市資源的統(tǒng)籌安排和設(shè)施的合理布局。單元的合并首先要考慮功能的聯(lián)系度，單元意義的空間相鄰不能作為單元合并的判斷依據(jù)(如隔一條快速路)；合并后單元繼承了原有單元的權(quán)利與義務(wù)。41要