《安全安全生產(chǎn)法》修改前前后后

1、PAGE9十年煉劍，只為生命至上安全生產(chǎn)法修改前前后后 “法者，天下之程式也，萬事之儀表也。”前不久，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了關于修改安全生產(chǎn)法的決定。這是我國安全生產(chǎn)法制建設的又一重要成果，揭開了依法治安的新篇章。習近平總書記強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。依法治國，無疑是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。一個歷史時期有一個歷史時期的任務，適逢全面深化改革、廣泛展開反腐敗縱深推進之際，把以人為本、安全發(fā)展作為基本理念的新安全生產(chǎn)法，必將在實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的進程中推動安全生產(chǎn)法治進入新的時代。第一部分 修法，時代所必需任何法律都是時代的產(chǎn)物。2002年6月29日

2、，安全生產(chǎn)法經(jīng)九屆全國人大常委會第二十八次審議通過，同年11月1日起正式施行。當時正值我國安全監(jiān)管監(jiān)察體制建立之初?！八Y(jié)束了我國建國幾十年以來缺少安全生產(chǎn)領域綜合大法的歷史。”國務院參事室特約研究員、國家安全監(jiān)管總局發(fā)言人黃毅說。而當時媒體的普遍表述是：“這是我國安全生產(chǎn)法制建設的里程碑”、“它開創(chuàng)了我國安全生產(chǎn)法制工作新時代”、“標志著我國安全生產(chǎn)工作開始全面納入法制化軌道。” 安全生產(chǎn)法的頒布實施，的確對我國安全生產(chǎn)工作起到了巨大的推動作用。在當年參與制定該法的國務院法制辦財經(jīng)司副司長張要波看來，這部法提高了安全生產(chǎn)工作地位，增強了全社會的安全生產(chǎn)意識，有力地鞏固了安全監(jiān)管監(jiān)察體制。從2

3、003年起，我國安全生產(chǎn)事故總量出現(xiàn)拐點，安全生產(chǎn)形勢實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。然而，隨著我國治國理政理念的不斷變化、經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷變遷，隨著安全生產(chǎn)工作實踐的步步推進，這部曾經(jīng)開創(chuàng)了時代的法律，日益顯現(xiàn)出在制度設計上的種種缺陷。黃毅告訴記者，當時為適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求，適應國家安全監(jiān)管監(jiān)察體制建立要求，安全生產(chǎn)領域必需一部大法，否則何談建立安全生產(chǎn)法制秩序然而，由于當時社會主義市場經(jīng)濟體制、安全監(jiān)管體制都處初創(chuàng)時期、探索初期，這時候出臺的法律仍帶有計劃經(jīng)濟體制下的痕跡，一些實踐中尚未明確的東西法律中表述含糊。“其實，從某種意義上講，當時出臺的安全生產(chǎn)法，是一部完全管制法制模式的法律，更加

4、強調(diào)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，而對企業(yè)主體安全生產(chǎn)責任強調(diào)不夠。這就必將導致政府監(jiān)管職責過大、責任也過大，企業(yè)違法成本過低、自主守法意識也過低，難免出現(xiàn)監(jiān)管能力不足、難以有效遏制違法違規(guī)生產(chǎn)行為等問題。”全國人大常委、全國人大環(huán)資委委員、中國安全生產(chǎn)科學研究院副院長張興凱說。2013年發(fā)生在吉林省吉煤集團的“329”特別重大瓦斯爆炸事故，給了人們重重一擊。在3月29日已死亡36人后，由于井下情況復雜隨時可能再次爆炸，國家安全監(jiān)管總局和吉林省政府三令五申禁止一切人員下井。然而，為了保護礦井、保護財產(chǎn)，企業(yè)負責人無視禁令，偷偷帶領人員下井打密閉，結(jié)果因再次爆炸，又致17人喪生?！叭藳]了發(fā)展還有什么意義?！?/p>

5、針對一起不該發(fā)生的事故，人民日報就曾發(fā)表了一篇以此為標題的評論，稱”我們要安全發(fā)展，不要血淋淋的發(fā)展”。如今，我國的市場經(jīng)濟體制改革進入了攻堅期和深水區(qū)，黨和國家的發(fā)展觀發(fā)生了巨大變化，確立了以人為本的科學發(fā)展觀，人們對安全生產(chǎn)的認識實現(xiàn)了從安全生產(chǎn)到安全發(fā)展、再到實施安全發(fā)展戰(zhàn)略的飛躍。尤其是黨的十八大以后，習近平總書記多次提出，安全生產(chǎn)“人命關天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線?！倍?jīng)過十多年的實踐，安全生產(chǎn)領域的諸多關系逐漸理順，安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制基本建立，安全生產(chǎn)法制建設不斷加快，安全生產(chǎn)責任體系不斷健全，尤其是，諸多正確、有效的政策措施、工作實踐中行之

6、有效的做法，需要通過立法將其規(guī)范化、制度化。此外，有法不依、執(zhí)法不嚴的問題，在實踐中表現(xiàn)非常嚴重，導致非法違法行為屢禁不止。在2005年5月至6月全國人大常委會組織對全國10個?。ㄊ?、區(qū)）安全生產(chǎn)法執(zhí)法情況進行檢查后，“刀不快，腰不硬”的問題被首次一針見血地提出，這“刀不快”指的就是法律制裁不嚴、企業(yè)違法成本低下，“腰不硬”指的是監(jiān)管者執(zhí)法地位不高、執(zhí)法手段缺乏。就是這次大范圍的檢查，成為修改安全生產(chǎn)法的發(fā)端。然而，修改安全生產(chǎn)法被正式列入修法議程、納入修法計劃，還在6年之后。2011年7月27日，國務院第165次常務會議決定：加快修改安全生產(chǎn)法，進一步明確責任，加大對違法行為的懲處力度。在此

7、之前幾天，我國連續(xù)發(fā)生京珠高速公路“722”特別重大客車燃燒事故和723”甬溫線特別重大鐵路交通事故，共致81人死亡。之后，修法步伐明顯加快。2011年12月，國家安全監(jiān)管總局向國務院報送修正案（送審稿）。2012年6月4日，修正案（征求意見稿）在國務院法制辦政府網(wǎng)站上公開向社會公眾征求意見。2013年10月31日，十二屆全國人大常委會將修改安全生產(chǎn)法列入本屆常委會立法規(guī)劃第一類項目。2014年1月15日，國務院常務會議審議并通過安全生產(chǎn)法修正案草案。2014年2月25日，全國人大常委會第一次審議修正案（草案）。8月31日，全國人大常委會第二次審議表決通過。 “如果說安全生產(chǎn)法的制定是十年鑄劍

8、的過程，那么其修改就是十年煉劍的成果，十分不易?！奔纫娮C了安全生產(chǎn)法的制定，也是安全生產(chǎn)法修改的主要參與者的張興凱常委說。第二部分 生命，修法之根本按照立法法的規(guī)定，法律的修改工作一般要經(jīng)過三審，但安全生產(chǎn)法的修改經(jīng)過二審便通過，且改動幅度相對較大。原法共97條，修改后共114條。新增17條，修改59條，新增和修改的條數(shù)占了一大半。為啥變化大，通過卻很順利從2008年擔任全國人大常委以來，就一直深度參與安全生產(chǎn)法修改工作的張興凱告訴記者，這一方面說明修法的前期準備工作做得充分，另一方面也說明，該法的修改得到了黨中央、全國人大、國務院的高度重視和全社會強烈的、廣泛的共識。他回憶，就全國人大而言，

9、整個審議過程中無人對新確立的安全生產(chǎn)方針、格局提出異議，有的只是提出更嚴格、更完善、更有操作性的意見和建議，“以人為本、安全發(fā)展已成為共識”。以人為本，安全發(fā)展。明確將“以人為本，堅持安全發(fā)展”作為安全生產(chǎn)工作的基本理念，被公認為此次安全生產(chǎn)法修改的最大亮點。安全生產(chǎn)的終極目標是為了人，把保護人的生命安全放在最重要的位置，是安全生產(chǎn)工作的根本，也是立法、修法之根本。在黃毅看來，將“以人為本”、“安全發(fā)展”寫入安全生產(chǎn)法，將“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理”、“安全生產(chǎn)管理”改為“安全生產(chǎn)工作”，將“促進經(jīng)濟發(fā)展”改為“促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”，都說明，安全生產(chǎn)立法理念已然改變，安全生產(chǎn)工作層次得到大大提升

10、，它不再局限于安全生產(chǎn)領域，也不再是經(jīng)濟發(fā)展的附屬品，更是社會管理、社會建設的范疇。這暗含著安全生產(chǎn)是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，安全生產(chǎn)工作已納入國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的大格局；暗含著發(fā)展必須以安全為基本前提和保障，絕不能以犧牲人的生命為代價的“紅線”觀；暗含著“立黨為公、執(zhí)政為民”的理念；暗含著黨的群眾路線教育的實際意義。等等?！白衷~的細微變化，體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中全會關于法治建設的新要求，即從管理走向治理，全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！痹趪野踩O(jiān)管總局政策法規(guī)司司長支同祥看來，就是這一立法理念的改變，帶動了安全生產(chǎn)基本方針、工作機制、主要制度、法律責任的提

11、升和發(fā)展。修改后的安全生產(chǎn)法中與此相呼應的內(nèi)容還有很多，如進一步完善安全生產(chǎn)工作方針，創(chuàng)新安全生產(chǎn)工作機制。第八條還強調(diào)：“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃制定安全生產(chǎn)規(guī)劃，并組織實施。安全生產(chǎn)規(guī)劃應當與城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接?！卑踩?，始于責任。預防是安全生產(chǎn)工作的重心，怎么做到預防落實責任是靈魂。安全措施落實不到位是事故發(fā)生的普遍原因，如何落實到位還是落實責任。將“責任”二字大書特書，織起安全生產(chǎn)的高壓線，是此次修改安全生產(chǎn)法的又一亮點。該法第三條明確規(guī)定：“強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責任，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負責、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機制”，并且

12、在其他修改的條文中，細化和突出了工會、政府、部門、協(xié)會、企業(yè)、保險、媒體等社會各方力量在安全生產(chǎn)工作中的職責。做好安全生產(chǎn)工作，落實生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責任是根本。記者發(fā)現(xiàn)，新增的17條中，有9條直接關聯(lián)到生產(chǎn)經(jīng)營單位及其人員。全法114條中，71條直接關聯(lián)到生產(chǎn)經(jīng)營單位及其人員。支同祥認為，修改后的安全生產(chǎn)法把發(fā)揮生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責任作為一項重要內(nèi)容，作出了四個方面的重要規(guī)定：一是明確委托專業(yè)服務機構(gòu)提供安全生產(chǎn)技術(shù)、管理服務的，保證安全生產(chǎn)的責任仍然由本單位負責；二是明確生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)責任制的內(nèi)容，規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位應當建立相應的機制，加強對安全生產(chǎn)責任制落實情況的監(jiān)督考核；三是明確生產(chǎn)

13、經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員履行的七項職責。四是規(guī)定礦山、金屬冶煉建設項目和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設項目竣工投入生產(chǎn)或者使用前，由建設單位負責組織對安全設施進行驗收。此外，在現(xiàn)行安全生產(chǎn)法的大框架基礎上，修改后的安全生產(chǎn)法提出了一些具體的規(guī)定。例如，增加了企業(yè)應當按規(guī)定提取和使用安全生產(chǎn)費用，明確企業(yè)應當建立安全生產(chǎn)教育和培訓檔案，規(guī)定企業(yè)要建立隱患排查治理制度，被派遣勞動者享有本法規(guī)定的從業(yè)人員的權(quán)利，等等?！半[患排查治理究竟是誰的事過去一些地方政府往往代替企業(yè)查隱患，導致安全管理出現(xiàn)很大問題。這次予以了明確。勞動制度改革后我國出現(xiàn)大量勞務派遣人員，這些人員誰來培訓也是

14、困擾我們的一個大問題，這次也予以了解決?！编w燕云說，監(jiān)管者通過規(guī)定企業(yè)生產(chǎn)的內(nèi)部細節(jié)來進行安全管控，從而引導企業(yè)落實主體責任。還有一個經(jīng)常被忽視的重要層面，這就是企業(yè)安全生產(chǎn)標準化。沒有標準，企業(yè)無所適從，政府無從監(jiān)管。作為安全生產(chǎn)法修改工作的主要參與者，國務院法制辦財政金融法制司副司長張要波認為，只有實現(xiàn)了標準化，安全生產(chǎn)工作才算真正步入了正軌，安全監(jiān)管的效率才能得到真正地提升。依法治安，重典治亂。 “理不直、氣不壯”、“刀不快，腰不硬”之所以形象，只因其真實描述了多年來安全監(jiān)管部門執(zhí)法地位的尷尬。令業(yè)內(nèi)人士歡欣鼓舞的是，修改后的安全生產(chǎn)法不僅進一步明確了安全監(jiān)管部門的執(zhí)法地位，并在賦予其強

15、有力的執(zhí)法手段上，有重大突破。該法明確：各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門作為執(zhí)法部門，依法開展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，對生產(chǎn)經(jīng)營單位執(zhí)行法律、法規(guī)、國家標準或者行業(yè)標準的情況進行監(jiān)督檢查?！耙郧暗陌踩a(chǎn)法對安監(jiān)部門的執(zhí)法地位規(guī)定得比較含糊，不解渴，修改后的安全生產(chǎn)法進了一大步?！秉S毅說，由于法律表述的含糊，導致一些地方安監(jiān)部門執(zhí)法地位尷尬，有的地方甚至未把安監(jiān)部門作為執(zhí)法部門對待，有時想配置執(zhí)法車輛都很難。此外，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府承擔了大量的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，但以前的法律對其職責一直未予明確，這次首次規(guī)定了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)等地方人民政府的派出

16、機構(gòu)的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責。有媒體形容得恰如其分：把離企業(yè)最近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入監(jiān)管體系，讓貓守在老鼠洞口。由于缺乏強有力的執(zhí)法手段，企業(yè)目中無法、肆無忌憚，非法違法行為屢禁不止，執(zhí)法文書得不到落實，成為廢紙一張的現(xiàn)象，在現(xiàn)實中并不少見，甚至因隱患遲遲得不到消除，導致重特大事故發(fā)生。2011年11月10日，云南曲靖市師宗縣私莊煤礦發(fā)生煤與瓦斯突出事故，43人死亡。事發(fā)前，該礦安全生產(chǎn)許可證、采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可證先后被暫扣或過期，被有關部門責令停產(chǎn)，但該礦拒不執(zhí)行指令，擅自違法組織生產(chǎn)，導致惡性事故發(fā)生。以后這樣的情況也許會越來越鮮見。修改后的安全生產(chǎn)法規(guī)定，對存在重大隱患，拒不執(zhí)行停產(chǎn)停業(yè)、停止

17、施工、停止使用相關設施設備等決定的生產(chǎn)經(jīng)營單位，有發(fā)生事故的現(xiàn)實危險的，負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的部門可采取通知有關單位停止供電、停止供應民用爆炸物品等措施，直至決定得到執(zhí)行。“這條規(guī)定給了有關部門一定的強制執(zhí)行手段?！睆堃ǜ嬖V記者，按照行政強制法的規(guī)定，除法律有明確規(guī)定外，作出行政決定的行政機關應當申請法院強制執(zhí)行，但申請程序復雜，拖延時間較長，但在事故很可能一觸即發(fā)的緊急情況下，有必要直接賦予監(jiān)管部門一定的應急處置手段，防止嚴重后果的發(fā)生。此外，該法擴大了負有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責部門的查封扣押權(quán)，增加規(guī)定可以查封、扣押違法生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營、運輸?shù)奈ｋU物品，以及可以查封違法生產(chǎn)、儲存、使用、

18、經(jīng)營危險物品的作業(yè)場所。這同樣對及時解決違法問題、恢復秩序意義重大。事前要預防，事后要嚴懲！2014年3月，安全生產(chǎn)法修正草案一審稿向社會公布征求意見時，收到了公眾提出的7000多條意見，其中不少意見提出要加大對違法行為的處罰力度。對違法行為的懲處和威懾力度明顯不夠，難以適應實際需要，已成為全社會共識。該法被認為是一部“長了利齒”、“裝了鐵臂”的法律，對安全生產(chǎn)違法違規(guī)行為施以重拳。這一點貫穿于整個“法律責任”一章。一是堵塞漏洞，對應于處罰的所有違法行為，都規(guī)定了明確的法律責任。二是較大幅度地加重了處罰力度，尤其是提高了罰款數(shù)額，增加了對直接負責的主管人員和其他直接責任人員的處罰規(guī)定。對比生產(chǎn)

19、安全事故報告和調(diào)查處理條例(國務院令第493號)和修改后的安全生產(chǎn)法，很容易得出結(jié)論：凡發(fā)生事故，對負有責任的生產(chǎn)經(jīng)營單位，罰款的“起步價”從原來的10萬元提高至20萬元，“封頂價”從原來的500萬元翻番至2000萬元?！澳壳八蟹芍兄苯右?guī)定的罰款數(shù)額，這個數(shù)字應該是最高的?！睆堃ū硎?。該法對企業(yè)責任人處以更嚴格的處罰，一旦因未履行職責導致事故發(fā)生，除被降級、撤職外，還將被處其一年年收入30%至100%的罰款，構(gòu)成犯罪的還將被追究刑責。尤其值得一提的是，規(guī)定生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人對重大、特別重大生產(chǎn)安全事故負有責任的，“終身不得擔任本行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負責人”。三是針對實踐中一些企業(yè)

20、特別是上市公司“不怕罰款怕曝光”的情況，實行“黑名單”制度，規(guī)定監(jiān)管部門應當建立安全生產(chǎn)違法行為信息庫，記錄生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)違法行為信息；對違法行為情節(jié)嚴重的，可以向社會公示并通報行業(yè)主管部門以及投資、國土、證券監(jiān)管等部門和有關金融機構(gòu)。多位參與修改該法的專家表示，只有這樣規(guī)定，才能觸動企業(yè)責任人的靈魂，才能讓他們明白，能最大限度維護企業(yè)利益的方式，是安全生產(chǎn)。一方面，法律要通過強化事前預防和控制，努力消除不安全因素；另一方面，要通過重拳出擊，讓企業(yè)不敢出事、不能出事、出不起事，進而倒逼企業(yè)切實認真履行安全生產(chǎn)主體責任?！胺傻膹娭菩哉谟谄鋰绤栃浴Ｒ婪ㄖ伟?，重典治亂，在最寶貴的生命面前

21、，這句話永遠不過時?！编w燕云說。第三部分 治亂，需法之必行修改后的安全生產(chǎn)法亮點很多，這里難以盡言。通觀全法，不難看出，幾條思想貫穿始終，即落實企業(yè)責任是根本，強化政府監(jiān)管是關鍵，嚴格責任追究是保障。而這些，無一不指向保障人的生命安全。這正是人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益。 今日利劍在手，能否縛住蒼龍古語說“非知之難，行之惟難；非行之難，終之斯難”。社會主義法制的核心內(nèi)容是依法治國，即“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，最終還是依法辦事。但實際上，有法不依、執(zhí)法不嚴仍是我們安全生產(chǎn)法制建設中最突出的、最嚴重的問題。這正是安全生產(chǎn)法修改后，人們最關注、最擔心的問題。黃毅認為，從深層次原因看，由于我國有著幾千年的封建制度歷史，給我們留下了“人治”的思想，而安全生產(chǎn)法治建設需要的是“法治”。因此，“人治”觀念作祟，加上執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法水平的不適應，導致出現(xiàn)有法不依的問題。要實現(xiàn)從“人治”向“法治”轉(zhuǎn)變，還需要長期做好艱苦細致的工作。 他認為，當前除抓緊依照修改后的安全生產(chǎn)法，進一步健全完善配套的法規(guī)標準外，要將宣傳普及安全生產(chǎn)法作為當前及今后一個時期安全生產(chǎn)工作的一件大事，大講特講，講深講透，形成全社會學新法、說新法、用新法的濃厚氛圍。但最核心的一條是，一定要抓住契機，大力加強安全生產(chǎn)法制宣傳教育，強化全社會的安全生產(chǎn)法律意識和法律知識，在