鄉(xiāng)村治理文獻綜述范文

1、前言20世紀80年代初，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主要形式的生產(chǎn)責任制在中國農(nóng)村的普遍推行以來，鄉(xiāng)村治理格局發(fā)生了深刻的變化，原有的人民公社治理體制迅速瓦解，代之以“鄉(xiāng)政村治”新的治理結構。鄉(xiāng)村社會的歷史變革再一次引起了人們對它的廣泛關注和濃厚興趣，也使之再次成為學術界研究的一個熱點“問題域”。然而，鄉(xiāng)村治理是一個涉及面相當寬泛的課題，以往的研究，正在進行的研究浩如煙海，要進行總結本是一件難事，難免掛一漏萬。但我們有必要做一個歸集，以利于集中一些主題，以便于學術研究的開拓和創(chuàng)新，本著這一思路，我們試圖對近期的鄉(xiāng)村治理研究，尤其是村治研究中借鑒多中心治理理論問題做一綜述，主要從以下幾個方面來加以論述：（一

2、）村落場域內(nèi)的多中心秩序基于村治精英的研究分析由于市場經(jīng)濟的滲入和與之相伴的現(xiàn)代傳媒的迅速普及，使農(nóng)村社會日漸與外面的世界勾連起來，日益脫離傳統(tǒng)的桎梏（賀雪峰，2003）。市場經(jīng)濟的開放性為農(nóng)民提供了廣闊的視野和流動機會，從而催發(fā)和激活了農(nóng)民的主體意識、民主意識、法治意識和權利意識，促使傳統(tǒng)農(nóng)民向現(xiàn)代農(nóng)民發(fā)生轉變。在市場經(jīng)濟條件下，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部開始分化和重組，村莊治理結構出現(xiàn)了多元化趨勢，與此同時體制外精英也迅速成長起來，并且其本身也呈現(xiàn)出多元的結構，出現(xiàn)了包括宗族精英、宗教精英、宗派勢力、經(jīng)濟精英、知識精英等不同類型的體制外精英（陳濤、王習明，2002）。由于體制外精英掌握了一定的經(jīng)濟社會資

3、源以及較為廣泛的人際網(wǎng)絡，使其具備了一定的社會動員能力，對村級治理事務產(chǎn)生重要影響，因此村治過程中也應該充分發(fā)揮非體制精英的積極作用（當然，同時也要注意規(guī)避其負面影響）。按照在治理中的地位和作用來劃分不同的角色，目前國內(nèi)學術界比較流行的劃分法有兩分法和三分法之區(qū)別。兩分法是把鄉(xiāng)村治理主體分為體制內(nèi)精英與體制外精英或治理精英與非治理精英兩大類。仝志輝、賀雪峰、金太軍等人認為體制內(nèi)精英指的是有在國家權力序列之內(nèi)或得到國家基層政權認可的鄉(xiāng)村精英，主要是村黨支部書記和村組干部；體制外精英是各種以鄉(xiāng)紳和宗族家族勢力為主導，國家權力序列之外的精英，主要包括宗族精英、宗教精英、宗派勢力、經(jīng)濟精英、知識精英等

4、（陳濤、王習明，2002）。吳毅（2002）等人則喜歡將體制內(nèi)精英與體制外精英稱為治理精英和非治理精英。他認為作為治理精英的村組干部人數(shù)雖少，但無疑是村政運作的核心，也是村莊政治舞臺上的主角；非治理精英則包括鄉(xiāng)村政治社會中的普通黨員和“大社員”等人。但即使在這些學者之間，他們在使用體制內(nèi)精英與體制外精英或治理精英與非治理精英等概念的過程中也不是固定的，而是相互包容、混合的。如仝志輝、賀雪峰（2002）兩位學者又引入“體制精英一非體制精英一普通村民”的三層分析工具來理解當前村莊權力運行的狀況特別是村級權力的合法性狀況。同樣持三分法的還有俞可平、徐秀麗等（2004），他們將鄉(xiāng)村治理的主體分為普通村

5、民、農(nóng)村精英（即俗稱的鄉(xiāng)賢、鄉(xiāng)紳、能人）和村干部。引介這些鄉(xiāng)村治理主體的劃分法意欲說明，不同治理主體對鄉(xiāng)村社會的發(fā)展都在產(chǎn)生著影響，只是這種作用的強弱不同而已，將其中的任何一方忽視或邊緣化都是不合理也是不可能的。改革開放以來，伴隨著市場經(jīng)濟的不斷滲透，行政控制的逐步弱化，鄉(xiāng)村社會內(nèi)部也開始分化和重組，村莊內(nèi)部的治理結構出現(xiàn)多元化趨勢。村落場域中的這種“多元共治”同樣也是當前村治的力量源泉，應該充分整合和開掘其中的民智民力。從以上分析來看，當前學術界有關村治精英的研究為我們理解鄉(xiāng)村階層分化提供了一個很重要的概念，但是，我們認為，該領域的研究也容易造成鄉(xiāng)村普通農(nóng)民，特別是鄉(xiāng)村弱勢群體（如農(nóng)民工群體

6、、失地農(nóng)民等）在研究者的視野中邊緣化或者干脆“蒸發(fā)”。實際上，村治精英本身也是從普通農(nóng)民轉換而來的，他們之間的身份只是相對而言并非絕對的，另外，村治精英在村治過程中能否發(fā)揮作用也在于其與普通農(nóng)民關聯(lián)的密切度，因此，村治過程不可能完全忽視鄉(xiāng)村普通農(nóng)民，尤其是鄉(xiāng)村弱勢群體，也是不合理的。故本選題認為，村治過程也應該尊重普通農(nóng)民的話語權，要給予他們更多的人文關懷。（二）多中心治理與鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給問題研究有關鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給問題的研究更多的是從經(jīng)濟學角度來分析，借助供給與需求分析、成本收益分析、顧客偏好等概念來論述。復旦大學的胡火明先生（2004）認為，在傳統(tǒng)的統(tǒng)治理念中，地方政府扮演著地方公共產(chǎn)品

7、供給的唯一主體角色，供給手段單一、忽視成本效益分析。而在治理視野下，地方公共產(chǎn)品的供給呈現(xiàn)出一種主體多元、方式多樣、制度多中心的狀態(tài)。多中心治理模式地引入可以引起人們重視成本效益分析，也有助于解決基層公共產(chǎn)品供給的資金來源問題，以減輕地方政府的財政負擔，同時還可以較好地顯示公民對地方公共產(chǎn)品的偏好。同樣，滕世華博士（2004）認為，公共治理模式打破公共物品政府提供的壟斷局面，實行公共物品多元主體、多種方式提供，這對提高和改善公共物品供給的數(shù)量和質(zhì)量具有積極意義。劉炯、王芳兩位學者（2005）也指出，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品存在總體供給不足和局部供給過度并存的困境。造成這種困境的根本原因在于單中心體制的

8、弊病。農(nóng)村公共產(chǎn)品單中心供給體制主要包含單中心的治理模式、單一的供給主體以及高度集中的資金安排等。在市場因素不斷滲入農(nóng)村、農(nóng)民對公共產(chǎn)品需求日益增長和多樣化的現(xiàn)實背景下，單中心體制造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的嚴重困境。因此，兩位學者認為，通過引入多中心治理模式以此來打破單中心體制下權力高度集中的格局，形成多個權力中心，承擔公共產(chǎn)品供給職能，并且相互展開有效競爭。通過建立和完善相應的法律保障，進一步明晰農(nóng)村公共產(chǎn)品的產(chǎn)權關系來保障多元化的公共產(chǎn)品供給主體以及多中心的資金安排等。這一研究領域?qū)Ρ具x題也有重要啟示，以奧斯特羅姆等為代表的較為系統(tǒng)地研究多中心治理模式的國外學者，其關注的研究領域主要也就是將多

9、中心治理模式運用于基層公共產(chǎn)品（諸如公共池塘等）的供給問題上。實際上，農(nóng)村公共產(chǎn)品問題始終都是鄉(xiāng)村治理的一個重要“問題域”，邢傳先生甚至認為，我國社會治理的主題就是為農(nóng)民提供公共服務（邢傳，2003），而這恰恰又是當前主流村治學派忽視或邊緣化的研究主題。（三）多中心鄉(xiāng)村治理與治理績效問題研究當前，研究村治績效問題的代表性人物是中山大學的郭正林教授、國家行政學院的馬寶成博士以及華東政法學院的吳新葉博士等。該研究視角受公共管理理論“管理主義”傾向的影響較大。實際上，有關管理績效問題一直以來都是行政學關注的主題之一，也是傳統(tǒng)公共行政研究的重點，至今仍然還是行政學未徹底解決的問題，這在鄉(xiāng)村治理中同樣也

10、得到了體現(xiàn)。首先，郭正林教授（2004）在界定“治理”的內(nèi)涵時，認為，治理是多元主體對鄉(xiāng)村社會公共事務進行協(xié)同共治的過程。他在對四川北部山區(qū)高壩村進行個案研究后指出鄉(xiāng)村治理的制度績效評估標準主要有以下四個方面的內(nèi)容：一要衡量現(xiàn)行政策與體制是不是使農(nóng)民減負增收；二要衡量鄉(xiāng)村社會的公平分配狀況；三要衡量農(nóng)民公共參與水平及其權威認同；四要分析鄉(xiāng)村社會秩序是否滿足村民安居樂業(yè)的要求。其后，在如何評估農(nóng)村治理的制度績效（2005）一文中仍持同樣的觀點，從制度績效的理論視角出發(fā)，對我國村民自治制度進行初步的績效評估，所選取的評估標準包括：經(jīng)濟增長與分配；公共產(chǎn)品與服務的供給能力與效率；政治文化與公共參與；

11、社會秩序與行為規(guī)范。馬寶成博士（2005）主要從鄉(xiāng)村內(nèi)部關系入手，認為中國鄉(xiāng)村治理結構存在的問題主要表現(xiàn)為兩委關系失調(diào)和鄉(xiāng)村關系緊張等，從而在一定程度上影響了鄉(xiāng)村治理的制度績效。而要提升鄉(xiāng)村治理制度績效的重要措施就在于優(yōu)化鄉(xiāng)村治理結構：第一，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的外部結構，主要措施是規(guī)范兩委關系和鄉(xiāng)村關系。第二，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的內(nèi)部結構，主要措施包括提高村委會直接選舉的水平和質(zhì)量，使村民委員會真正代表村民利益;完善村民代表會議制度，拓展村民代表會議制度的功能。吳新葉博士（2005）則認為，在我國的村級公共生活實踐中，以村委會為核心的基層公共管理模式在推行進程中遇到了種種困難，制約了農(nóng)村基層治理績效水平的

12、提高。在理論的層面，這是由于農(nóng)村基層公共空間的自治性不足使然，是農(nóng)村基層公共權力配置的不合理造成的。因此，他認為，農(nóng)村基層非政府公共組織的發(fā)展及其參與到基層公共管理中，可以較好的詮釋政府一市場一社會之間多元主體的邏輯關系，從而提高基層公共管理績效。（四）全球化視野下的多中心鄉(xiāng)村治理研究該領域的研究亦可看作是中外鄉(xiāng)村治理的比較研究。在汲取國外的經(jīng)驗教訓時，多數(shù)學者認為，國外的經(jīng)驗要與國內(nèi)的現(xiàn)實結合，在立足自身實際的基礎上吸取國外鄉(xiāng)村治理的成功經(jīng)驗，避免他國實踐中的失誤，對中國鄉(xiāng)村的現(xiàn)代化進程具有十分重要的意義。王培剛、余丹、龐榮（2005）等指出，在面對經(jīng)濟全球化的強勢介入，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸虛級

13、化以及國家財政日益緊張的壓力，目前在中國鄉(xiāng)村地區(qū)普遍存在的，強調(diào)由上到下、專家導向、政府主導推進的農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村發(fā)展政策將面臨全球背景下的鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)。發(fā)達國家在鄉(xiāng)村地區(qū)所推動的鄉(xiāng)村治理模式，包括：美國阿拉斯加州具有多元文化與充權色彩的鄉(xiāng)村治理方案；加拿大新布爾維克省充滿實驗性質(zhì)的“新鄉(xiāng)村地區(qū)治理模式”以及歐盟研究中心對歐洲鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗的比較，都對我們今后在推動鄉(xiāng)村治理工作中有著重要的借鑒意義。因為他們在鄉(xiāng)村治理中強調(diào)和重視的落實地方分權，尊重多元文化、增加地方居民參與社區(qū)政策決策機制、凝聚與動員鄉(xiāng)村社區(qū)資本以及賦予鄉(xiāng)村充權的新型態(tài)權力關系代表了未來鄉(xiāng)村治理前進的主要方向?？梢?，多中心鄉(xiāng)村治理模

14、式也是國內(nèi)外鄉(xiāng)村治理的一個重要趨勢。但是，同時我們也得面臨多中心鄉(xiāng)村治理模式的本土化問題，也就是學術界有關鄉(xiāng)村研究中一貫提起要避免的“西化”話語（用曹錦清的話說即“譯語”）霸權，而要回歸中國的鄉(xiāng)村實際，這也是本選題特別要注意的一個問題。小結縱觀中國鄉(xiāng)村治理歷史及其變遷過程，我們可以通過梳理出“自治”與“行政”兩條主線來考察和把握村治中的諸多關系。巧合的是，學術界對這一問題的認識卻頗為一致，只是各自的提煉表達有些差異。唐鳴（1996）、彭向剛（2001）、劉廣登（2003）等將當前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織各自及相互間存在的一系列問題概括為：“過度自治化”和“附屬行政化”兩種村治傾向（后一種傾向在現(xiàn)

15、實情況中更為明顯）。因此，從鄉(xiāng)村政治發(fā)展的角度變革當前鄉(xiāng)村治理結構，已經(jīng)成為一項刻不容緩的任務，王振耀（1995）、徐勇（1997）、王振海（1998）等學者通過對村民自治的個案研究和理論總結，認為鄉(xiāng)村治理的價值定位是擴大基層民眾的政治參與，其對策多為發(fā)展與完善正在推行的村民自治制度，持村治民主化取向；而黨國英（1991）、何清漣（1996）、沈延生（1998）等行政化論者則認為村民自治與鄉(xiāng)村現(xiàn)狀存在脫節(jié)，村梗阻與地方惡勢力的興起均可能產(chǎn)生惡性后果，應通過強化行政控制完成鄉(xiāng)村整合，實現(xiàn)國家目標。然而“鄉(xiāng)村治理的行政化取向必將扼殺基層社會的活力，沒有強大社會支撐的國家也很難建立現(xiàn)代化制度，歷史已經(jīng)證明，不成熟的社會限制了國家統(tǒng)合其基層結構的能力。對于民主化取向，也要分析。如果基層民眾不能實質(zhì)性地參與鄉(xiāng)村治理的權力更替，仍然維持目前的權威性自治，則鄉(xiāng)村治理與國家