論優(yōu)化我國(guó)高等教育管理體制

1、論優(yōu)化我國(guó)高等教育管理體制    摘要：我國(guó)高等教育管理體制經(jīng)過多年的探索基本上形成了“兩級(jí)管理，以省級(jí)統(tǒng)籌為主”的體制，這種體制仍然有一些不盡人意的地方，應(yīng)從政府職能的轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會(huì)多方參與辦學(xué)和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)等方面完善高等教育管理體制。 關(guān)鍵詞：高等教育；高等教育管理體制；對(duì)策     一、問題的提出和相關(guān)概念的界定     建國(guó)60年來，特別是改革開放30年來，我國(guó)高等教育取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，高等教育的在校生規(guī)模已位居世界首位，高等教育在國(guó)家社會(huì)發(fā)展中也發(fā)揮著越來越重要的作用。在高等教育

2、快速發(fā)展的同時(shí)，高等教育管理體制中的一些問題也逐步浮出水面，引起了越來越多人的關(guān)注。     高等教育管理體制是與高等教育各項(xiàng)管理活動(dòng)相關(guān)的一系列組織制度的統(tǒng)稱，其主要包括高等教育組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、組織結(jié)構(gòu)之間的隸屬關(guān)系，以及相互間的職責(zé)、權(quán)限的劃分等。高等教育管理體制從本質(zhì)上講，體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家在高等教育管理活動(dòng)中的中央和地方政府、政府和高校以及高校內(nèi)部各管理層級(jí)、管理單元之間的職責(zé)、權(quán)力和利益關(guān)系。前兩者被稱為高等教育的宏觀管理體制，后兩者則被稱為高等教育的微觀管理體制，也稱為高等學(xué)校的管理體制。     二、我國(guó)高等教育管理體制的歷

3、史回顧     新中國(guó)成立后，為了有效地管理全國(guó)高等學(xué)校，以便培養(yǎng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展所急需的人才，政務(wù)院1950年發(fā)布了關(guān)于高等學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的決定，規(guī)定全國(guó)高等學(xué)?！耙杂芍醒肴嗣裾逃拷y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為原則”，中央人民政府教育部對(duì)全國(guó)高等學(xué)校（軍事學(xué)校除外）均負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任，各大行政區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)或文教部均有根據(jù)中央統(tǒng)一的方針政策，領(lǐng)導(dǎo)本區(qū)高等學(xué)校的責(zé)任。這一時(shí)期我國(guó)高等教育為中央集中管理階段。但由于過分強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一管理，產(chǎn)生了許多不利于高校發(fā)展的因素，所以1958年中共中央頒布了關(guān)于高等學(xué)校和中等技術(shù)學(xué)校下放問題的意見，此年開始，高等學(xué)校以進(jìn)入地方管理為主的時(shí)期

4、。這種以地方管理為主的管理體制雖然大大調(diào)動(dòng)了各高校的積極性，但由于缺乏中央的統(tǒng)一規(guī)劃和宏觀調(diào)整，各地高校發(fā)展過程中又出現(xiàn)了盲目冒進(jìn)的問題。到1963年，中央在總結(jié)前一階段高等教育管理體制改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上頒發(fā)了關(guān)于加強(qiáng)高等學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的決定（試行草案），規(guī)定“對(duì)高等學(xué)校實(shí)行中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央和省、市、自治區(qū)兩級(jí)管理的制度。”我國(guó)高等教育管理體制進(jìn)入了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的階段。但這一體制僅僅實(shí)施了兩年的時(shí)間，從1966年開始，受“文革”的影響，我國(guó)教育事業(yè)遭受了空前的破壞，這一期，教育部被撤銷，高等教育缺乏全國(guó)統(tǒng)一的管理和規(guī)劃，高等教育的管理事實(shí)上處于混亂的狀態(tài)。1978年，隨著我國(guó)

5、各項(xiàng)工作逐步步入正規(guī)化，高等教育也得到了恢復(fù)，這一時(shí)期，高等教育有確立了集中領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)管理的體制。1995年，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)家教委關(guān)于深化高等教育體制改革的若干意見，肯定了前一階段高等教育管理體制改革取得的進(jìn)展，并提出：“高等教育管理體制改革的目標(biāo)是，在未來若干年內(nèi)，基本形成舉辦者、管理者和辦學(xué)者職責(zé)分明，以財(cái)政撥款為主多渠道經(jīng)費(fèi)投入，中央和省、自治區(qū)、直轄市人民政府兩級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)，以省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌為主，條塊有機(jī)結(jié)合的體制框架。”，也即“兩級(jí)管理，以省級(jí)統(tǒng)籌為主”的體制。     三、我國(guó)高等教育管理體制的現(xiàn)狀和問題   &

6、#160; （一）政府在高等教育管理中的職能和角色不清     我國(guó)現(xiàn)行的高等教育模式仍然是行政控制為主、政府容投資者、辦學(xué)者和管理者于一身的“國(guó)有公辦”的辦學(xué)體制，政校不分的現(xiàn)象并沒有得到徹底的改觀，政府和高效關(guān)系是否合理關(guān)系到高校能否充分行使自主辦學(xué)權(quán)，能否按照教育規(guī)律實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展和學(xué)術(shù)自由。     我國(guó)政府在充任高校的舉辦者和管理者的同時(shí)，在很大的程度上甚至充當(dāng)了事實(shí)上的高校辦學(xué)者。政府不僅控制著高校的設(shè)立，還管理者高校的實(shí)際運(yùn)作過程。高校從專業(yè)設(shè)置到招生計(jì)劃的制定，以及教師的編制數(shù)量都有政府通過指令性的計(jì)劃來進(jìn)行嚴(yán)格的控制。

7、高校與政府之間實(shí)際上成了一種行政性的上下級(jí)的命令與服從關(guān)系。政府過多的行政干預(yù)弱化甚至淹沒了高校應(yīng)有的學(xué)術(shù)權(quán)力，高校的學(xué)術(shù)權(quán)力急劇萎縮，而以政府的行政管理權(quán)力為依托的內(nèi)部行政管理權(quán)力則主導(dǎo)了高校的內(nèi)部管理，使得高校儼然另一個(gè)“行政組織”。     （二）高校辦學(xué)自主權(quán)難以實(shí)現(xiàn)     經(jīng)過60年特別是改革30年來的探索，我國(guó)高等教育管理體制形成了目前的“中央和地方兩級(jí)管理，以省級(jí)統(tǒng)籌為主”的管理體制，這種體制的初衷是為了讓高校在發(fā)展過程中能夠更好的結(jié)合地方實(shí)際，為地方發(fā)展服務(wù)。但在實(shí)際中，這種體制也造成了政府在管理高校過程中對(duì)高校過多

8、的直接干預(yù)，這種管理模式從本質(zhì)上還是沒有擺脫計(jì)劃體制下的行政集權(quán)模式，只是換了一個(gè)主管部門，學(xué)校的“附屬性”、“依賴性”仍然沒有改變，學(xué)校本質(zhì)上不是獨(dú)立自主的辦學(xué)實(shí)體。盡管國(guó)務(wù)院在1993年頒布的中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要中就明確了高等教育改革要逐步建立政府宏觀管理、學(xué)校面向社會(huì)自主辦學(xué)的體制，而且1998年頒布和實(shí)施的中華人民共和國(guó)高等教育法更是直接以法律的形式明確規(guī)定高了等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)作了。但在實(shí)際的執(zhí)法過程中，政府往往重立法、輕執(zhí)法和監(jiān)管，許多已經(jīng)頒布實(shí)施的法律法規(guī)沒有真正落到實(shí)處，在現(xiàn)實(shí)中難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。所以盡管經(jīng)過十多年的改革，高等學(xué)校辦學(xué)在自主權(quán)的擴(kuò)權(quán)方面還不能令人滿意，遠(yuǎn)未

9、取得理想的效果。     （三）高校內(nèi)部行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力失衡     從本質(zhì)上看，高校的行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力應(yīng)該相互補(bǔ)充、互相制約，學(xué)術(shù)權(quán)力通過行政權(quán)力得以確認(rèn)，學(xué)校事物的管理以學(xué)術(shù)權(quán)力為主，行權(quán)權(quán)力要服務(wù)于學(xué)術(shù)權(quán)力，兩者共同為學(xué)校的發(fā)展發(fā)揮作用。由于我國(guó)實(shí)行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，再加上近幾年大規(guī)模的高校合并，高校內(nèi)部管理普遍呈現(xiàn)出官僚化的痼疾，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系嚴(yán)重失衡，高校內(nèi)部管理普遍存在“行政權(quán)力泛化”的現(xiàn)象，大學(xué)管理的機(jī)關(guān)化色彩過于濃厚，以行政權(quán)力干預(yù)或者替代學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象比較普遍，學(xué)術(shù)權(quán)力被弱化，學(xué)術(shù)組織要么泛化

10、為行政組織，行使某種行政職能，要么作為虛位組織，咨詢機(jī)構(gòu)，可有可無，權(quán)力沒有制度化，得不到保障，權(quán)力過于向上集中，形成倒金字塔式的權(quán)利結(jié)構(gòu)。     四、優(yōu)化我國(guó)高等教育管理體制的對(duì)策思考     (一)轉(zhuǎn)變政府職能，明確政府角色     要加快政校分開的改革，進(jìn)一步明確政府在高等教育管理體制中的作用和角色。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府在高等教育領(lǐng)域主要承擔(dān)著管理功能和服務(wù)功能，政府對(duì)高校的管理職能應(yīng)該主要地體現(xiàn)于高等教育的發(fā)展方向、規(guī)劃和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的控制方面，政府的服務(wù)職能主要指政府應(yīng)該為高等學(xué)校改革和發(fā)展在投

11、資、營(yíng)造良好的辦學(xué)環(huán)境等諸多領(lǐng)域提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。政府對(duì)高校的管理應(yīng)該以宏觀管理為主，要把握好對(duì)高等學(xué)校管理的分寸，不能直接控制學(xué)校，不能直接干預(yù)學(xué)校內(nèi)部的各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，政府要調(diào)整管理與服務(wù)的手段與方式，政府要正確處理好管理與服務(wù)兩種職能的關(guān)系，把原有的一部分行政管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能，本著為高校服務(wù)的目的，對(duì)高校進(jìn)行適當(dāng)?shù)暮暧^管理。從根本上轉(zhuǎn)變觀念，將管理作為更好地為高校的發(fā)展服務(wù)的一種手段和方式。     （二）建立多方參與的辦學(xué)體制，促進(jìn)高等教育的良性發(fā)展     隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)越來越多元化，社會(huì)各界對(duì)高等

12、教育事業(yè)表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的參與意識(shí)。而社會(huì)參與辦學(xué)是世界范圍內(nèi)許多國(guó)家高等教育管理體制的一個(gè)特征。社會(huì)辦學(xué)不僅可以使高等學(xué)校形成多方籌資的局面，改變單一依靠政府撥款的局面，從而減輕國(guó)家的財(cái)政壓力。而且，還可以推動(dòng)高等教育決策的民主化和科學(xué)化，從而促進(jìn)我國(guó)高等教育的良性發(fā)展。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)的建立和逐步完善為社會(huì)各界參與高等教育提供了一個(gè)較好的環(huán)境，因此政府要引導(dǎo)和充分發(fā)揮社會(huì)各界參與辦學(xué)的積極性，積極支持社會(huì)團(tuán)體、民間機(jī)構(gòu)和私人通過民辦、國(guó)有民辦和公辦民助等多種形式參與辦學(xué)，推進(jìn)高等教育辦學(xué)主體的多元化。      （三）真正落實(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán)，增強(qiáng)學(xué)校

13、的活力     所謂高校的辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)際上就是指高校作為具有獨(dú)立法人資格的機(jī)構(gòu)，可以在不受其他組織和個(gè)人非法干預(yù)和阻礙的前提下，依法行使教育決策、教育活動(dòng)組織的權(quán)利。政府高等教育管理權(quán)的下放，必須具體落實(shí)為高校的辦學(xué)自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。盡管當(dāng)前我國(guó)高校的辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)還不容樂觀，但我們也要看到，隨著高等教育法的頒布和實(shí)施，在過去的十多年中高校的辦學(xué)權(quán)得到了很大的擴(kuò)展。隨著高等教育法的進(jìn)一步實(shí)施和各項(xiàng)改革措施的推進(jìn)，高校的自主辦學(xué)權(quán)必定會(huì)得到更全面的落實(shí)。     高等教育管理體制的改革是一個(gè)牽動(dòng)面廣、實(shí)施難度大的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，以上我們只是就其中的幾個(gè)方面作了一些簡(jiǎn)單的分析。在高等教育管理體制的實(shí)際改革過程中，必須通盤考慮，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度從我國(guó)的國(guó)情出發(fā)，采取分別對(duì)待、分類指導(dǎo)、分步推進(jìn)的策略，積極穩(wěn)妥的推進(jìn)高等教育管理體制的改革。 參考文獻(xiàn)： 1戚萬學(xué).高等教育學(xué)M.濟(jì)南：山東大學(xué)出版社,2008.