深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的思路與對策

1、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的思路與對策    中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議強調(diào)指出，著力推進行政管理體制改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國整個行政管理體制改革中，占有重要地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革要解決的問題是在市場經(jīng)濟條件下農(nóng)村需要一個什么樣的政權(quán)管理組織的問題。這是我國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)中一個十分重要的問題，迫切需要從根本上加以解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的改革，重點應(yīng)解決以下七個問題。論文論文參考網(wǎng) 一、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)設(shè)置 有人提出取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制，或者強縣弱鄉(xiāng)、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣市派出機構(gòu)等若干建議。筆者認為，就目前中國農(nóng)村社會的需求而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)非但不能取消，而且

2、應(yīng)該強化。在新時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問題并非源自鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身，而是來自于整個中國政治體制和行政管理體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不過是整個中國體制矛盾中最尖銳、最集中的環(huán)節(jié)。從這個意義上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的弱化和取消都意味著矛盾向核心地帶的靠攏。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的困難決不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度本身的困難，而是整個中國體制改革困難的集中體現(xiàn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是要合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的體制。 目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)設(shè)置和人員配備都很不規(guī)范。要通過立法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能、人員編制和工作程序，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項行政人事行為的程序和責(zé)任。法治化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的重要保證。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中,要貫徹“小政府，大服務(wù)”的方針，保留履行政治和社會服務(wù)職能

3、的機構(gòu)，壓縮甚至撤并履行經(jīng)濟管理職能的機構(gòu)。對規(guī)模過小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)視具體情況適當合并，減少數(shù)量，擴大規(guī)模。 二、創(chuàng)新思路，轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中要形成與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的思想觀念。計劃經(jīng)濟體制下創(chuàng)辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村財源建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但也造成了大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“負累”，有的甚至變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的包袱。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該從競爭性領(lǐng)域解脫出來，把辦企業(yè)、做貿(mào)易的任務(wù)交給社會、交給市場，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，以多業(yè)并舉來促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，切實解決好政府的“越位”問題。再比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)要從過去包攬一切的思維定式中解脫出來，把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟發(fā)展的服務(wù)和引導(dǎo)上

4、來，切實解決好政府的“缺位”問題。 轉(zhuǎn)變職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的關(guān)鍵所在。從現(xiàn)在的情況看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的管理職能和服務(wù)職能交叉，有許多應(yīng)該推向市場、推向社會的事情，政府大包大攬，做了許多費力不討好、事與愿違的事。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然承擔(dān)著三夏生產(chǎn)、三秋生產(chǎn)等原來計劃經(jīng)濟體制時期的眾多職能。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，一是由政府改革帶動企業(yè)改革、教育改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制等各項改革。二是防止把轉(zhuǎn)變政府職能簡單化，停留在提口號或做表面文章上，而要邁出實質(zhì)性步伐。三是通過轉(zhuǎn)變政府職能，推進政府現(xiàn)代化建設(shè)，包括政府治理理念的現(xiàn)代化，政府治理架構(gòu)現(xiàn)代化和政府治理方式的現(xiàn)代化。通過轉(zhuǎn)變政府職能要達到兩個目標：第一，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟

5、發(fā)展創(chuàng)造種種便利條件，如信息技術(shù)支持、財政貼息等手段，通過提供經(jīng)濟性公共服務(wù)支持市場主體發(fā)展，引導(dǎo)好資源積聚和資金投向，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力培植財源，促進經(jīng)濟持續(xù)快速增長。第二，通過提供社會性公共服務(wù)，為社會成員提供基本的義務(wù)教育、公共醫(yī)療與社會保障等，解決最基本的社會福利與社會公平問題，促進和諧社會的建設(shè)。加快推進行政管理體制改革，目標是建立一個公共服務(wù)型政府。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制需要，從行政管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，加強政府服務(wù)，把該管的事情管好、管到位，不該管的事情下決心堅決不管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要大力培育和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟型專業(yè)服務(wù)組織和社會中介組織，把不應(yīng)該由政府履行的職能交

6、給市場、企業(yè)和市場中介組織，充分發(fā)揮社會團體、行業(yè)協(xié)會、商會和中介機構(gòu)的作用。 三、加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，減少財政供養(yǎng)人員 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革在我國已進行過多次，效果并不理想，現(xiàn)在有必要加快推進。重點是合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)職能，精簡機構(gòu)和減少財政供養(yǎng)人員。要按照減少機構(gòu)、整合資源、綜合設(shè)置、提高效率的要求，根據(jù)職能需要嚴格規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和崗位、人員設(shè)置，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模和經(jīng)濟實力以及經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型時期的工作要求，從緊設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，從嚴控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。 冗員負擔(dān)過重是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在的現(xiàn)象，大力壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人口、減輕財政負擔(dān)已經(jīng)是勢在必行。各級人事部門在確定編制時，不僅要根據(jù)縣、鄉(xiāng)規(guī)模大小，也

7、要結(jié)合各地經(jīng)濟發(fā)展水平，樹立“有多少錢，辦多少事，養(yǎng)多少人”的指導(dǎo)思想，對經(jīng)濟發(fā)展滯后，財政供給能力差的縣、鄉(xiāng)，可在省定編制的基礎(chǔ)上，從低、從緊核定編制額，從源頭上控制財政支出的過快增長。深化教育改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)要重新核定教師編制，杜絕超編現(xiàn)象。屬于提供非公共產(chǎn)品和非公共服務(wù)的單位，可以取得經(jīng)營性或服務(wù)性收入的單位財政要停止供給。農(nóng)技站、農(nóng)機站、獸醫(yī)站、林業(yè)站等服務(wù)性單位，應(yīng)通過服務(wù)收費來實現(xiàn)自我平衡。應(yīng)加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生改革步伐，減輕財政負擔(dān)。 在深化和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作中，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模應(yīng)達到8-10萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一般可確定為5-7名，包括黨委、人大、政府和武裝部的領(lǐng)導(dǎo)干部，總?cè)藬?shù)應(yīng)

8、控制在20-30名（不含公安和工商稅務(wù)部門等縣級執(zhí)法部門）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)要精干，人員要相互交叉兼職，最大限度地發(fā)揮每個機構(gòu)與人員的作用，減少人員開支。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員過多的問題，主要應(yīng)該通過“扎口子”，也就是嚴格定編，然后通過調(diào)整、逐年退休或鼓勵提前退休等方式，將問題分年化解，不能過于急躁冒進。清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臨時人員也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中的一個重點和難點問題，要有決心，有措施。通過健全完善社會保障制度解決裁減人員的生活出路。改革后，要避免或嚴格控制機構(gòu)和人員的膨脹。 四、調(diào)整縣鄉(xiāng)財政體制，消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債，建立公共財政體制 隨著國地稅征管體制的改革和教師工資縣級集中統(tǒng)一發(fā)放等政策的施行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已被肢解得支離破

9、碎，責(zé)任越來越大，權(quán)力越來越小，財力越來越弱，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織陷入了“責(zé)大權(quán)小，無錢辦事”的兩難境地，財政職能已基本喪失。在當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)事實上已不是一級完備政府的情況下，要打破“一級政府一級財政”的思維定式，實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的縣鄉(xiāng)財政體制，解除鄉(xiāng)鎮(zhèn)后顧之憂。 據(jù)有關(guān)部門保守估算，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上個世紀末留下了高達2000億元的債務(wù)窟窿，并以每年200億元的速度在遞增。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沉重的債務(wù)包袱，不僅嚴重威脅著國家的經(jīng)濟安全，阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟的發(fā)展，而且損害了地方政府的聲譽，影響了黨群、干群關(guān)系，必須引起足夠的重視。要減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔(dān)，首先必須組織有關(guān)人員對債權(quán)和債務(wù)進行徹底的清理，本著“先清理，后處理”的原則，根

10、據(jù)債務(wù)的性質(zhì)和構(gòu)成，區(qū)別情況，明確政策，逐步化解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過發(fā)展經(jīng)濟，財政增收，擠出資金用于還債，有條件的可以將還貸列入預(yù)算，有計劃、有步驟地加以解決，分期消化。同時力爭上級財政從資金上幫助，從政策上傾斜。今后應(yīng)制訂規(guī)劃，與償還債務(wù)相結(jié)合，并且注意資金預(yù)算支出，以免再次出現(xiàn)新債務(wù)。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財力一定要向公共服務(wù)的方向大力傾斜，建立起公共財政體制。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理不夠規(guī)范，要下功夫建立健全有關(guān)規(guī)章制度，用制度約束不合法、不合理的財務(wù)行為，規(guī)范財務(wù)處理和會計核算。同時要積極借鑒好的方法和措施，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平。要注意發(fā)揮財政職能，改變以往只注重增收節(jié)支，而忽視發(fā)揮財政作用的狀況，引導(dǎo)資金投

11、向重點產(chǎn)業(yè)和重點環(huán)節(jié)。強化財政部門管理預(yù)算內(nèi)外資金的核心地位，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)外所有資金都置于財政的監(jiān)控之下，提高財政調(diào)控能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)要認真學(xué)習(xí)財政知識，善于從財政看經(jīng)濟，通過抓財政來駕馭整個經(jīng)濟的運行。支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅部門依法查處各種違法違紀行為，嚴厲打擊偷稅、漏稅、抗稅案件，及時研究、解決財政工作出現(xiàn)的新情況、新問題，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政良性運轉(zhuǎn)。 五、建立科學(xué)的干部實績考核評價制度 要教育和引導(dǎo)廣大干部真正樹立正確的政績觀。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實績考核制度弊端很多，有關(guān)方面要抓緊研究制定符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點的體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部實績考核評價制度。看政績既要看經(jīng)濟和社會發(fā)展水平，還要比較付出成本的

12、大??；規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部離任審計制度，變?nèi)魏髮徲嫗閷徍笕蚊?；強化行政問?zé)制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部項目決策責(zé)任追究制度，要求其對任期內(nèi)的決策在任后形成的后果負連帶責(zé)任；適當延長鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任期，減少短期行為；完善基層公務(wù)員的級別制度和選拔任用制度；完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的監(jiān)督機制，及時發(fā)現(xiàn)和糾正其失職或過錯行為。 六、創(chuàng)新體制機制，改革行政方式 鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，要創(chuàng)新體制機制，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選舉制度的改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的改革以及黨委、政府和人大三者關(guān)系的改革等等。 要改革政府行政的方式和手段。大力加強法制教育，使廣大公務(wù)員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部提高法律素養(yǎng)，做到依法決策、依法行政、依法管理。認真推行政務(wù)公開制度，凡是需要群

13、眾知曉、執(zhí)行的政策、決定都要公開,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府公布的信息必須全面、準確、真實，并注意多聽群眾的意見,與群眾盡量共享信息資源。發(fā)布的政策和作出的決定要保持相對穩(wěn)定，不能朝令夕改。完善人大、司法機關(guān)、人民群眾、輿論依法進行監(jiān)督的機制。創(chuàng)新管理方式，加強電子政務(wù)建設(shè)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作效率，切實處理好管理與服務(wù)之間的關(guān)系，強化與群眾直接打交道的本領(lǐng)和服務(wù)水平。降低行政成本,搞好公車改革、招待費改革。 七、探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)深化改革的目標 就長期目標而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的地方化和公利化，應(yīng)當是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向。但就近期目標而言，改革首先要解決的問題是如何建立起有效地領(lǐng)導(dǎo)和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)各項事務(wù)的有活力、有權(quán)威的管理組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把工作重點轉(zhuǎn)到提供公共服務(wù)和發(fā)展公益事業(yè)上來。要進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織的工作職能與事權(quán)范