鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀及解決對策

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)現(xiàn)狀及解決對策摘要: 隨著各地對于國家減免農(nóng)業(yè)稅費政策的落實和建設(shè)社會主義新的開展,縣以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村多年累積的公共負債問題,越來越明顯地暴露出來。不僅嚴重影響著黨中央和國務(wù)院強調(diào)的“三農(nóng)”政策在基層的執(zhí)行,而且導(dǎo)致農(nóng)村安定團結(jié)大局受到嚴重威脅。需要尋找其形成的原因,并尋找對策解決。 關(guān)鍵詞: 鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù); 形成原因;對策 一、債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及現(xiàn)狀 近年來,隨著深化體制改革的進行,全面取消農(nóng)業(yè)稅之后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也漸漸“顯山露水”,己經(jīng)成為嚴重的和社會問題并受到了廣泛的關(guān)注。 (一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債總量巨大,覆蓋面廣 我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)到底有多少?農(nóng)業(yè)部1999年的統(tǒng)計表明,截至1998年底全國鄉(xiāng)村兩級

2、債務(wù)共計3259億元,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)298萬元,每個村20萬元。另有官員統(tǒng)計,鄉(xiāng)鎮(zhèn)將近5萬個,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債400余萬元,計2200億元左右。但有專家學者認為還遠不止此,財政部研究所研究員白景明指出:“從我們掌握的材料看,在我國除和兩個特別行政區(qū)以外的省級行政單位中,鄉(xiāng)村債務(wù)總額有的達279億元,有的省的鄉(xiāng)村債務(wù)總額超過了這一規(guī)模。因此,如果在推斷全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額采用取中間值法則的話,全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會低于6000億元。如果采用高值推斷,全國可能突破1萬億元。由此可見,鄉(xiāng)村債務(wù)占我國GDP的比重在5%-10%之間,占我國財政收入的比重在30%-50%之間,鄉(xiāng)村債務(wù)總額負擔實際上己超過長期建設(shè)

3、國債負擔。”另據(jù)社科院的調(diào)查,2002年,被調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村債務(wù)余額占鄉(xiāng)鎮(zhèn)GDP的比重平均為19%,高于同年17.85%的國債負擔率。 事實上,現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)到底有多少債務(wù),連鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)自己都說不清,原因主要是債務(wù)是在長期的過程中形成的,領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)換了幾屆,現(xiàn)任的領(lǐng)導(dǎo)不熱心去還債,也不關(guān)心到底有多少債務(wù);另外一方面,就債務(wù)本身而言,也確實難以搞清楚。有些是原來辦時借的,有些是部門借的,有些可能是投資款,有些也可能是個人借的,要認定有一定的難度。 (二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)結(jié)構(gòu) 1.債權(quán)人結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)債權(quán)主體結(jié)構(gòu)主要包括機構(gòu)、上級財政、承包商、行政事業(yè)單位和私人等。金融機構(gòu)包括農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作基金會等

4、。由于上世紀90年代初興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行了不同程度的借貸;由于國家后來強制關(guān)閉農(nóng)村合作基金會,導(dǎo)致了大量的債務(wù),金融機構(gòu)是主要的債權(quán)人構(gòu)成;再如,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、修建高速公路、“普九”達標中,不同程度欠承包商工程款,承包商也是債權(quán)人之一。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)借款來源上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府借貸渠道多元化,債權(quán)主體構(gòu)成也是多元化。 2.債務(wù)用途結(jié)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)主要用于教育“普六”“普九”達標、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、借債上繳稅費統(tǒng)籌等。一是盲目興辦企業(yè)負債,在上個世紀的興辦企業(yè)熱中懷著良好的愿望,提出“村村有工廠”“消滅無工廠的村”,在沒有經(jīng)過實際的考慮下,盲目上馬了很多企業(yè),在

5、現(xiàn)在看來,當時企業(yè)在一定程度上緩解了農(nóng)村勞動力大量剩余的壓力,但是作為企業(yè),由于技術(shù)、資金、環(huán)境等變化,并沒有實現(xiàn)長期贏利的目的,現(xiàn)在,不僅當初盲目上馬的企業(yè)無一成功,反而使部分集體經(jīng)濟基礎(chǔ)比較好的村債臺高筑;二是透支興辦公益事業(yè)負債,其中包括如九年義務(wù)教育達標、普及程控電話、飲用水改造、改造村級公路等,從而背上了沉重的包袱;三是財政管理不規(guī)范,多數(shù)村的村級財務(wù)連年赤字,農(nóng)業(yè)的共同生產(chǎn)費用沒有實現(xiàn)“年初預(yù)提,年終結(jié)算,多退少補,滾存使用”的原則辦理,超范圍的開支現(xiàn)象嚴重,致使共同生產(chǎn)的費用成了“無底洞”,累積超支的數(shù)額巨大,村級組織不堪重負;四是在取消農(nóng)業(yè)稅之前曾借貸款上繳費稅,完成上級的稅收

6、。 3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的發(fā)展。債務(wù)問題在20世紀90年代末就受到重視,中央有關(guān)部門提出了化解債務(wù)的一系列要求和舉措。但收效并不大,1998年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍然有新的債務(wù)形成,主要有:舊債基礎(chǔ)上形成的新債。如舊債的利息,或者為還舊債而舉新債。建設(shè)鄉(xiāng)村公共工程的新舉債。行政管理開支方面形成的債務(wù)。一部分是拖欠財政供養(yǎng)人員的工資而形成的債務(wù),一部分是因為辦公經(jīng)費不足、吃喝招待、參觀而形成的債務(wù)等等。原來導(dǎo)致舉債的主要因素如興辦企業(yè)、合作基金會、“普九”達標等基本上不見了。多起來的是政府日常運轉(zhuǎn)本身、公共設(shè)施建設(shè)等方面的債務(wù)。 看來,就債務(wù)解決債務(wù)問題,并不能完全解決債務(wù)問題,那么,在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的過程之中

7、,會不會導(dǎo)致新債出現(xiàn)呢?筆者認為,要從債務(wù)形成上尋找原因,才能找到解決債務(wù)問題的根本對策,防止舊債添新債。 二、債務(wù)形成原因 通過分析債務(wù)的形成,可以發(fā)現(xiàn),一部分債務(wù)是由于政策出臺的不當造成的,如90年代提出的“消滅無工廠的村”,大興鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),鼓勵村辦企業(yè)。這些政策的出臺是1978年農(nóng)村經(jīng)濟解放后,國家為緩解農(nóng)村勞動力人口大量剩余而提出的,出于較好的動機,在當時得到了國家的鼓勵。但后來由于這些企業(yè)競爭力不強等多種原因,國家又出臺了政策關(guān)閉這些企業(yè),但卻沒有給予一定的補償,也沒有根本解決農(nóng)村勞動力大量剩余的問題。另一部分債務(wù)是由于上級在下達任務(wù)時沒有給以一定的配套資金造成的,如“九義”達標。為了

8、達標,進行校舍改造、進行相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)等,本來是為了使兒童都有書讀,到最后反而農(nóng)民的負擔加重,沒有錢讓小孩去讀書。再如 “三個代表”等類似的基層學習活動,村干部被集中起來學習數(shù)日,其間心不在焉地聽報告,漫無邊際地討論,花錢印材料,買材料等,既耗費時間,也耗費錢財。具體分析原因,主要包括: (一)我國行政管理體制方面的原因 我國現(xiàn)行的壓力型管理體制,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對上級增支減收的壓力無能為力。城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和政府間從上到下的壓力型體制,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成“財力上劃、事權(quán)增加”的局面。1994年分稅制改革后,我國提高了中央財政收人所占比重,地方財政所占比重相應(yīng)降低。財權(quán)上收了,而事權(quán)在一次次任務(wù)中不斷增加、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財權(quán)有多大常常是剛性的,而事情、任務(wù)的下派卻是彈性的。對于基層的農(nóng)民而言,他們只是看重事情有沒有人做,而不管是由哪一級政府出的錢,上級政府“只給政策不給錢”,下達了任務(wù)卻沒有配套資金,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府背上了大量的債務(wù)。 這也反映了目前考核機制的不合理?，F(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核是由上級進行且由上級說了算,不可能真正從為農(nóng)民出發(fā)。現(xiàn)行的政績考核機制和自上而下的問責機制導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的活動就是完成任務(wù),圍繞上級的指令、指標轉(zhuǎn)。任務(wù)的完成情況與個人的升遷及物質(zhì)待遇息息相關(guān),于是,在實際操作過程中,不得不將指標分解下達,從縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))到村,村再將每一個指標落實到每戶農(nóng)