高速公路管理體制

1、第二章 高速公路管理體制第一節(jié) 高速公路建設(shè)管理體制一、概述1高速公路建設(shè)管理體制的內(nèi)涵 管理既然是一種社會活動，就必然有其賴以進行的物質(zhì)基礎(chǔ)和表現(xiàn)為一定的社會組織形式。也就是說，管理活動的開展、管理職能的行使，必須依托于一定的管理體制。因此，所謂管理體制就是管理活動中管理職能界定與管理權(quán)限劃分的制度體系及其賴以進行的物質(zhì)存在形式。 高速公路建設(shè)管理內(nèi)容廣泛、程序復(fù)雜，無論是管理職能界定、管理權(quán)限劃分，還是物質(zhì)基礎(chǔ)的支撐，都有其自身的特殊性。作為國家經(jīng)濟管理體制的一部分，高速公路建設(shè)管理體制，必然涉及國家行政管理體制的部分具體職能或權(quán)限劃分，而作為管理特定經(jīng)濟活動高速公路建設(shè)的一種制度體系，它

2、又有其特定的運行規(guī)律。因此，高速公路建設(shè)管理體制就是有關(guān)高速公路建設(shè)管理活動中的職能界定、權(quán)限劃分的制度體系及其賴以進行的物質(zhì)基礎(chǔ)。 高速公路建設(shè)管理體制是開展高速建設(shè)管理活動的基礎(chǔ)，其根本目標是通過科學(xué)有效的管理活動，確保高速公路建設(shè)順利進行，以優(yōu)質(zhì)、快速的建設(shè)方式為社會提供完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施。與此同時，由于高速公路建設(shè)管理體制運作的具體過程同樣也必需消耗一定的人力、物力和財力，因而在實現(xiàn)管理目標的前提下，盡可能降低管理成本開支，也是衡量管理體制的重要標志之一。2高速公路建設(shè)管理體制的構(gòu)成要素 由高速公路建設(shè)管理體制概念界定的內(nèi)涵不難看出，其基本構(gòu)成要素可分為高速公路建設(shè)管理職能、管理機構(gòu)、

3、管理人員、管理規(guī)則及運行機制等五種要素。這五種要素在管理體制的整體運作當中，地位不同，作用各異。其中高速公路建設(shè)管理機構(gòu)和管理人員是管理活動得以展開的物質(zhì)基礎(chǔ)，表現(xiàn)為有形物質(zhì)的存在，屬于實體要素；而管理職能(業(yè)務(wù)分工、權(quán)限界定)、管理規(guī)則和運行機制則是表現(xiàn)為約束、規(guī)范人們行為和部門關(guān)系的制度體系，屬于無形要素。 （1）高速公路建設(shè)管理職能 高速公路建設(shè)管理職能，除前述一般意義上所指的管理活動中的決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)和控制功能之外，如果從影響管理體制的關(guān)鍵因素上看，不同管理活動性質(zhì)下，管理職能在不同管理主體間的配置，高速公路建設(shè)管理業(yè)務(wù)分工和管理權(quán)限界定，才是主要的方面。也就是說，管理職能配置

4、是管理體制得以確立的基本前提，有什么樣的業(yè)務(wù)分工、權(quán)限劃分，就有什么樣性質(zhì)的管理體制。高速公路建設(shè)管理職能中，有些屬于行政管理方面，有些屬于經(jīng)營管理方面。行政管理職能既要在中央與省級政府間劃分權(quán)限，還要在同級政府的不同工作部門(如計劃、交通部門等)間界定權(quán)力范圍；而經(jīng)營管理職能同樣要在高速公路施工企業(yè)等市場主體的不同職能部門下進行分配。由此可見，高速公路建設(shè)管理職能(配置)作為管理體制構(gòu)成要素中的一種無形要素，居于非常重要的地位，起著比較特殊的作用。 （2）高速公路建設(shè)管理機構(gòu) 高速公路建設(shè)管理機構(gòu)，一方面是指從事高速公路建設(shè)過程中不同階段管理工作的單位，另一方面還指各管理單位內(nèi)部具體從事某一

5、專業(yè)管理工作的部門。高速公路建設(shè)管理機構(gòu)設(shè)置要依據(jù)管理職能配置來進行，機構(gòu)的組織形式一般是以“直線職能制”為主，既適應(yīng)高速公路建設(shè)管理專業(yè)分工多之特點，又滿足分級指揮與組織的“管理幅度”原則要求，有利于提高管理工作效率。當然，就高速公路建設(shè)中施工企業(yè)組建項目經(jīng)理部的情況看，其組織形式比較多樣化。工程規(guī)模小、施工范圍有限的情況下，有的企業(yè)就采取“直線制”的管理機構(gòu)組織形式來管理施工生產(chǎn)過程，以強化現(xiàn)場指揮的直接有效性，提高工作效率。而如果工程規(guī)模很大，施工專業(yè)技術(shù)性要求較高，則采取“矩陣式”或“事業(yè)部制”管理機構(gòu)組織形式。以專業(yè)分工負責，提高管理及生產(chǎn)效率；以部門之間的有機協(xié)調(diào)，實現(xiàn)整個企業(yè)或項

6、目管理的科學(xué)化、高效率。 （3）高速公路建設(shè)管理人員 高速公路建設(shè)管理人員是指在管理機構(gòu)中為行使某項管理職能而從事某一方面建設(shè)管理工作的人員。人是生產(chǎn)力中最具能動性的要素，也是高速公路建設(shè)管理體制中最活躍的因素，是管理體制得以運轉(zhuǎn)的“動力源泉”。因此，高速公路建設(shè)管理人員配備的數(shù)量與專業(yè)結(jié)構(gòu)，往往直接決定著管理工作的效率和水平。在高速公路建設(shè)管理中，既有專業(yè)技術(shù)性很強的技術(shù)、經(jīng)濟業(yè)務(wù)，也有一般事務(wù)性工作，同時作為一種社會經(jīng)濟活動的組織形態(tài)，必然還要有一定的組織、協(xié)調(diào)和指揮工作，因而高速公路建設(shè)管理人員一般可分為各類、各級管理機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部、專業(yè)技術(shù)人員和一般工作人員。 高速公路建設(shè)管理人員配備

7、的數(shù)量與專業(yè)結(jié)構(gòu)，以及管理人員本身的素質(zhì)，是影響管理工作效率與水平的關(guān)鍵因素。各級管理機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部人數(shù)，要根據(jù)管理范圍，按精簡、統(tǒng)一、效能的原則具體確定；專業(yè)技術(shù)人員數(shù)量，則要根據(jù)不同層級管理機構(gòu)各專業(yè)部門的職能與技術(shù)管理要求，按“定崗定員、專業(yè)匹配”原則合理配備；一般管理工作人員，則要根據(jù)工作量大小按“一專多能”原則恰當安排。 （4）高速公路建設(shè)管理規(guī)則 高速公路建設(shè)管理規(guī)則，是保證高速公路建設(shè)管理工作走向程序化、規(guī)范化、法制化和科學(xué)化的基本條件。高速公路建設(shè)管理的內(nèi)容及其具體職能，既有行政管理方面的，又有經(jīng)營管理方面的。前者是政府管理社會公共事務(wù)的權(quán)力與責任在高速公路建設(shè)過程中的具體表現(xiàn)

8、；后者則是企業(yè)從事高速公路建設(shè)施工過程中力求提高質(zhì)量、降低成本、按期交工的經(jīng)營組織活動。高速公路建設(shè)管理工作的復(fù)雜性，決定了其所依據(jù)的管理規(guī)則必然是一個復(fù)雜的規(guī)則體系。一般來講，高速公路建設(shè)管理規(guī)則可分為四個方面內(nèi)容：一是有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章；二是有關(guān)政策規(guī)定；三是交通行業(yè)或高速公路建設(shè)的具體技術(shù)標準與規(guī)范；四是各類管理機構(gòu)自定的工作章程或作業(yè)制度等。 （5）高速公路建設(shè)管理體制的運行機制 高速公路建設(shè)管理體制的運行機制，是指高速公路建設(shè)管理體制實體要素之間交換物質(zhì)、能量和信息的表現(xiàn)以及彼此作用的方式與規(guī)律。由于高速公路建設(shè)管理機構(gòu)分層級、專業(yè)分類別的多樣性，管理機構(gòu)性質(zhì)差異、管理人員數(shù)量與結(jié)

9、構(gòu)不同，形成了不同的管理主體，其彼此作用的方式與規(guī)律也表現(xiàn)為多個方面。歸納起來看，高速公路建設(shè)管理體制的運行機制主要有競爭擇優(yōu)、合同約束、目標激勵、質(zhì)量監(jiān)督、協(xié)調(diào)指揮和系統(tǒng)反饋等六種機制。 競爭擇優(yōu)主要指通過招標或其它方式選擇設(shè)計、施工、監(jiān)理單位，或在配備管理人員時通過綜合考核方式挑選優(yōu)秀管理人員從事相應(yīng)的管理工作。更廣泛地講，當今高速公路建設(shè)過程中，幾乎每個環(huán)節(jié)、每個方面的多種主體間，都不同程度地存在著競爭關(guān)系。因此，競爭機制是高速公路建設(shè)管理運行機制中極為重要的內(nèi)容。 合同約束機制主要是指高速公路施工管理過程中，業(yè)主與承包人、業(yè)主與監(jiān)理單位之間的經(jīng)濟關(guān)系都要通過簽訂合同的方式，明確雙方的權(quán)

10、、責、利；同時在征地拆遷、建筑材料供應(yīng)等方面也大量采用了合同方式來規(guī)范供求雙方的責任與義務(wù)。合同約束機制對簽訂合同的雙方來講，作用是雙向的。 目標激勵機制是指在高速公路建設(shè)管理中，通過制定工作目標，明確獎懲辦法，根據(jù)各類管理主體(管理部門或人員)實際工作業(yè)績，通過獎懲或其它激勵方式，刺激管理主體的積極性，推動管理效率的提高。 質(zhì)量監(jiān)督機制是指高速公路建設(shè)過程中政府主管部門、工程質(zhì)量監(jiān)理單位及施工企業(yè)對工程質(zhì)量的檢查、檢測，并及時糾正質(zhì)量差錯的行為關(guān)系。此外，對高速公路建設(shè)管理具體工作(如項目決策論證、建設(shè)組織等)質(zhì)量本身的監(jiān)督，從更廣泛的意義上來講，也是高速公路建設(shè)管理監(jiān)督機制作用的重要內(nèi)容之

11、一。 協(xié)調(diào)指揮是指高速公路建設(shè)過程中，上一級管理主體根據(jù)管理職權(quán)幅度對其下屬的多個管理主體間的管理行為進行調(diào)節(jié)，使之按照規(guī)定的管理組織方案運作，逐步實現(xiàn)預(yù)定的管理目標。高速公路建設(shè)管理協(xié)調(diào)機制既表現(xiàn)為各職能部門間的相互支持關(guān)系，也表現(xiàn)為上下級機構(gòu)間的權(quán)責落實、政令暢通、運轉(zhuǎn)有序；既表現(xiàn)為管理要素間的有機結(jié)合，也表現(xiàn)為體制對其外部社會、經(jīng)濟環(huán)境的自適應(yīng)功能。 高速公路建設(shè)管理的系統(tǒng)反饋機制是基于高速公路建設(shè)管理工作的系統(tǒng)性而必然要求的運作機制。反饋就是把高速公路建設(shè)管理過程中，管理工作的質(zhì)量、效果信息返送給管理行為主體，以增強(正反饋)或減弱(負反饋)管理行為“輸入信息”效應(yīng)的過程或作用方式。反

12、饋機制的建立有賴于管理工作的信息化程度，有賴于高速公路建設(shè)管理行為主體對管理信息的反應(yīng)靈敏性。二、高速公路建設(shè)管理機構(gòu)設(shè)置和類型劃分 高速公路建設(shè)是一個復(fù)雜的技術(shù)經(jīng)濟和社會協(xié)作過程，需要一定的管理體制來保證其從立項論證、方案設(shè)計、施工生產(chǎn)到竣工驗收和項目后評價整個活動過程的有序展開。正如本章第一節(jié)所述，管理職能的界定、管理權(quán)限的劃分是體制存在和運轉(zhuǎn)的前提，當然也是管理機構(gòu)設(shè)置的前提。而不同的管理職能需要由對應(yīng)的管理主體高速公路管理機構(gòu)來行使，因此，高速公路建設(shè)管理職能的不同分類就導(dǎo)致管理機構(gòu)的不同設(shè)置。1高速公路建設(shè)管理機構(gòu)設(shè)置 （1）高速公路建設(shè)的政府管理機構(gòu) 高速公路是經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要

13、基礎(chǔ)設(shè)施，具有服務(wù)對象的公共性、服務(wù)效益的社會性，一般需要政府作為社會公共利益的代表者來進行籌劃、組織建設(shè)和管理。換言之，高速公路建設(shè)管理是當代社會各國、各級政府管理公共事務(wù)的重要內(nèi)容之一。就我國各級政府機構(gòu)從事高速公路建設(shè)行政管理的職能來看，主要是中央和省一級政府中有關(guān)職能部門對高速公路建設(shè)進行立項審查、方案審批、建設(shè)監(jiān)督、資金調(diào)配等，其機構(gòu)設(shè)置的基本框架如圖21所示。 就現(xiàn)階段我國高速公路建設(shè)管理過程來看，上述機構(gòu)體系中，主要管理機構(gòu)是交通部門(交通部、交通廳)和計劃部門(國家計委和省計委)。當某些高速公路建設(shè)項目涉及財政、環(huán)保、文物等相關(guān)業(yè)務(wù)時，才報請這些部門審批。如利用世界銀行等國際金

14、融組織的貸款，資金就需由財政部統(tǒng)一借貸和管理；高速公路建設(shè)涉及到文物拆遷、保護等問題，則需得到國家或省級文物局的批準同意；而高速公路建設(shè)前期工作中，有關(guān)環(huán)境影響評價的內(nèi)容、要求及文件審批，則必須征得國家或省級環(huán)保局的同意。 交通廳作為省級人民政府的交通行政主管部門，主要負責組織高速公路項目前期工作、項目設(shè)計和建設(shè)過程的具體協(xié)調(diào)及監(jiān)督工作。當高速公路項目的預(yù)可行性研究、可行性研究、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計等工作完成后，省交通廳要及時會同省計委向國家交通部和發(fā)展計劃委員會上報技術(shù)文件，申請組織專家論證，盡快爭取得到審批。國家發(fā)展計劃委員會一般委托其直屬的中國國際工程咨詢公司，交通部一般委托其直屬的公路

15、規(guī)劃設(shè)計院，組織專家來完成相應(yīng)的技術(shù)審查、論證工作。得到專家組的肯定結(jié)論，政府主管部門才下達有關(guān)批準文件。高速公路項目的建設(shè)開工，同樣也要得到國家計委或交通部的批準命令，方可進入具體的建設(shè)過程。而交工驗收和建設(shè)項目后評價一般由省交通廳會同省級政府的有關(guān)部門，或組織有關(guān)單位來完成；竣工驗收則要申請項目初步設(shè)計的審批部門來組織。 （2）高速公路建設(shè)項目實施中的行政領(lǐng)導(dǎo)與組織管理機構(gòu) 我國高速公路建設(shè)過程中的具體組織與管理工作，是以省級地方政府為主進行的。由于高速公路建設(shè)涉及地方政府中的交通、土地管理、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、電力、鐵道及銀行等部門，涉及到公路途經(jīng)地區(qū)的地、縣、鄉(xiāng)甚至村的各級利益主體，如果

16、僅靠交通部門去完成建設(shè)與管理工作，顯然其首先就無法協(xié)調(diào)高速公路建設(shè)必然涉及的省級各部門或地市等政府的工作目標或利益調(diào)整。譬如土地征用、折遷安置、建筑材料開掘使用、工程建設(shè)臨時用電、用地等，必須有省政府的有力協(xié)調(diào)和指揮調(diào)度，必須有地方各級政府的大力支持與配合。也就是說高速公路建設(shè)環(huán)境保障必須要靠政府行為，甚至要在此基礎(chǔ)上發(fā)展為一種社會行為，要舉全省社會各界之力，共同支持和確保高速公路建設(shè)順利展開。因此，現(xiàn)階段我國高速公路建設(shè)中省級政府的組織與管理機構(gòu)，大都是成立以省政府主管領(lǐng)導(dǎo)為首的建設(shè)指揮部或領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)高速公路建設(shè)中的環(huán)境保障乃至具體的生產(chǎn)指揮及組織過程，其管理機構(gòu)的基本組成模式

17、如圖22和圖2-3所示。 在模式(1)中，省高速公路建設(shè)指揮部的總指揮長一般由主管交通工作的副省長擔任，指揮部成員則由高速公路建設(shè)涉及的交通、土地、水利、農(nóng)業(yè)、電力、鐵道、文物、環(huán)保和省軍區(qū)等單位的主要負責人組成，共同領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)高速公路建設(shè)中的有關(guān)征地拆遷、環(huán)境保障等工作，具體事宜一般由指揮部辦公室來實施和完成。高速公路建設(shè)指揮部辦公室，一般設(shè)在省交通廳或其下屬的專門從事高速公路建設(shè)過程具體管理工作的高速公路建設(shè)管理局。實際上這種指揮部辦公室也是代表業(yè)主省交通廳負責建設(shè)管理的一線組織機構(gòu)，全權(quán)負責省指揮部有關(guān)指令的落實工作，并代表業(yè)主對施工過程中的有關(guān)問題予以協(xié)調(diào)解決。指揮部辦公室主任一般由省

18、交通廳的主管領(lǐng)導(dǎo)兼任，其主要業(yè)務(wù)部門是具體行使高速公路建設(shè)管理某一方面職能的處(室)，如計劃、財務(wù)、工程技術(shù)等部門。 在這一模式中，對應(yīng)于省高速公路建設(shè)指揮部，沿線地方政府一般也設(shè)立相應(yīng)的地(市)、縣(市)指揮部，配合高速公路建設(shè)單位搞好征地拆遷和建設(shè)環(huán)境保障。地方指揮部受省指揮部的領(lǐng)導(dǎo)，具體業(yè)務(wù)接受省指揮部辦公室的指導(dǎo)。 在模式()中，省高速公路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組一般由主管交通的副省長擔任組長，主要成員包括高速公路建設(shè)有關(guān)的省級經(jīng)濟管理部門的主管廳(局)長。在領(lǐng)導(dǎo)小組下，再以省交通廳為主組織設(shè)立高速公路建設(shè)指揮部，行使項目業(yè)主之具體建設(shè)管理職責，其職能部門設(shè)置與模式(1)基本一致。而高速公路沿線的

19、地方政府一般也應(yīng)與省領(lǐng)導(dǎo)小組同時成立相應(yīng)的區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)小組，具體負責轄區(qū)內(nèi)與高速公路建設(shè)有關(guān)的征地折遷和建設(shè)環(huán)境保障事宜。地方各級領(lǐng)導(dǎo)小組要接受省級領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)，接受省指揮部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，同時要全力支持當?shù)刂笓]部的工作，保障高速公路建設(shè)的順利進行。 （3）高速公路建設(shè)項目具體組織實施的管理機構(gòu) 高速公路建設(shè)項目前期工作完成并經(jīng)過政府主管部門審批后，要得以順利實施，除了政府主管領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門負責人組成強有力的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機構(gòu)保障建設(shè)大環(huán)境外，具體的征地拆遷工作、工程質(zhì)量監(jiān)理工作、施工生產(chǎn)過程的組織管理工作等，還需有一定的機構(gòu)來承擔。這些機構(gòu)主要包括：代表高速公路項目業(yè)主行使建設(shè)管理職能的建設(shè)單位(如指

20、揮部辦公室、項目籌建管理處等)，獲得項目監(jiān)理資格對工程質(zhì)量、進度和工程造價及計量支付進行全面監(jiān)理的監(jiān)理單位，以及投標競爭取得施工資格具體完成工程建設(shè)任務(wù)的施工單位。雖然這三種管理單位承擔的工作任務(wù)性質(zhì)各不相同，機構(gòu)運作機制也有一定差異，但它們畢竟都是圍繞同一個高速公路建設(shè)項目，為其優(yōu)質(zhì)、快速建設(shè)而展開具體管理工作的，因此相互之間必須密切配合、有機協(xié)同。高速公路建設(shè)單位、監(jiān)理單位和施工單位組成的建設(shè)管理機構(gòu)體系如圖2-4所示。 在上述高速公路建設(shè)管理機構(gòu)體系中，指揮部辦公室(建設(shè)單位)的主要任務(wù)是，接受指揮部(或領(lǐng)導(dǎo)小組)及上級機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，全面負責工程建設(shè)；通過招標等方式選擇監(jiān)理、施工單位；對監(jiān)

21、理、施工單位行使合同規(guī)定的管理權(quán)力，履行相應(yīng)的義務(wù)；配合沿線各地方指揮部完成征地折遷，保障建設(shè)環(huán)境；負責建設(shè)計劃檢查、工程質(zhì)量監(jiān)督和資金及時撥付；組織重大技術(shù)方案變更審查與論證、審批等。監(jiān)理單位的主要任務(wù)是，接受委托或投標取得高速公路建設(shè)項目監(jiān)理資格，依據(jù)合同賦予的權(quán)力，按照有關(guān)技術(shù)、經(jīng)濟規(guī)則(技術(shù)標準、操作規(guī)程、施工規(guī)范、合同單價等)對工程施工進行全過程、全方位的監(jiān)理，既維護建設(shè)單位對工程質(zhì)量、進度和造價的要求，也維護施工單位的合法利益(如合理索賠的認定等)。施工單位通過投標競爭獲得施工資格后，主要任務(wù)就是，按合同組建項目經(jīng)理部及分部工程、分項工程的具體施工管理機構(gòu)，組織有關(guān)人員和機械設(shè)備，

22、按照工程合同要求進行具體的施工生產(chǎn)，并接受監(jiān)理單位的監(jiān)理。2高速公路建設(shè)管理機構(gòu)類型劃分 （1）按投資主體、建設(shè)業(yè)主不同劃分 高速公路作為區(qū)域經(jīng)濟與社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，從理論上講應(yīng)當由財政支出資金，并由政府負責組織建設(shè)。但限于我國當前經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，國家財政無法滿足高速公路建設(shè)的龐大資金需求，因而，多種渠道籌資、多種方式建設(shè)，就成為我國高速公路發(fā)展中必然的現(xiàn)實選擇。投資主體多元化遂成為高速公路建設(shè)的重要特點。 當前，我國多渠道籌資建設(shè)高速公路的方式，從本質(zhì)上看主要可分為兩類，一是以交通主管部門投入一部分資本金，通過銀行或國際金融組織貸款、社會集資等其它多種融資方式，獲得足額的建設(shè)資金，

23、由政府交通主管部門作為主體組織建設(shè)；二是借鑒國際經(jīng)驗，以BOT方式建設(shè)和發(fā)展高速公路。按照我國公路建設(shè)程序及管理要求，無論采取哪種建設(shè)組織方式，都要首先完成高速公路的前期工作，并經(jīng)過政府主管部門的審查、批準，因而就這層含義上講，兩種模式的建設(shè)管理機構(gòu)是統(tǒng)一的。而就高速公路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)與施工組織的機構(gòu)來看，以政府交通主管部門為主體的高速公路建設(shè)，更多地利用了省、地(市)、縣(市)政府的行政力量，組織起如前所述的高速公路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)與指揮機構(gòu)(領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部等)，具體施工企業(yè)的組織管理機構(gòu)因工程規(guī)模大小、專業(yè)技術(shù)要求不同而采用不同的形式；就BOT方式建設(shè)高速公路的管理機構(gòu)形式看，更多地是按照項目法人制的

24、形式與要求，在政府完成征地拆遷和保障建設(shè)環(huán)境的條件下，按照FIDIC條款與土木工程管理的國際慣例，組建必要的施工管理機構(gòu)，其形式與前述的高速公路建設(shè)施工組織管理機構(gòu)形式基本相似。 （2）按施工管理機構(gòu)組織形式不同劃分 如前所述，高速公路施工企業(yè)中標承建的工程規(guī)模、施工技術(shù)要求不同，企業(yè)組建具體的建設(shè)管理機構(gòu)也有所差異，主要分為以項目經(jīng)理部管理的模式和以企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)與管理機構(gòu)為基礎(chǔ)的管理模式。兩種組織形式各有其優(yōu)勢，但在實踐中必須切實避免其不利的因素。 （3）按管理機構(gòu)設(shè)置的時效性質(zhì)劃分 一項高速公路工程的建設(shè)時間雖然是有限的，但從整體角度來看，高速公路的發(fā)展卻是一個相當長的歷史過程。因此，高速

25、公路建設(shè)管理機構(gòu)設(shè)置，從時效性上劃分就有常設(shè)機構(gòu)和臨設(shè)機構(gòu)兩類。常設(shè)機構(gòu)主要是指長期全面從事高速公路規(guī)劃與建設(shè)管理的政府部門或施工企業(yè)的管理機構(gòu)，如國家和省級政府的計劃、交通、財政等有關(guān)業(yè)務(wù)管理部門，公路施工企業(yè)基本的常設(shè)管理機構(gòu)等。臨設(shè)機構(gòu)則是指專為某一項或某一時期高速公路建設(shè)而設(shè)置的管理機構(gòu)，如高速公路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部，施工企業(yè)按項目法進行施工管理而組建的臨時性項目經(jīng)理部等。 （4）按承擔的建設(shè)管理活動內(nèi)容性質(zhì)劃分 高速公路建設(shè)管理既有政府的行政管理行為和職能，也有施工企業(yè)作為建設(shè)市場經(jīng)營主體的市場經(jīng)濟行為，因而相應(yīng)的管理機構(gòu)也就可以分為行政管理機構(gòu)和經(jīng)營管理機構(gòu)。前者主要是指以政府有

26、關(guān)高速公路建設(shè)管理機構(gòu)為主體的各級管理部門(如國家交通部、省交通廳等管理部門及其內(nèi)設(shè)機構(gòu))，其作為社會公共事務(wù)的管理者，主要追求社會利益的實現(xiàn)；后者則是指施工企業(yè)的各類管理機構(gòu)，其主要目標是追逐企業(yè)經(jīng)濟利益的最大化。三、高速公路建設(shè)管理機構(gòu)的運作及內(nèi)部管理 高速公路建設(shè)管理機構(gòu)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，只有各子系統(tǒng)運轉(zhuǎn)高效、配合協(xié)調(diào)，才能實現(xiàn)整個高速公路建設(shè)管理過程的科學(xué)化和高效率。1高速公路建設(shè)行政管理機構(gòu)運作 高速公路建設(shè)的行政管理機構(gòu)，既有常設(shè)的政府有關(guān)職能部門，又有臨時設(shè)立的專門負責某一時期或某一項高速公路工程建設(shè)的指揮部(辦公室)。各種機構(gòu)的運作方式，體現(xiàn)于不同職能的實現(xiàn)及工作任務(wù)的完成過程

27、之中。 （1）負責高速公路建設(shè)前期工作 高速公路規(guī)劃一般由政府交通主管部門負責制定，高速公路項目預(yù)可行性研究報告、工程可行性研究報告、初步設(shè)計和施工圖設(shè)計，由政府交通主管部門或其它建設(shè)業(yè)主，委托具備相應(yīng)資質(zhì)的勘察設(shè)計單位完成。交通主管部門要會同計劃、土地、環(huán)保、文物等政府有關(guān)部門，對各階段前期工作報告或技術(shù)文件進行評審，并按審批權(quán)限進行批復(fù)。 （2）負責工程建設(shè)招投標管理 高速公路建設(shè)項目的施工單位都要通過公開招標來選擇。省交通廳是直接負責項目實施的政府主管部門，不僅要指導(dǎo)和管理標書的編制，還要主持評標工作。一般情況下，高速公路項目施工招標中的評標工作由建設(shè)業(yè)主單位具體組織專家委員會完成，評標

28、結(jié)果要經(jīng)省交通廳審核，經(jīng)省級政府招標管理委員會批準。 隨著我國高速公路建設(shè)事業(yè)的不斷發(fā)展，與建設(shè)有關(guān)的招標范圍亦逐步擴大。目前除了工程施工招標已普遍開展外，勘察設(shè)計招標、材料設(shè)備招標、工程監(jiān)理招標等方式也被交通主管部門或業(yè)主單位采用，甚至有的工程項目還采取了從編制項目建議書開始到交付使用全過程的招標方式。無論采用何種招標方式、何種招標內(nèi)容，政府交通主管部門或作為業(yè)主并代行部分行政職能的臨時指揮機構(gòu)(高速公路建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部辦公室)，都要對招標工作的整個過程進行組織與管理。 （3）施工過程中的建設(shè)環(huán)境保障與質(zhì)量監(jiān)督 高速公路建設(shè)中的征地拆遷和施工環(huán)境保障工作是政府主管部門或指揮部的主要職責之

29、一。在建立社會主義市場經(jīng)濟的今天，高速公路建設(shè)涉及到沿線眾多的企事業(yè)單位和個人利益，如果沒有政府主管部門的強有力協(xié)調(diào)、指揮與組織，要想確保高速公路的盡早開工或順利建設(shè)，幾乎是不可能的。因而作為社會主義國家的各級政府部門，在組織大型高速公路建設(shè)項目的實施過程中，也摸索出了切實有效的經(jīng)驗和做法，如滬寧高速公路建設(shè)中形成的“全面發(fā)動、各方支持、統(tǒng)一部署、分級負責、精心實施、爭創(chuàng)全優(yōu)”的運作機制，沈大高速公路建設(shè)中開創(chuàng)的“政治動員、行政干預(yù)、經(jīng)濟補償、各方支持”的保障措施等，無不體現(xiàn)出政府行為的明顯特征。建設(shè)環(huán)境保障的具體工作，一般由各級政府領(lǐng)導(dǎo)參加的領(lǐng)導(dǎo)小組或指揮部(辦公室)負責完成，這種帶有行政職

30、能的臨時機構(gòu)運作，一般是通過定期召開聯(lián)席會議的形式，就重大事項達成紀要，各級指揮部機構(gòu)分別組織執(zhí)行。 高速公路建設(shè)中的質(zhì)量監(jiān)督，是政府主管部門對施工單位建設(shè)質(zhì)量及監(jiān)理單位工作質(zhì)量的全面管理，是政府對高速公路建設(shè)過程的行政管理內(nèi)容之一。這項職能一般是由政府交通主管部門設(shè)立的工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)代為行使，由其對交通行政機關(guān)負責。高速公路建設(shè)過程中，交通行政主管部門或計劃部門還要負責審查開工條件、發(fā)布開工命令等。 （4）負責高速公路竣工驗收和項目后評價的管理 高速公路按設(shè)計要求完成施工過程后，能夠滿足通行條件，應(yīng)辦理交工驗收并投入試營運，在質(zhì)量責任期滿一年后還要辦理竣工驗收。無論是交工驗收還是竣工驗收，

31、政府交通部門作為業(yè)主單位或行政主管部門都起著重要的作用。主要負責組織設(shè)計、施工、監(jiān)理及其它有關(guān)單位形成驗收委員會，對工程進行驗收，并向上級主管部門(交通部或國家計委)提出竣工驗收報告。大中型項目的竣工驗收由交通部會同高速公路所在省(區(qū)、市)組織進行；重要的大型高速公路項目由國家計委組織進行驗收；少數(shù)特別重大的高速公路項目由國家計委報請國務(wù)院批準組織驗收委員會進行驗收。 高速公路建設(shè)項目后評價是單個建設(shè)項目管理程序中的最后一個環(huán)節(jié)。它是在高速公路正式通車運營2-3年后，通過對建設(shè)項目的立項決策、方案設(shè)計、工程施工等方面工作及產(chǎn)生差異的原因進行全面跟蹤、調(diào)查、分析和評價，以總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)服務(wù)于今后高

32、速公路建設(shè)的決策、設(shè)計、施工及管理。由此可見，高速公路建設(shè)項目后評價是高速公路建設(shè)管理中承前啟后的重要一環(huán)。按照交通部頒布的公路建設(shè)項目后評價工作管理辦法的有關(guān)規(guī)定，大中型高速公路建設(shè)項目原則上都應(yīng)作后評價。這項工作的組織管理單位一般是國家計劃部門、交通行政主管部門，也可以是項目法人或建設(shè)單位。后評價報告編制完成后，要由上級計劃或交通行政主管部門審查和批準。2高速公路建設(shè)管理中監(jiān)理機構(gòu)的運作土木工程監(jiān)理制度自20世紀80年代中期引入我國一些公路建設(shè)項目的管理體系后，迅速在全國得到普及，并對公路建設(shè)與發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。目前，實施工程監(jiān)理已成為我國高速公路建設(shè)管理的一種必要的制度。高速公路建設(shè)監(jiān)

33、理機構(gòu)運作與內(nèi)部管理，實質(zhì)上就是監(jiān)理職能的實現(xiàn)過程。高速公路監(jiān)理機構(gòu)一般分多個層級，每個層級又根據(jù)職責與工作內(nèi)容可分設(shè)多個專業(yè)部門，如合同管理、橋梁、隧道、道路(路基、路面、結(jié)構(gòu)等)、測量、材料、后勤和試驗中心等，并根據(jù)各種專業(yè)監(jiān)理的實際需求配備相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)人員。各專業(yè)部門各司其職，有機聯(lián)系，相互配合，依據(jù)合同文件，按照“嚴格監(jiān)理、熱情服務(wù)、秉公辦事、一絲不茍”的原則，對高速公路建設(shè)的施工準備過程、具體施工過程，進行全方位、全過程、全天候的監(jiān)理，達到對高速公路建設(shè)質(zhì)量、工期和工程費用的有效控制。 高速公路建設(shè)中各級監(jiān)理機構(gòu)都有明確的職責，監(jiān)理機構(gòu)中相應(yīng)的工程監(jiān)理人員在施工管理中處于核心地位，

34、擁有合同賦予的廣泛的管理權(quán)力。在計劃管理方面，主要是審批施工單位提交的總體施工進度計劃、各種詳細計劃、變更計劃以及年度計劃等。在質(zhì)量管理方面，主要是檢查工程材料、設(shè)備是否合乎合同規(guī)范要求，簽發(fā)各項工程的開工通知書；檢驗工程質(zhì)量；檢查施工方法；審核施工單位報送的工程交工驗收申請報告。在工程計量和費用支付方面，主要是根據(jù)合同規(guī)定，現(xiàn)場計量、核實工程數(shù)量、價值，根據(jù)授權(quán)簽發(fā)費用支付證書等。在施工合同管理方面，監(jiān)理工程師有權(quán)批準合同規(guī)定范圍內(nèi)的工程變更，審核并簽認施工索賠文件等。 高速公路工程監(jiān)理人員行使自己的監(jiān)理權(quán)力，履行監(jiān)理機構(gòu)的有關(guān)職責，也是在分層負責、分類管理的原則和界限內(nèi)進行的。一般情況下，

35、總監(jiān)理工程師及其辦公室對整個高速公路建設(shè)項目的各類監(jiān)理全面負責，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)各級駐地監(jiān)理機構(gòu)、各駐地監(jiān)理工作紐的工作；高級駐地監(jiān)理對上向總監(jiān)及其辦公室負責，執(zhí)行有關(guān)指令完成其交辦的有關(guān)任務(wù)，對下要指導(dǎo)各駐地監(jiān)理辦公室的工作；駐地監(jiān)理機構(gòu)與工程師則主要是負責執(zhí)行上級監(jiān)理機構(gòu)的具體指令，完成施工現(xiàn)場監(jiān)理的各項任務(wù)。3高速公路施工管理機構(gòu)運作 施工管理是高速公路建設(shè)管理的核心內(nèi)容之一。由于高速公路工程都是由一個或多個施工企業(yè)承包完成的，因而施工管理機構(gòu)的內(nèi)部管理與運作，實質(zhì)上就是高速公路施工企業(yè)具體管理機構(gòu)的職責劃分、權(quán)力行使過程所構(gòu)成的具體管理內(nèi)容。 高速公路施工管理，從工程建設(shè)的順序與過程來看，可

36、分為施工準備階段、正式施工階段和工程移交階段的管理；而從管理專業(yè)性質(zhì)不同又可分為施工技術(shù)管理、材料管理、質(zhì)量管理、成本管理、進度管理、施工安全管理等。如前所述，高速公路施工管理機構(gòu)是根據(jù)中標承包的工程規(guī)模大小，具體的技術(shù)、經(jīng)濟要求而具體組建的，應(yīng)最大限度地使企業(yè)的各種生產(chǎn)要素在施工現(xiàn)場得到最佳動態(tài)組合。高速公路施工管理機構(gòu)要形成以項目經(jīng)理部為核心，以各施工隊伍管理組為主體的生產(chǎn)經(jīng)營管理系統(tǒng)。在具體的管理過程中，要建立以責、權(quán)、效、利對等為前提的內(nèi)部市場機制，通過優(yōu)勝劣汰的競爭機制、獎優(yōu)罰劣的激勵機制、密切配合的協(xié)調(diào)機制、全面督導(dǎo)的監(jiān)督機制和信息暢通的反饋機制，實現(xiàn)施工管理機構(gòu)的高效運作。 （1

37、）高速公路施工準備工作，要在組建項目經(jīng)理部、配備各職能機構(gòu)負責人及具體工作人員后才能各負其責來展開。主要是根據(jù)工程項目的合同要求，在編制好施工組織設(shè)計的基礎(chǔ)上，從施工的技術(shù)條件、物資條件、施工力量、管理的基礎(chǔ)工作和施工現(xiàn)場場地條件等五個方面落實工程施工的各項條件。在施工準備階段，項目經(jīng)理部是組織指揮的中心，各種職能部門及各施工隊的管理機構(gòu)是各項準備工作的組織者與承擔者。譬如在技術(shù)條件準備工作中，工程技術(shù)部門就要負責編制施工組織設(shè)計、施工預(yù)算等；在物資條件準備工作中，材料及設(shè)備采購部門就要組織材料的訂貨、加工、運輸和進場，組織或指導(dǎo)施工機械設(shè)備的進場、安裝和調(diào)試等。而在管理的基礎(chǔ)工作準備中，綜合

38、部門則要負責制定以責任制為核心的各種規(guī)章制度，制定技術(shù)、經(jīng)濟定額與標準，制定計量標準與方法等管理制度。在職能部門各負其責完成相應(yīng)準備工作的過程中，具體承建分部或分項工程的施工隊伍，也須積極參與或配合。 （2）高速公路施工階段的管理機構(gòu)運作，是圍繞工程建設(shè)來展開的。一方面是各種施工隊伍及其管理機構(gòu)按不同的工程建設(shè)要求，組織不同工種的施工力量，配備機械設(shè)備，使用各種材料，在相應(yīng)的施工地點和工程部位，按照預(yù)定的順序和時間，有機協(xié)調(diào)地展開施工作業(yè)。另一方面則是項目經(jīng)理部(企業(yè)的施工管理層)的各職能部門，對施工進程中的全面控制，包括工程進度控制按合理工期組織施工，保證按合同規(guī)定的工期交工；工程質(zhì)量控制將

39、高速公路建設(shè)質(zhì)量管理的單純事后檢驗方式改變?yōu)闄z驗、預(yù)防和實時控制相結(jié)合的全面質(zhì)量管理方式；工程成本控制通過合理預(yù)算、科學(xué)計量，在施工之前和施工過程當中，精打細算，節(jié)約成本，提高效益；安全控制健全制度、采取措施，減少乃至杜絕施工中各類事故的發(fā)生。 高速公路施工管理中，技術(shù)、施工材料管理是基礎(chǔ)，質(zhì)量、成本和工程進度管理是目標，安全管理是保障。高速公路施工中的技術(shù)管理，首先要建立和完善以總工程師為首的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責的技術(shù)業(yè)務(wù)管理制度。根據(jù)企業(yè)承建高速公路工程任務(wù)的大小，可以實行三級或四級技術(shù)責任制，即：工程項目設(shè)總工程師，單位工程設(shè)主任工程師(或主管工程師)，分部工程設(shè)專職工程師(或技術(shù)隊長)，

40、分項工程設(shè)技術(shù)員。從總工程師到技術(shù)員及現(xiàn)場施工操作人員，都有明確的職責。其次，要在這種組織機構(gòu)基礎(chǔ)上，對高速公路施工過程中的各種技術(shù)活動(圖紙會審、技術(shù)交底、技術(shù)檢驗等)進行組織實施，并對有關(guān)的技術(shù)人員培訓(xùn)進行指導(dǎo)，對技術(shù)裝備、技術(shù)文件資料進行管理。 高速公路施工中的材料管理則是要以最低的成本，保質(zhì)、按期、成套地供應(yīng)施工生產(chǎn)所需的各種材料，并監(jiān)督和促進材料的合理使用。施工材料管理人員主要是材料預(yù)算員、保管員、采購員、計劃及統(tǒng)計核算人員等。高速公路建設(shè)中需要的材料品種繁多、技術(shù)性能差異較大，來源地區(qū)和渠道廣泛，因而要求材料管理人員應(yīng)熟悉所管理的材料的品種、規(guī)格、性能、價格、產(chǎn)地等市場信息，懂得材

41、料生產(chǎn)、儲運、檢驗、管理、加工和使用的基本知識，懂得材料定額制定方法，懂得有關(guān)高速公路施工的工藝和方法等，能夠完成材料預(yù)算與計劃編制，完成材料統(tǒng)計分析與成本核算；能夠進行材料定額編制與分析，勝任材料管理的日常業(yè)務(wù)。高速公路施工中材料管理的程序運作如圖2-5所示。 高速公路施工質(zhì)量管理，是以全面的施工質(zhì)量標準為目標，由施工企業(yè)全體人員參與，全面運用各種技術(shù)經(jīng)濟手段，對施工過程中的每個環(huán)節(jié)、每道工序進行的一系列的質(zhì)量控制活動。高速公路施工企業(yè)通過對施工工程高速公路工程成本管理，是圍繞工程施工過程中所發(fā)生的費用和實際成本而展開的一系列管理工作。隨著我國高速公路建設(shè)實踐與管理科學(xué)的發(fā)展，高速公路施工成

42、本管理，已由傳統(tǒng)管理中的成本核算和成本分析，發(fā)展為以工程成本預(yù)測為基礎(chǔ)，以成本控制為重點，全體管理人員、施工人員共同參與的對高速公路工程成本形成的全過程進行的一種綜合性管理。由此可見，高速公路施工成本管理涉及到工程施工的全體人員，涉及到整個施工過程的每個環(huán)節(jié)，其根本目標是在滿足合同規(guī)定的工期和質(zhì)量要求前提下，盡可能減少費用開支。高速公路施工成本管理，不僅重視施工過程中費用開支和成本形成過程的“事中控制”，重視工程竣工后的成本核算與分析，更加突出的是其在工程施工之前就要對成本控制的目標和降低成本的措施，做出全面研究和部署，使成本管理達到“事前控制”、“事中控制”和“事后控制”的全面統(tǒng)一。 高速公

43、路施工進度管理，是通過科學(xué)設(shè)計項目的施工組織方案，尤其是要科學(xué)合理地劃分施工段面，銜接有序地安排各項生產(chǎn)作業(yè)，在符合工藝要求的前提下，充分利用工時和設(shè)備，合理縮短工期。目前，高速公路施工企業(yè)因中標承包工程規(guī)模、性質(zhì)等條件不同，其施工組織方法也有一定差異，既有按單段多工序施工要求的順序作業(yè)法，也有針對多段多工序工程的平行作業(yè)法和流水作業(yè)法(具體組織方式參見有關(guān)文獻)。要實現(xiàn)施工進度管理的目的，除了高速公路施工企業(yè)生產(chǎn)管理人員合理編制施工組織方案外，更重要的還在于生產(chǎn)作業(yè)人員要嚴格執(zhí)行有關(guān)操作規(guī)程，按時并力爭提前完成各項生產(chǎn)作業(yè)。 （3）高速公路工程移交階段的管理，是高速公路施工管理的最后一道程序

44、，也是施工管理中非常重要的一個環(huán)節(jié)。它關(guān)系到施工企業(yè)的勞動成果能否被建設(shè)單位所認可，關(guān)系到施工企業(yè)的根本經(jīng)濟利益。高速公路工程移交階段施工企業(yè)的管理工作是指施工任務(wù)完成后，向建設(shè)單位或交通主管部門提出交工驗收申請，并配合驗收單位完成交工驗收、竣工驗收和缺陷責任期工程質(zhì)量缺陷的責任復(fù)查及修復(fù)等一系列管理工作。這些管理工作要在項目經(jīng)理部領(lǐng)導(dǎo)、組織下，由職能部門(如工程技術(shù)處、計劃財務(wù)處等)和具體施工隊的有關(guān)管理人員共同完成。其主要內(nèi)容包括：向建設(shè)單位或交通主管部門提出交工驗收或竣工驗收申請報告；整理全套施工技術(shù)文件(竣工圖、施工及檢驗記錄等)、各種工程的技術(shù)、經(jīng)濟匯總統(tǒng)計表等；移交工程財產(chǎn)報表等；

45、參加驗收小組工作，并匯報施工詳細情況；配合驗收小組做好工程質(zhì)量抽查或全面檢查，編制工程交(竣)工驗收報告；與建設(shè)單位接洽辦理工程移交手續(xù)；配合建設(shè)單位對質(zhì)量缺陷責任期內(nèi)本企業(yè)承建工程的質(zhì)量問題進行復(fù)查和分析，明確責任并積極完成修復(fù)工作。因本企業(yè)施工原因造成的工程損失，還應(yīng)進一步分析，明確企業(yè)內(nèi)部的責任者，采取適當懲誡措施，以利于今后施工質(zhì)量的改善。第二節(jié) 高速公路運營管理機構(gòu)一、概 述 高速公路運營管理的質(zhì)量，首先取決于建立一個完善適用的機構(gòu)。這個機構(gòu)應(yīng)當具有穩(wěn)定的組織形態(tài)、合理的運行機制、明確的職責分工和有效的管理力度，這樣才能保證高速公路管理的高效運營。 近十年來，我國各省、市依據(jù)自己的實

46、際情況，在高速公路運營管理機構(gòu)的建設(shè)上進行了大膽的探索與改革，積累了很多寶貴的經(jīng)驗。但不可否認，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和多種融資方式的不斷引入，原來在計劃經(jīng)濟體制下形成的高速公路運營管理模式已愈來愈不能適應(yīng)多元化投資主體的需要。在一定時期內(nèi)，我國高速公路具有兩種屬性，即：公益性和商品性。公益性高速公路是以公益服務(wù)為宗旨的，有著穩(wěn)定的建設(shè)資金來源和固定的運營管理經(jīng)費。具有商品屬性的經(jīng)營性高速公路是在社會主義市場經(jīng)濟條件下，按照價值規(guī)律管理和經(jīng)營的高速公路。商品屬性高速公路的形成，是社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，同時也為我們探索研究高速公路運營管理提供了新的領(lǐng)域和依據(jù)。 1我國高速公路管理的體制

47、與現(xiàn)狀 高速公路管理體制是指能夠保證高速公路運營管理活動有效開展的組織形式和運作機制，它包括管理機構(gòu)隊員)、管理規(guī)則和運行機制三個要素。 我國大陸自80年代末期開始修建高速公路，至今只有10余年時間，因此，如何管理好高速公路，需要有一個經(jīng)驗積累的過程。各省、市人民政府根據(jù)各自的實際情況，對高速公路運營管理的組織形式曾進行了不同的探索，形成了多種模式并存的局面，而各種模式間也有很多交叉和相容的部分。為了敘述方便，這里僅列舉幾種主要的類型。 （1）按管理權(quán)限劃分 高速公路按管理權(quán)限劃分，一般可分為集中管理型和專線管理型兩大類。 集中管理型：成立省級專門機構(gòu)實行統(tǒng)一管理，這是目前比較認同的做法。將管

48、理重心放在資金、技術(shù)、實力比較強的省一級，有利于加強高速公路的統(tǒng)籌管理和領(lǐng)導(dǎo)，有利于充分發(fā)揮高速公路的投資效益和運營效益。如陜西、遼寧等省在交通廳領(lǐng)導(dǎo)下，成立了專門從事高速公路經(jīng)營管理的機構(gòu)，初步形成了高速公路的集中統(tǒng)一管理。 這種體制形成了事實上的“一省兩局”，在現(xiàn)有管理體制下，兩局間的協(xié)調(diào)較為困難。專線管理型：按高速公路的不同路段分別成立專門的管理機構(gòu)，就是通常所說的“一路一公司”或“一路一局”，如北京、上海、天津、河北等省市采用了這種體制。這種體制在目前狀態(tài)下管理比較順暢，也較符合傳統(tǒng)。它能夠較好地適應(yīng)多種資本運營方式的管理，例如采用BOT方式、股份制、轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)等的運營管理。這種方式的

49、缺點是不利于統(tǒng)一行業(yè)標準及行業(yè)規(guī)范，不利于公路行業(yè)的統(tǒng)一調(diào)控。 （2）按機構(gòu)性質(zhì)劃分 高速公路按機構(gòu)性質(zhì)劃分，可分為事業(yè)管理型、企業(yè)管理型和事業(yè)單位企業(yè)化管理型。 事業(yè)管理型：采用自收自支形式，實行收支兩條線管理，通行費收入全額上交上級主管部門，運營管理經(jīng)費根據(jù)年度計劃由上級主管部門審批劃撥。這種體制具有較強的計劃性和行政管理性，較易于體現(xiàn)高速公路運營管理的政府職能，但行政干預(yù)范圍較大，獨立行使直主權(quán)限較小。特別是當前，面對高速公路經(jīng)營管理逐步走向市場的新形勢，這種方式已不再適應(yīng)今后發(fā)展的方向。 企業(yè)經(jīng)營型：完全采用企業(yè)公司運作方法，在經(jīng)濟上實行獨立核算、自負盈虧。雖受上級部門或董事會、管委會

50、領(lǐng)導(dǎo)，但本身是較完善的經(jīng)濟實體。這種體制在人事、財務(wù)、經(jīng)營等各方面有較強的獨立啟主權(quán)，較易于通過自主經(jīng)營實現(xiàn)自我發(fā)展。如廣東、四川等省的高速公路股份有限公司等。但由于公司的性質(zhì)，無法行使行政權(quán)力和體現(xiàn)政府管理職能路政、交通安全等管理需要委托受權(quán)或派駐。 事業(yè)單位企業(yè)化管理型：在機構(gòu)設(shè)置及經(jīng)費使用上基本沿用事業(yè)管理型模式，在財務(wù)核算上借助了公司核算方法的某些優(yōu)勢，并根據(jù)核算方式的側(cè)重不同，形成準事業(yè)型或準企業(yè)型的管理。這種體制綜合了上述兩種體制的優(yōu)點，便于行使政府職能，利于搞活經(jīng)營管理。在一定的時期內(nèi)，對高速公路運營管理起到了積極作用。但這種體制在用人、權(quán)責、管理機制等方面無法真正按照現(xiàn)代企業(yè)制

51、度獨立運作，易造成大量冗員、資金浪費等現(xiàn)象。 （3）按管理內(nèi)容劃分 高速公路的發(fā)展主要包括建設(shè)與管理兩個方面。就體制的管理范圍而言，高速公路的運營管理分為建管一體型和專門管理型。 建管一體型：從籌資貸款、設(shè)計施工直至收費還貸、養(yǎng)護維修、經(jīng)營管理均進行全權(quán)負責。這種體制具有較好的統(tǒng)籌兼顧性，有利于降低工程造價及運營成本，提高施工質(zhì)量及服務(wù)水平，增強高速公路經(jīng)濟管理者的負責經(jīng)營意識，充分發(fā)揮高速公路應(yīng)有的社會效益和經(jīng)濟效益。這種體制一般兼容于集中管理型或企業(yè)經(jīng)營型體制，可形成極富活力的運營管理模式。 專門管理型：在高速公路建成后專門負責運營管理工作。這種體制有利于高速公路技術(shù)密集的專業(yè)化管理，較利

52、于集中精力研究各項管理業(yè)務(wù)，提高管理水平。但此種體制在建設(shè)轉(zhuǎn)人管理后需要一個較長的調(diào)整適應(yīng)期，且管理的好壞在一定程度上依賴于建設(shè)施工質(zhì)量，管理的銜接性、主動性相對較差。轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的高速公路一般也屬于這種管理類型。 高速公路的運營管理體制還可按內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置等劃分不同的類型，這里不再一一贅述。 2現(xiàn)行管理體制存在的問題 隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立，現(xiàn)有高速公路運營管理體制中的一些問題也顯現(xiàn)出來，特別是管理體制混亂、機構(gòu)設(shè)置交叉重疊、職能不清、執(zhí)法力度不夠等問題相當突出。在面對市場的情況下，原事業(yè)型管理模式的不適應(yīng)問題也很突出。但僅就體制而言，目前存在的主要問題有： （1

53、）建管分離 高速公路的建設(shè)、管理和養(yǎng)護應(yīng)當是一個互有聯(lián)系的完整的系統(tǒng)，很多運營管理的設(shè)施和方案，在建設(shè)規(guī)劃期間就應(yīng)當給予充分的考慮；同時，建設(shè)期質(zhì)量的優(yōu)劣對運營管理的效益和考核也會產(chǎn)生直接的影響。而目前很多省市由于投資體制和建管周期不同步等原因，將建管體制分離開來，十分不利于高速公路的管理及發(fā)展。 （2）一路多制 高速公路作為交通運輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施，其運營管理應(yīng)當是一個完整的系統(tǒng)工程，特別是對系統(tǒng)內(nèi)人、事、路(環(huán)境)的管理，不能人為地分割開來。而目前存在的交通與公安政出多門、執(zhí)法不一、相互掣肘的現(xiàn)象已嚴重影響了高速公路的管理及其在社會中的形象。近年來，隨著高速公路運營管理公司化進程的加快，以政府職

54、能形式派駐的路政隊伍與高速公路管理公司間的工作協(xié)調(diào)問題，也有待在實踐中完善。 （3）諸侯割據(jù) 由于不少高速公路的投資主體不同或采用分段修建方式，因而在一個省、一個地區(qū)的同一路段中，往往存在多個互不隸屬的管理單位或?qū)嶓w。這些單位或?qū)嶓w按照各自的利益行使管理權(quán)、設(shè)置主線收費站，缺少相互間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，影響了高速公路的暢通，給用戶帶來了很多不便。 （4）政企不分 目前，我國高速公路大多是在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中建立的，是由政府投資逐漸向政府與企業(yè)、內(nèi)資與外資多元化投資主體轉(zhuǎn)變的過程中運作的。因此，即便是一些已經(jīng)注冊的高速公路經(jīng)營公司，也都或多或少地帶有原事業(yè)單位的背景，這種情況束縛了高速公路

55、以自主的法人身份進入市場競爭，影響了運營效益的提高。 3運營管理體制發(fā)展的趨勢 高速公路建設(shè)是一項投入資金大、建設(shè)周期長的工程項目。為了加快其發(fā)展，以適應(yīng)國家經(jīng)濟建設(shè)的需要，近年來完全依靠國家財政撥款建設(shè)高速公路已不再可能。隨之而來的是大量吸引外資參與高速公路的建設(shè)與管理。其主要方式有： （1）經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓 在高速公路建成之后，業(yè)主通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)收回先期建設(shè)投資，加快了資金周轉(zhuǎn)率。購買經(jīng)營權(quán)方則通過收取通行費及其他費用方式在轉(zhuǎn)讓期內(nèi)收回投資，獲取利潤。 （2）BOT方式 這是一種比較流行的成功的融資方式，是建設(shè)一經(jīng)營轉(zhuǎn)讓三個詞的英文簡稱。它由投資方進行高速公路建設(shè)，經(jīng)營若干年后再無償轉(zhuǎn)讓給當?shù)卣?/p>

56、府。 （3）股份制改造 這是目前乃至今后高速公路建設(shè)的一種主要融資方式。這種方式通過對高速公路資產(chǎn)存量的重組和股份化改造，將高速公路股票在境內(nèi)外直接上市融資，籌集大量資金。上述種種資本的運作方式，無疑會對高速公路今后的運營管理機制產(chǎn)生重大影響，也就是說多元化的投資主體必定帶來多元化的管理機制與其相適應(yīng)。但無論哪種形式，今后我國高速公路的運營管理將必定進入一個企業(yè)化的發(fā)展時期，這是總的趨勢。 因此，對我國高速公路運營管理體制的研究應(yīng)當充分考慮這個前提。 二、 建立有中國特色的高速公路體制架構(gòu) 隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，高速公路的建設(shè)已被列為國家經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點之一。隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立，政

57、府管理經(jīng)濟的職能轉(zhuǎn)向制定和執(zhí)行宏觀調(diào)控政策，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、創(chuàng)造良好的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。這一重要的政府職能轉(zhuǎn)變，已明確預(yù)示了高速公路的運營管理必將從計劃經(jīng)濟的體制中解脫出來，走市場體制的道路。 1基本思路 建立有中國特色的高速公路運營管理體制架構(gòu)，必須從我國的實際出發(fā)，充分考慮我國經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的總體框架和要求，實行黨政分開、政企分開，走企業(yè)化管理的道路。綜合目前的各種意見，我們認為：高速公路的經(jīng)營管理體制應(yīng)當推行公司(集團)制，在國家給予優(yōu)惠政策的前提下，實現(xiàn)高速公路的特許經(jīng)營。其具體架構(gòu)應(yīng)當是：一個省(直轄市)組建一個高速公路總公司(集團)，負責全省(直轄市)高速公路的建設(shè)和經(jīng)營；每一條高速公路組建一個子公司，負責該路的經(jīng)營管理(見圖2-1)?？傮w架構(gòu)的實現(xiàn)，分為四個部分： （1）針對每一個高速公路的建設(shè)項目，應(yīng)按公司法的要求組建經(jīng)營性高速公路公司，也就是所謂的子公司，實行嚴格的項目法人責任制，讓獨立的法人對高速公路項目的策劃、籌資、建設(shè)、經(jīng)營管理、償還貸款、保值增值的全過程全權(quán)負責。 （2）成立省級高速公路總公司，受政府委托，對省內(nèi)各高速公路子公司實施管理。在條件成熟