《議程、備選方案與公共政策》讀書(shū)筆記

1、議程、備選方案與公共政策讀書(shū)筆記本書(shū)是美國(guó)著名的公共政策研究專家約翰金登教授的享有盛譽(yù)的學(xué)術(shù)專著 之一，也是該領(lǐng)域的權(quán)威教材之一。 本書(shū)秉金登教授的一貫研究風(fēng)格， 借助其高 超的調(diào)查和寫作技巧， 在政治學(xué)界獨(dú)樹(shù)一幟。 他在本書(shū)中系統(tǒng)地分析了公共政策 形成過(guò)程中的主要環(huán)節(jié)， 即問(wèn)題的提出、 備選方案的產(chǎn)生和議程的建立等， 并指 出議程建立的重要性。 本書(shū)對(duì)公共政策領(lǐng)域的教學(xué)、 研究和實(shí)踐都曾產(chǎn)生深刻的 影響。一、公共政策的過(guò)程： （1）議程的建立；（ 2）備選方案的闡明；（ 3）闡明的 備選方案之間做出一個(gè)權(quán)威性的選擇；（ 4）決策的執(zhí)行。主要探討的是前兩個(gè) 過(guò)程： 1、議程的建立：把可能被視為

2、引起了他們關(guān)注的那組主題的范圍縮小至 他們實(shí)際上的確關(guān)注的那個(gè)主題編目上， 即參與者為什么處理一些問(wèn)題而忽視其 他問(wèn)題。 2、備選方案的闡明：從范圍上把一大批可能的備選方案縮小到實(shí)際上 要從其中進(jìn)行選擇的那一批備選方案上， 即為什么某些可供選擇的備選方案很受 重視而其他的備選方案則被忽視。對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題的回答是從兩個(gè)方面進(jìn)行的： 1、參與者：揭示了誰(shuí)影響議程 以及他們?yōu)槭裁从绊懽h程。 2、過(guò)程：這些參與者影響議程和備選方案的過(guò)程。 設(shè)想了三條過(guò)程溪流：?jiǎn)栴}溪流、政策溪流以及政治溪流。需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：每 一種參與者大體上都可能參與每一種過(guò)程。 例如，政策不是分析人員的專有領(lǐng)地， 政治也不是政治家的專

3、有領(lǐng)地。 盡管如此，參與者實(shí)際上通常在一定程度上都專 注于一個(gè)過(guò)程或另一個(gè)過(guò)程。 例如，學(xué)者更多參與的是政策形成過(guò)程而不是政治 過(guò)程；而政黨則更多的是參與政治過(guò)程而不是參與起草具體的政策建議過(guò)程。 參與者與過(guò)程各自都可能充當(dāng)一種促進(jìn)因素或者約束因素。作為一種促進(jìn)因素， 這些參與者或過(guò)程把某一主題提到議程上的更高位置， 或者促使某一備選方案得 到更為積極的考慮。 例如，一位總統(tǒng)或國(guó)會(huì)委員會(huì)主席就可以決定使某一主題顯 得突出?；蛘哒f(shuō)， 一個(gè)問(wèn)題之所以很突出， 其原因在于發(fā)生了一場(chǎng)災(zāi)難或某一眾 所周知的指標(biāo)發(fā)生了變化。 作為一種約束因素， 這些參與者或過(guò)程可以阻抑對(duì)某 一主題或備選方案的重視。 例如

4、，壓力集團(tuán)對(duì)某一項(xiàng)目強(qiáng)有力的反對(duì)就可以使該 項(xiàng)目在優(yōu)先考慮的項(xiàng)目編目上地位下降甚或被驅(qū)逐出議程。 再比如，當(dāng)行政當(dāng)局 強(qiáng)調(diào)自己優(yōu)先考慮的項(xiàng)目時(shí)， 它就會(huì)限制人們關(guān)注其他主題的能力。 對(duì)某一項(xiàng)目 預(yù)算成本的擔(dān)心也可以使該項(xiàng)目幾乎不可能受到關(guān)注。二、參與者的作用 討論證實(shí)哪些參與者重要，哪些參與者被認(rèn)為重要但結(jié)果卻證明并不重要， 以及參與者相互關(guān)聯(lián)的方式和他們與議程建立過(guò)程的關(guān)聯(lián)方式。 主要通過(guò)三個(gè)問(wèn) 題來(lái)討論：（ 1）每一種參與者的重要性；（ 2 ）每一種參與者發(fā)揮重要作用的 方式；（ 3）每一種參與者可以獲得的資源。1、主要對(duì)議程建立起作用的參與者（1）總統(tǒng)非常重要，不僅能夠單獨(dú)建立行政部門人

5、員的議程， 而且還能夠單獨(dú)建立國(guó) 會(huì)及政府外部人員的議程。 能支配甚至決定政策議程， 但卻不能支配那些經(jīng)過(guò)認(rèn) 真思考的備選方案，而且他也不能決定最后的結(jié)果。資源：一套制度資源，其 中包括否決權(quán)以及雇傭和解雇的特權(quán)。 組織上的資源， 相對(duì)于國(guó)會(huì)， 行政部門 是一種更加一元的決策實(shí)體。 對(duì)公眾注意力的控制權(quán)， 因?yàn)楣娮⒁饬梢赞D(zhuǎn) 化成為一種壓力來(lái)迫使其他的官員采納總統(tǒng)的議程。 黨派因素。 當(dāng)國(guó)會(huì)也受自 己政黨控制時(shí)總統(tǒng)對(duì)議程的推動(dòng)就更少受限制。（2）政治任命官人們常常認(rèn)為政治任命官成了其機(jī)構(gòu)的俘虜， 或者說(shuō)，那些職業(yè)文官有辦法 弱化其被任命的上司的權(quán)威。 但實(shí)際上， 在本項(xiàng)研究中的訪談中發(fā)現(xiàn)他們

6、屬于經(jīng) 常被提及的角色。他們對(duì)議程的建立作用的本質(zhì)：不是產(chǎn)生問(wèn)題而是抬高問(wèn)題。 而且他們也從其與白宮的互動(dòng)中得出他們所要優(yōu)先考慮的事項(xiàng)， 這樣盡量就與總 統(tǒng)不產(chǎn)生分歧。任職的非永久性使得他們有迅速行動(dòng)的誘因。（3）重要的國(guó)會(huì)議員：他們的地位僅次于行政當(dāng)局， 并且遠(yuǎn)遠(yuǎn)比行政當(dāng)局的任何單個(gè)組成部分的地 位靠前。既影響議程的建立又對(duì)備選方案有某種控制能力。 但他們主要是重要的 議程建立者： 合法權(quán)威： 國(guó)內(nèi)政策領(lǐng)域的重大變革通常需要新的立法； 公開(kāi) 性：議員舉行聽(tīng)證會(huì)、提出議案、發(fā)表演講，這些都可以被新聞媒體在顯著地位 置加以報(bào)道，并可能會(huì)被有效地傳遞給其他參與者。 混合的信息： 混合了實(shí)體 因素和

7、政治因素、混合了學(xué)術(shù)界的信息和壓力集團(tuán)的信息、混合了官僚和選民； 長(zhǎng)期供職。（4）媒體：充當(dāng)一種溝通角色， 對(duì)公共輿論產(chǎn)生影響， 從而間接影響參與者。 常常被描 繪成為有力的議程建立者， 但本研究卻發(fā)現(xiàn)不是這樣。 媒體的曝光等等往往不被 視為真正重要的問(wèn)題， 更像是一些短期的麻煩事； 媒體不是對(duì)議程產(chǎn)生獨(dú)立的影 響，而是報(bào)道政府中正在發(fā)生地事情。（5）與選舉有關(guān)的角色：重要性處于中等， 但對(duì)政府的政策議程仍然具有重大的間接影響。 競(jìng)選活動(dòng) 的諾言、政黨的宣言，對(duì)政府議程有重要影響：這個(gè)競(jìng)選者、政黨的選舉聯(lián)盟的 某個(gè)重要角色記住了這種承諾并且試圖使他們兌現(xiàn)這種許諾。2、主要對(duì)備選方案的闡明起主要

8、作用的參與者（1）學(xué)術(shù)專家：重要性僅次于利益集團(tuán)的一組非政府角色。 對(duì)備選方案的影響要大于其對(duì)政 府議程的影響。 短期影響：政府中的政策制定者在學(xué)者的分析和建議與他們已經(jīng) 關(guān)注的問(wèn)題直接相關(guān)時(shí)最聽(tīng)學(xué)者的話。 長(zhǎng)期影響： 學(xué)術(shù)工作對(duì)思想的一般趨勢(shì)有 影響，這些思想反過(guò)來(lái)又會(huì)影響政策制定者的思想。（2）職業(yè)官僚：議程建立方面， 行政部門的自上而下的模式驚人的準(zhǔn)確， 總統(tǒng)總能夠支配他 的政治任命官， 政治任命官又能夠支配職業(yè)文官， 所以職業(yè)文官對(duì)議程建立方面 的作用甚小， 他們都是在執(zhí)行一些現(xiàn)存的政策項(xiàng)目， 而不是在集中精力于新的議 程項(xiàng)目。他們對(duì)備選方案的闡明具有更多的影響。資源：長(zhǎng)期供職；專長(zhǎng)和

9、 經(jīng)驗(yàn)；他們與國(guó)會(huì)和利益集團(tuán)成員的一套關(guān)系。（3）國(guó)會(huì)辦事人員：由于他們自己容易接近一些重要的國(guó)會(huì)議員， 能夠集中自己的所有精力于特 定的問(wèn)題并且橫跨政治和技術(shù)這兩個(gè)領(lǐng)域， 所以他們能夠?qū)χ匾耸筷P(guān)注的備選 方案產(chǎn)生很大的影響。 但是，他們所做的所有事情都不得超出雇用和能夠雇用他 們的議員所確定的范圍。還有未列進(jìn)表中的利益集團(tuán)： 對(duì)議程建立的作用： 有許多都不是積極促進(jìn)活 動(dòng)，相反倒是一些消極的阻礙活動(dòng)。 他們常常試圖保留它們目前正享有的特權(quán)和 利益，因而阻礙他們認(rèn)為將會(huì)減少其利益的創(chuàng)新思想。 對(duì)備選方案的影響： 將自 己的備選方案依附在一些別人可能已經(jīng)使其地位顯著地議程項(xiàng)目上。這是我們按照參

10、與人員主要對(duì)哪一個(gè)過(guò)程起作用來(lái)劃分并闡述的， 書(shū)本的安 排是按照政府參與角色（總統(tǒng)、高級(jí)任命官、重要的國(guó)會(huì)議員、與選舉有關(guān)的角 色、職業(yè)官僚、國(guó)會(huì)辦事人員）和非政府參與角色 （利益集團(tuán)、學(xué)術(shù)專家、媒體）， 在第 2 章和第 3 章分別闡述的。三、過(guò)程思想可以來(lái)自任何地方， 可以來(lái)自每一個(gè)參與者， 我們需要認(rèn)識(shí)的關(guān)鍵不是 思想的起源， 即思想來(lái)自哪一個(gè)參與者， 而是關(guān)注：所有因素是如何綜合使得問(wèn) 題成為問(wèn)題，從而進(jìn)入議程的，即我們關(guān)注這樣的一個(gè)過(guò)程。 1、問(wèn)題溪流過(guò)程對(duì)議程建立的作用問(wèn)題溪流主要研究問(wèn)題如何引起人們的關(guān)注、 問(wèn)題的界定、 問(wèn)題為什么消失 等。其對(duì)議程建立有很重要的作用： 如果某一

11、給定的政策建議或主題與某一重要的問(wèn)題聯(lián)系在一起， 那么它被 提上議程的可能性就會(huì)明顯地提高。 一旦某一特定的問(wèn)題被界定為緊迫的， 那 么完整的解決辦法就要比其他的解決辦法更受歡迎， 而且，有些備選方案很突出， 而其他的備選方案則從人們的視野中消失。2、政治溪流過(guò)程對(duì)議程建立的作用國(guó)民情緒： 對(duì)于適合國(guó)民情緒的項(xiàng)目有促進(jìn)作用， 對(duì)一些不適應(yīng)國(guó)民情緒 的項(xiàng)目則妨礙其受到關(guān)注。 有組織的政治力量： 有組織的力量之間的平衡對(duì)變革有妨礙作用， 因?yàn)槟?前項(xiàng)目的受益者總是力圖保護(hù)自己當(dāng)前的利益。 政府溪流中的政府： 在政府中， 人事調(diào)整對(duì)議程具有重大的影響。 擔(dān)任 權(quán)威職務(wù)上的人員改變他們優(yōu)先考慮的項(xiàng)目并

12、提出新的議程項(xiàng)目； 這些職位上 的人事發(fā)生了變動(dòng)， 從而因?yàn)槿耸碌恼{(diào)整而使一些優(yōu)先考慮的新項(xiàng)目進(jìn)入議程之 中。管理權(quán)限問(wèn)題：行政機(jī)構(gòu)和國(guó)會(huì)委員會(huì)都要求占地盤一一地盤之爭(zhēng)妨礙 了政府采取行動(dòng)的可能性；地盤的爭(zhēng)奪常常實(shí)際上促進(jìn)一個(gè)項(xiàng)目被提上議程， 為了榮譽(yù)相互爭(zhēng)奪某個(gè)他們感到將會(huì)受歡迎的動(dòng)議； 許多潛在的議程項(xiàng)目之所 以從來(lái)就沒(méi)有成為某一給定政策制定者所關(guān)注的主題， 主要是因?yàn)樗鼈儗儆趧e人 的權(quán)限范圍。3、政策溪流過(guò)程對(duì)備選方案闡明的作用 軟化：政策企業(yè)家不僅試圖軟化常常趨向于受慣性約束并且會(huì)抵制重大變革 的政策共同體而且還試圖軟化更加廣泛的公眾， 使公眾習(xí)慣于新的思想并且逐漸 接受他們的政策建議

13、。 屬于預(yù)備工作， 如果沒(méi)有這樣的預(yù)備工作， 即使在有利時(shí) 機(jī)提出的一個(gè)政策建議也可能會(huì)沒(méi)有人理睬。 許多好的政策建議之所以沒(méi)有人理 睬，其原因在于它們?cè)谄胀ü姟?專業(yè)化的公眾或政策共同體尚未來(lái)得及準(zhǔn)備聽(tīng) 之前就出現(xiàn)了?？梢钥吹竭@樣一個(gè)過(guò)程： 有些思想得到了闡明， 從軟化過(guò)程中幸存下來(lái)， 并 且基本上符合專業(yè)人員據(jù)以評(píng)估政策建議的標(biāo)準(zhǔn)。 出現(xiàn)了一些比原政策建議更符 合目的的組合， 所討論的備選方案目錄縮小了， 而且一些思想已經(jīng)成為有待于認(rèn) 真思考的主要候選方案。 四、總結(jié)： 以上兩個(gè)方面的闡述都滲透著我們所運(yùn)用的一個(gè)模型垃圾桶模型。垃 圾筒模型的基礎(chǔ)是馬奇教授對(duì)組織行為的觀察， 他發(fā)現(xiàn)，在企

14、業(yè)中工作的人們?nèi)?易對(duì)某些行為模式產(chǎn)生偏好。 這些模式成為他們個(gè)人選擇問(wèn)題的解決方法時(shí)寵愛(ài) 有加的“寶貝兒”。作為結(jié)論，模型指出：不管問(wèn)題發(fā)生在何時(shí)何地，人們都會(huì) 以此為機(jī)會(huì)， 來(lái)實(shí)施他們?cè)缫堰x定的解決方法。 這會(huì)影響到?jīng)Q策的制定過(guò)程和最 終結(jié)果。該模型的另一特色， 是將企業(yè)看作由一系列競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)策構(gòu)成的集合體， 隨時(shí) 等待著問(wèn)題的出現(xiàn)。因此，在垃圾筒模型下，決策可視為問(wèn)題、對(duì)策和決策者的 選擇三者的某一特定組合。 從這個(gè)意義上， 最終決策只不過(guò)是發(fā)生在垃圾筒內(nèi)的 淘金過(guò)程的副產(chǎn)品而已。1、垃圾桶模型 - 特征( 1)目標(biāo)模糊 (problematicpreferences) 就該項(xiàng)特征整個(gè)組織

15、本身所要追求的目標(biāo)并不具體清楚， 對(duì)各種施政目標(biāo)的 優(yōu)先級(jí)也不明確，此意味著組織對(duì)各種施政目標(biāo)的優(yōu)先級(jí) ?并非一成不變，而是 可以視必要情況隨時(shí)加以調(diào)整的。 通常當(dāng)一個(gè)組織發(fā)展到具有相當(dāng)規(guī)模時(shí)， 伴隨 而來(lái)的就是組織愈變愈復(fù)雜， 它同時(shí)也會(huì)追求許多不同的目標(biāo)， 這些目標(biāo)又可分 成多項(xiàng)的次目標(biāo)。 當(dāng)企圖再將這些次目標(biāo)加以具體化陳述時(shí)， 則常會(huì)出現(xiàn)目標(biāo)之 間矛盾不一的情況。 正如前面說(shuō)過(guò)， 組織目標(biāo)是模糊的， 施政目標(biāo)的優(yōu)先級(jí)不是 一成不變的，而是可以挪動(dòng)的。( 2)手段或方法的不確定 (uncleartechnology)第二項(xiàng)特征是對(duì)如何達(dá)成目標(biāo)的手段或方法并不清楚。 這種組織的成員通常 只知

16、道與本身職責(zé)相關(guān)的業(yè)務(wù)， 對(duì)整個(gè)組織的運(yùn)作充其量只有一些很基本和粗淺 的認(rèn)識(shí)。成員需要去嘗試錯(cuò)誤， 從經(jīng)驗(yàn)中去學(xué)習(xí)， 甚至要在面對(duì)危機(jī)時(shí)摸索和思 考解決的辦法。 本文指出該種組織是一個(gè)松散的結(jié)構(gòu)， 有時(shí)甚至是先決定了要做 什么事或是有了行動(dòng) (action) ，然后再去思考為什么要做這件事，以及做這件事 的目標(biāo)是什么，而不盡然像理性決策模式所主張的依邏輯思考的決策步驟以解決 問(wèn)題。( 3)流動(dòng)性參與 (fluidparticipation) 第三個(gè)特征是在政策形成的過(guò)程中，參與決策人員具有相當(dāng)程度的的流動(dòng) 性，也就是說(shuō)參與決策者可能前后完全不同， 故同樣的議題由于不同的人員出席 討論，結(jié)論也可

17、能與原先規(guī)劃完全不同。 這種流動(dòng)性參與以民主國(guó)家法案制定需 經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)審議為例： 如以美國(guó)聯(lián)邦政府來(lái)說(shuō)， 預(yù)算或是法案的制訂不是行政部門 所能全程主導(dǎo)、 掌控或壟斷。 國(guó)會(huì)議員有可能在立法過(guò)程中， 對(duì)法案加以修正或 是杯葛，輿論、利益團(tuán)體、 或是游說(shuō)團(tuán)體也都會(huì)試圖在政府決策的過(guò)程中施加影 響力。2、垃圾桶模型 - 四股力量( 1)問(wèn)題( StreamofProblems ) 決策本來(lái)就是企圖解決問(wèn)題，垃圾桶管理決策組織“問(wèn)題”林林總總，有大 有小。每一問(wèn)題由下列三項(xiàng)來(lái)描述，分別為 :進(jìn)入時(shí)間，即問(wèn)題浮現(xiàn)的時(shí)點(diǎn)；解 決問(wèn)題所需的能量；通路結(jié)構(gòu)，即一些能觸及到問(wèn)題的選擇。(2) 解決的方案的速度(

18、RateofFlowofSolutions )有了問(wèn)題并不表示就有解決的方案，當(dāng)問(wèn)題與選擇(決策的機(jī)會(huì))配合時(shí)， 會(huì)有解決方案流產(chǎn)生， 而流動(dòng)速率是指系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生解決方案的速率。 如目前失業(yè) 問(wèn)題，顯示我們的勞資雙方與國(guó)家經(jīng)濟(jì)甚至教育體系都有有問(wèn)題， 但我們尚無(wú)較 佳的解決方案。再則，很多社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、教育的問(wèn)題，也不是有了方案就 真的能解決問(wèn)題。 大學(xué)多元入學(xué)方案是一套解決方案， 企圖解決現(xiàn)行大學(xué)聯(lián)招的 一些問(wèn)題，但是不是真的能解決大學(xué)聯(lián)招現(xiàn)存的問(wèn)題，會(huì)不會(huì)衍生出新的問(wèn)題， 則尚待觀察。(3) 決策參與者( StreamfromParticipants )決策參與者的重要性， 前面已有提及。 要注意的是， 決策參與者不必然是一 群在某時(shí)某地開(kāi)會(huì)和參與討論的人員或官員， 有可能學(xué)術(shù)界、 輿論界、民間團(tuán)體、 乃至一般老百姓， 也加入某一政策的爭(zhēng)辯且企圖影響最后的決策。 而決策參與者 共識(shí)的