公共文化服務(wù)績效評估指標(biāo)體系的建構(gòu)

1、公共文化服務(wù)績效評估指標(biāo)體系的建構(gòu)毛少瑩構(gòu)建績效評估體系是開展績效評估的首要環(huán)節(jié)和核心任務(wù)，其科學(xué)性和有效性直接影響著績效評估的成敗。公共文化服務(wù)績效評估體系的構(gòu)建是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及評估體系的原則、評估模式、指標(biāo)設(shè)計及相關(guān)指標(biāo)要素的擬訂、評估方法的選擇、評估規(guī)則的制定等環(huán)節(jié)。根據(jù)前期對公共文化服務(wù)體系的研究，結(jié)合公共部門績效評估的基本理論要求和國內(nèi)外開展公共文化服務(wù)績效評估的實踐經(jīng)驗，我們嘗試提出構(gòu)建公共文化服務(wù)績效評估模式的一般思路，并提出公共文化服務(wù)績效評估的一些通用指標(biāo)。一 公共文化服務(wù)績效評估體系的基本要求和原則 （一）關(guān)乎宏旨的基本要求公共文化服務(wù)績效評估體系是公共文化服務(wù)績

2、效管理的組成部分。績效管理的理論和方法基本經(jīng)歷了三個階段 魏鈞：績效指標(biāo)設(shè)計方法，北京大學(xué)出版社，2006年版，第3頁。，第一階段以“財務(wù)導(dǎo)向”為主。這一階段受經(jīng)濟(jì)學(xué)“利潤最大化”理論的影響，公共服務(wù)部門的績效評估十分關(guān)注財務(wù)方面的績效審計。如較早開始公共部門績效評估的英國，其公共服務(wù)的績效評估正是源于20世紀(jì)70年代政府嚴(yán)重的財政危機(jī) 卓越主編：公共部門的績效評估，中國人民大學(xué)出版社，2004年版，第232頁。第二階段以“目標(biāo)導(dǎo)向”為主。這一階段以管理大師德魯克提出的“目標(biāo)管理”理論為標(biāo)志 目標(biāo)管理是美國著名管理學(xué)家德魯克的首創(chuàng)，1954年，他在管理實踐一書中，首先提出“目標(biāo)管理與自我控制”

3、的主張，隨后在管理任務(wù)、責(zé)任、實踐一書中對此作了進(jìn)一步闡述。，基于目標(biāo)管理思想的績效管理與評估模式可以稱為“目標(biāo)型績效管理”。隨著這一管理理論的提出，以及政府新公共管理改革的推進(jìn)，一種以公共部門目標(biāo)職責(zé)為導(dǎo)向的績效管理得到發(fā)展。如美國政府20世紀(jì)70年代興起了以重視結(jié)果為導(dǎo)向的“績效預(yù)算”。 卓越主編：公共部門的績效評估，第207頁。 第三階段為“戰(zhàn)略導(dǎo)向”為主。這一階段以1992年卡普蘭和諾頓發(fā)表平衡計分卡提高績效的衡量方法為標(biāo)志，強(qiáng)調(diào)績效管理與評估要符合評估對象的發(fā)展戰(zhàn)略。 平衡記分卡既是一種戰(zhàn)略規(guī)劃工具，又是一種戰(zhàn)略部署工具，并被廣泛引入企業(yè)及公共部門的績效管理之中，Robert Kap

4、lan和David Norton在Harvard Business Review上發(fā)表了關(guān)于平衡記分卡的文章：“The Balanced Scorecard - Measures That Drive Performance” (Jan/Feb 1992), “Putting the Balanced Scorecard to Work” (Sept/Oct 1993, pp. 134-142) , “Using the Balanced Scorecard as a Strategic Management System” (Jan/Feb 1996) 并進(jìn)一步出版了The Balanced

5、 Scorecard一書(Harvard Business School Press, 1996)。以上文章和著作奠定了平衡記分卡的基礎(chǔ)。平衡記分卡的作用包括：確定戰(zhàn)略方向，并就組織目標(biāo)進(jìn)行溝通，達(dá)成一致；把戰(zhàn)略變成可實現(xiàn)、可度量的指標(biāo)，并對指標(biāo)進(jìn)行排序；保證企業(yè)整體和局部的行動與戰(zhàn)略目標(biāo)和年度目標(biāo)一致；指標(biāo)的分解、部署、執(zhí)行、反饋和持續(xù)改進(jìn)。參見：；_sk/ jt_page.asp?articleid=59860。 就公共文化服務(wù)而言，就是應(yīng)當(dāng)以公共文化服務(wù)發(fā)展的核心價值觀和總體戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向。這三個階段的發(fā)展，表明了不同認(rèn)識水平下，對績效管理重點的不同選擇。顯然，不同的管理重點，必然影響著

6、績效評估模式的選擇。鑒于公共文化服務(wù)的公益性和公共性 陳威主編：公共文化服務(wù)體系研究，深圳報業(yè)集團(tuán)出版社，2006年版，第1519頁。，公共文化服務(wù)的績效評估，應(yīng)以保障公民基本文化權(quán)利的實現(xiàn)為核心，以不同國家或地方確定的公共文化發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，以落實公共部門提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的職責(zé)為目標(biāo)來設(shè)計評估的模式和重點，這是公共文化服務(wù)績效評估模式的基本要求。以深圳市為例，在建設(shè)服務(wù)型政府的過程中，應(yīng)當(dāng)明確政府作為公共文化服務(wù)唯一責(zé)任主體的角色定位，以保障市民基本文化權(quán)利的實現(xiàn)為核心，以市委市政府已經(jīng)確立的“文化立市”戰(zhàn)略為導(dǎo)向，進(jìn)行公共文化服務(wù)績效評估體系的模式選擇和總體構(gòu)建。（二）關(guān)乎內(nèi)容的基本要求

7、此外，構(gòu)建公共文化服務(wù)績效評估體系的實質(zhì)，是建立一個有關(guān)公共文化產(chǎn)品與服務(wù)信息的搜集與反映模型，進(jìn)而根據(jù)這些信息進(jìn)行績效的評估。因此，評判一個公共文化服務(wù)績效評估體系好壞的基本標(biāo)準(zhǔn)，就是看其能否客觀真實地反映所需要的績效信息。能客觀反映，就是好的評估體系。所以，從理論上講，最佳的績效評估體系應(yīng)該是一個可以無限接近客觀現(xiàn)實的理想模型，“客觀性”自然成為績效評估體系的基本要求。當(dāng)然，由于種種限制，完全反映客觀情況的理想模型在現(xiàn)實中并不能做到，我們能做到的，只能是努力構(gòu)建一個比較理想的評估體系，并在具體的績效評估與管理實踐中，積累經(jīng)驗，不斷完善評估體系，使之接近理想狀態(tài)。但是，這個無法絕對“客觀”的

8、評估模型，至少必須是有效的，也就是說，根據(jù)這個體系對公共文化服務(wù)狀況的評估，應(yīng)能基本有效地反映公共文化服務(wù)績效的高低，因此，“有效性”成為構(gòu)建績效評估體系的另一個基本要求。在滿足“客觀性”和“有效性”這兩個基本要求之下，根據(jù)公共部門績效評估的基本理論，完整的公共文化服務(wù)績效評估體系應(yīng)系統(tǒng)反映四方面的內(nèi)容：第一，輸入。即為提供公共文化服務(wù)所需投入的資源，包括財力、人力、物力等。其中，特別是政府財政投入的公共文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)是公共文化服務(wù)績效評估的重點內(nèi)容。第二，過程。即公共文化服務(wù)不同類別的不同流程及其績效評估。由于公共文化服務(wù)包括圖書館服務(wù)、博物館服務(wù)、公益性文化活動等眾多的類別，其服務(wù)流程

9、差異較大，在實際應(yīng)用中，只能根據(jù)不同流程設(shè)計專門的評估內(nèi)容。第三，輸出。即公共文化服務(wù)部門或機(jī)構(gòu)提供的產(chǎn)品，如圖書館服務(wù)、公益性廣播影視服務(wù)等。在實際生活中，這類輸出表現(xiàn)為公共文化機(jī)構(gòu)的種類、數(shù)目，公共文化產(chǎn)品與服務(wù)的品種、規(guī)模等。第四，結(jié)果。主要指公共文化服務(wù)部門或組織提供的產(chǎn)品或服務(wù)所產(chǎn)生的影響。這種影響往往體現(xiàn)在公共文化服務(wù)對民眾價值觀、審美傾向的影響或具體服務(wù)的市民滿意度等方面。（三）建構(gòu)原則根據(jù)公共部門績效評估的基本理論，構(gòu)建公共文化服務(wù)績效評估體系還應(yīng)當(dāng)滿足以下幾個原則：經(jīng)濟(jì)（economic）。公共部門績效評估的基本理論認(rèn)為，在評估一個公共組織的績效時，首要的一個問題便是一個經(jīng)濟(jì)

10、成本的問題，也就是，某組織在既定的時間內(nèi)，究竟花費(fèi)了多少經(jīng)費(fèi)來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，是不是按照法定程序來分配和使用經(jīng)費(fèi)。這也是一般所說的“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”。公共文化服務(wù)績效評估也不例外，政府財政對公共文化服務(wù)的投入經(jīng)費(fèi)是多少，數(shù)量是否合適，使用情況是否合理，綜合反映了公共文化服務(wù)獲得的資源水準(zhǔn)、投入成本。公共組織能否盡量“少花錢，多做事”，以最小的成本獲得最大的收益，顯然是績效評估體系必須考慮的基本要求。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)要求一般不關(guān)注服務(wù)的質(zhì)量問題。效率（efficiency）。效率是構(gòu)建公共文化服務(wù)績效評估體系的另一大要求。所謂“效率”即在既定的時段內(nèi)，對相應(yīng)組織的預(yù)算投入究竟產(chǎn)生了什么樣的結(jié)果。效率通常

11、不是單一指標(biāo)可以衡量的。一般來說，效率指標(biāo)應(yīng)包括：服務(wù)水準(zhǔn)、活動的執(zhí)行、服務(wù)與產(chǎn)品的數(shù)量、每項服務(wù)的單位成本等。簡單講，效率可以理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系;更進(jìn)一步，效率可以分為“生產(chǎn)效率”（Productive efficiency）和“配置效率”（Allocation efficiency）。就公共文化服務(wù)而言，前者可看作公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的平均成本，后者則主要指公共文化資源配置的效率，如政府投入文化經(jīng)費(fèi)的分配是否符合公眾需求的優(yōu)先順序等。顯然，效率是公共文化服務(wù)得以及時高效提供的必然要求。效果(effectiveness)。效果和效率不同，一般說后者更重視可以量化的或貨幣化的產(chǎn)品或服

12、務(wù)，前者則更重視公共服務(wù)實現(xiàn)“標(biāo)的”（targeting）的程度，如城市文化氛圍與生態(tài)的改善情況、圖書館服務(wù)的市民滿意度、文化政策目標(biāo)的成就程度等?？傊?，效果更關(guān)心一種整體意義上預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)程度。衡量效果的，也往往是一些難以量化的指標(biāo)。公平(equity)。公平問題是衡量公共服務(wù)型政府績效的重要指標(biāo)。長期以來，對公共部門的評估側(cè)重效率、效果，但是，隨著“新公共管理”、“新公共服務(wù)”運(yùn)動的開展和政府由傳統(tǒng)管制型向現(xiàn)代服務(wù)型的轉(zhuǎn)型，公平對待不同階層公民的權(quán)利要求成為公共管理與服務(wù)的重要議題，也成為衡量公共服務(wù)績效的重要內(nèi)容。將公平作為衡量公共文化服務(wù)績效的指標(biāo)，應(yīng)關(guān)心的問題主要是：不同社會階層或

13、群體的文化權(quán)利是否得到重視和滿足，特別是弱勢群體是否能夠得到更多的公共文化服務(wù)。 除以上四大原則外，建構(gòu)公共文化服務(wù)績效評估體系的原則還包括公平公正、系統(tǒng)全面、連續(xù)穩(wěn)定、客觀可靠、操作性強(qiáng)、適用面廣等。二 公共文化服務(wù)績效評估的模式和一般通用預(yù)選指標(biāo)（一）評估模式公共文化服務(wù)績效評估的模式是指為實現(xiàn)評估目的，按照系統(tǒng)方法建構(gòu)的一系列反映評估對象各個側(cè)面邏輯關(guān)系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)為相關(guān)指標(biāo)的分組及不同的關(guān)聯(lián)性。確定評估模式，就是確定評估體系的“框架”、“維度”和“邊界”。不同評估模式，顯示不同的評估要求、原則和重點。其中，“框架”和“邊界”應(yīng)體現(xiàn)績效評估體系對被評估對象的全面認(rèn)識和評估內(nèi)容的基本分

14、類；“維度”則進(jìn)一步區(qū)分具體的評估范圍、對象類型，以便使評估更有條理化并具可操作性。一般公共部門的績效評估模式多采用“維度基本指標(biāo)修正指標(biāo)”的結(jié)構(gòu)。 卓越主編：公共部門的績效評估，第37頁。這一模式對一般公共部門具有通用價值，因而我們假定它也適用于公共文化部門，將它作為公共文化服務(wù)績效評估的基本結(jié)構(gòu)，并在實際評估中加以檢驗。然而，基本結(jié)構(gòu)確定之后，關(guān)于公共文化服務(wù)的績效評估模式仍然具有其特殊困難。眾所周知，“文化”一詞有著豐富的含義，在不同語境中，其內(nèi)涵和外延可大、可小，可具體、可抽象，其中尤其重要的是它可表征人類精神生活需求或精神產(chǎn)品生產(chǎn)的獨特性，這就廣泛涉及到社會心理、審美傾向、生活習(xí)俗、

15、人生態(tài)度、民族認(rèn)同等諸多不可量化測量的內(nèi)容和因素，使得公共文化的績效評估與其他領(lǐng)域相比，具有范圍難以明確界定、發(fā)展?fàn)顩r難以測度等特殊性。換言之，文化績效指標(biāo)的設(shè)計十分困難，這也正是公共文化服務(wù)績效評估的難點所在。文化統(tǒng)計指標(biāo)的設(shè)置一直是社會統(tǒng)計學(xué)中的難點問題。“文化指標(biāo)”屬于“社會指標(biāo)”的一種，我們知道“社會指標(biāo)”一詞最早由美國學(xué)者蒙德鮑爾在其著作社會指標(biāo)（1966年）一書中提出。他認(rèn)為，“社會指標(biāo)”是用來“判斷社會在準(zhǔn)則、價值和目標(biāo)等方面”的依據(jù) 朱慶芳、吳寒光著：社會指標(biāo)體系，中國社會科學(xué)出版社，2001年1月版，第3頁。，由此，社會指標(biāo)成為一門新興學(xué)科，不少發(fā)達(dá)國家，以及聯(lián)合國有關(guān)組織開

16、始將社會指標(biāo)引入廣泛的社會研究領(lǐng)域并加以推廣，如1976年聯(lián)合國統(tǒng)計委員會就提出了包括文化在內(nèi)的13個社會指標(biāo)內(nèi)容。 聯(lián)合國統(tǒng)計委員會提出的13個社會指標(biāo)包括：人口；家庭與居??；學(xué)習(xí)與教育；謀生活動與失業(yè)；收入與分配；消費(fèi)與積累；社會安全與福利；衛(wèi)生保健與營養(yǎng)；住房及環(huán)境；公共秩序與安全；時間的利用；閑暇與文化；社會階層的分化與流動等，載朱慶芳、吳寒光著：社會指標(biāo)體系，中國社會科學(xué)出版社，2001年1月版，第8頁。 但就世界范圍來看，社會指標(biāo)中專門的文化統(tǒng)計，即文化指標(biāo)的研究卻是大約從1987年以后才開始興起，聯(lián)合國教科文組織于該年公布文化統(tǒng)計框架，開始針對文化發(fā)展的狀況進(jìn)行統(tǒng)計。2000年聯(lián)

17、合國教科文組織出版了世界文化報告，其中就以文化活動和趨勢、文化習(xí)俗與遺產(chǎn)、文化協(xié)定、文化貿(mào)易與傳播趨勢、翻譯、文化發(fā)展脈絡(luò)等六大方面來進(jìn)行文化指標(biāo)的建構(gòu)。 聯(lián)合國教科文組織網(wǎng)頁： :/ ，及聯(lián)合國教科文組織編，關(guān)世杰譯：世界文化報告（1998，2000），北京大學(xué)出版社，2000，2002年。 但是這種文化統(tǒng)計是以“文化”與“發(fā)展”的關(guān)系作為統(tǒng)計主題提出的，并非是以公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的績效評估為目的而進(jìn)行的文化統(tǒng)計。文化績效指標(biāo)的提出，總的來看，還處于起步和嘗試的階段，對文化績效評估的權(quán)威模式還在探索之中。結(jié)合發(fā)達(dá)國家和地區(qū)有關(guān)實踐和一般公共服務(wù)績效評估的研究成果，我們提出如

18、下公共文化服務(wù)績效評估體系的基本模式：基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)基本指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)指標(biāo)要素或修正指標(biāo)發(fā)展規(guī)模政府投入運(yùn)作機(jī)制社會參與公眾滿意度公共文化服務(wù)績效評估模型圖1：公共文化服務(wù)績效評估模型結(jié)構(gòu)圖 關(guān)于這個模型的幾點說明：1維度評估維度就是依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)劃定的評估范圍類型。確定評估維度就是依據(jù)評估的主題對評估范圍的切塊劃分。這種劃分與評估標(biāo)準(zhǔn)和評估主體的多元結(jié)構(gòu)緊密關(guān)聯(lián)。通過維度區(qū)分，可以使評估層面更加條理、評估視角更加集中，也可

19、以使評估標(biāo)準(zhǔn)更具有可比性。事實上，這也就是將復(fù)雜多樣的評估內(nèi)容進(jìn)行具體化、明確化和可操作化的第一步。公共文化服務(wù)績效評估既涉及責(zé)任主體（政府文化行政主管部門），也涉及實施主體，即廣大的文化事業(yè)單位（圖書館、博物館等），隨著服務(wù)型政府建設(shè)的推進(jìn)和文化市場的進(jìn)一步細(xì)分，隨著公共文化服務(wù)社會化市場化程度的提高，也涉及社會辦非營利文化機(jī)構(gòu)甚至文化企業(yè)，即無論是評估主體還是評估對象，都是多元化的，所以我們將公共文化服務(wù)績效評估的基本維度確定為以下五個方面，以適應(yīng)不同的評估需要。（1）發(fā)展規(guī)模：這一維度也可以稱為“基本建設(shè)”維度。良好的公共文化服務(wù)必須依賴一定的設(shè)施、載體，并形成一定的規(guī)模才可能實現(xiàn)，如一

20、定數(shù)量和規(guī)模的公共圖書館、書報刊網(wǎng)點、電臺、電視臺等。把公共文化服務(wù)體系的發(fā)展規(guī)模作為基本的績效評估維度之一，可以比較客觀地從一個容易量化測度的方面評估公共文化服務(wù)的績效。此外，因為政府等公共文化服務(wù)責(zé)任主體承擔(dān)著建構(gòu)公共文化服務(wù)體系的主要職責(zé)，“發(fā)展規(guī)模”的維度一定程度上也包含了“工作業(yè)績”的考慮，應(yīng)當(dāng)可以作為公共文化服務(wù)績效評估的基本維度。（2）政府投入：也可以稱為“政府成本”。政府作為公共文化服務(wù)的唯一責(zé)任主體，承擔(dān)著制定公共文化發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃，制定并執(zhí)行公共文化政策，保證公共文化服務(wù)必要的經(jīng)費(fèi)投入等職責(zé)。政府投入經(jīng)費(fèi)及其使用狀況，是績效評估的重要內(nèi)容。在目前可以見到的西方發(fā)達(dá)國家及香港

21、等發(fā)達(dá)地區(qū)的公共文化服務(wù)績效評估中，政府公共財政投入及使用情況是評估的首要內(nèi)容，故單列一個維度。當(dāng)然，市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共文化服務(wù)的實施主體是多樣化的，可以有民間非營利機(jī)構(gòu)甚至企業(yè)的參與，他們的投入情況比較復(fù)雜，一般也不是公共文化服務(wù)績效評估的主要內(nèi)容。（3）運(yùn)作機(jī)制：這一維度主要側(cè)重人員素質(zhì)、工作質(zhì)量、辦事效率、政令貫徹、整體形象等方面。在一般的績效評估體系中，運(yùn)作機(jī)制維度通常還包括依法辦事、舉止規(guī)范、態(tài)度和藹等的評估，也包括對社會參與、市場化運(yùn)作的一些考慮，但因為我們考慮專門設(shè)置“社會參與”和“公眾滿意度”的基本維度，以突出公共文化服務(wù)的“公共性”，所以，這里的運(yùn)作機(jī)制維度作了一定的簡化，

22、更多地強(qiáng)調(diào)政府作為主體的評估角度。當(dāng)然，不同的公共文化服務(wù)領(lǐng)域，如圖書館服務(wù)與公益性文化活動，對運(yùn)行機(jī)制的指標(biāo)設(shè)置要求是不同的，可考慮在“運(yùn)行機(jī)制”維度中設(shè)立專用指標(biāo)。（4）社會參與：這一維度的設(shè)立，主要是想將一般公共服務(wù)績效評估的“運(yùn)作機(jī)制”維度和公共文化服務(wù)的特殊性結(jié)合起來。公共文化服務(wù)具有很強(qiáng)的開放性，這體現(xiàn)在兩個方面：一是服務(wù)內(nèi)容的提供既需要政府部門，也需要社會的參與，如大量民辦非營利文藝社團(tuán)的參與等，這是公共文化服務(wù)的社會化和市場化問題。公共文化服務(wù)的社會化、市場化，客觀上要求公共文化服務(wù)供給體制及運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)變，所以從“社會參與”的維度設(shè)置一些合適的指標(biāo)，可以很好地說明公共文化服務(wù)

23、的運(yùn)行機(jī)制情況;二是公共文化服務(wù)本身是否符合民眾的需要，從社會參與程度上也可以得到很好的體現(xiàn)，如公共圖書館的藏書借閱次數(shù)、高雅藝術(shù)演出或展覽觀的眾人數(shù)等，都能對公共文化服務(wù)供給的有效性予以評估。因此，我們將“社會參與”作為衡量公共文化服務(wù)績效的一個基本維度。（5）公眾滿意度：公共文化服務(wù)水平的高低、體系是否完善，最直接、最客觀的反映就是公眾的滿意度。事實上，在很多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，對一項文化服務(wù)或一個文化活動績效評估最直接的辦法，就是以問卷調(diào)查的方式了解公眾的滿意度。這相當(dāng)于在企業(yè)績效評估中的“顧客維度”，其目的是體現(xiàn)公共文化服務(wù)以人為本、服務(wù)于公民文化權(quán)利的根本宗旨。此外，調(diào)查滿意度的形式也是

24、績效評估中常見的方式，可以在一定程度上克服文化績效難以量化測度的問題。當(dāng)然，公眾的滿意度問題還可以分解為其他如公平性、便利性等許多分指標(biāo)，甚至是涉及主導(dǎo)價值理念或?qū)徝纼A向的一些主觀指標(biāo)，以豐富與拓展評估內(nèi)涵。所以，我們認(rèn)為“公眾滿意度”可以成為公共文化服務(wù)績效評估的一個基本維度。2基本指標(biāo)基本指標(biāo)是維度的具體分解及其提煉。確定評估指標(biāo)是整個績效評估模式構(gòu)建，乃至整個績效評估體系構(gòu)建的最大難點和關(guān)鍵所在，它直接關(guān)系到考評體系的質(zhì)量和有效性，直接影響到考評結(jié)果的準(zhǔn)確性、公正性和可信度?；局笜?biāo)的確定具有很強(qiáng)的技術(shù)性，同時也在很大程度上反映了評估的價值取向。根據(jù)一般公共部門績效評估的經(jīng)驗，公共文化服

25、務(wù)績效評估的基本指標(biāo)屬于社會學(xué)意義上的社會指標(biāo)，具有“描述、結(jié)束、評價和監(jiān)測與預(yù)測功能”，朱慶芳、吳寒光著：社會指標(biāo)體系，第5-6頁。設(shè)定公共文化服務(wù)績效評估指標(biāo)應(yīng)遵循的基本原則包括：（1）目標(biāo)一致性原則：即公共文化服務(wù)體系績效評估的指標(biāo)體系與被評估對象（如文化管理機(jī)關(guān)、圖書館、博物館等）的戰(zhàn)略目標(biāo)、績效評價的目的三者之間應(yīng)當(dāng)是一致的。（2）可測性原則：指公共文化服務(wù)績效評估指標(biāo)本身應(yīng)具有可測性和在評價過程中的現(xiàn)實可行性。量化指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是可測的，非量化指標(biāo)則應(yīng)當(dāng)用可操作的語言定義進(jìn)行定性描述，以使所規(guī)定的內(nèi)容可以運(yùn)用現(xiàn)有的統(tǒng)計工具獲得明確的結(jié)論，如用問卷調(diào)查的方式測量市民對文化活動的滿意度等。（

26、3）整體性原則：這一原則要求指標(biāo)體系內(nèi)部的指標(biāo)能夠全面、系統(tǒng)地反映公共文化服務(wù)績效評估的數(shù)量和質(zhì)量要求。其中，最基本的要求是不能遺漏重要指標(biāo)，如“人均公共圖書館的藏書量”就是一個衡量公共文化服務(wù)績效水平的重要指標(biāo)。另外，這一原則還要求通過各項指標(biāo)之間在涵義、口徑、范圍、計算方法、計算時間和空間范圍等的相互銜接，以全面系統(tǒng)綜合有效地衡量公共文化服務(wù)的整體績效水平。（4）可比性原則：公共文化服務(wù)績效評估指標(biāo)體系中的指標(biāo)要有相互獨立性，同一層次上的指標(biāo)之間必須相互獨立，不能交叉重疊，否則無法比較；其次，指標(biāo)必須都能反映公共文化服務(wù)的績效屬性；再次，指標(biāo)必須有相應(yīng)一致的“尺度”，以便于比較；第四，指標(biāo)

27、應(yīng)盡量與已有的一些統(tǒng)計指標(biāo)或國際間、地區(qū)間通用的同類指標(biāo)在指標(biāo)口徑、范圍等方面保持一致或可比，通常用相對數(shù)、平均數(shù)、比例數(shù)等便于比較；最后，指標(biāo)還應(yīng)當(dāng)考慮公共文化服務(wù)的發(fā)展趨勢，使其具有長期適用性，以努力實現(xiàn)在一定階段內(nèi)績效考核的連續(xù)性和穩(wěn)定性。（5）可行性原則：這一原則一是要求指標(biāo)有針對性，即要根據(jù)不同的評估對象的特定職能和績效目標(biāo)來設(shè)定評價指標(biāo)，做到有的放矢；二是要求根據(jù)實際需要與可能設(shè)定指標(biāo)，使指標(biāo)切實建立在可行的基礎(chǔ)上，防止指標(biāo)設(shè)定過高；三是要求指標(biāo)要具有可操作性，能夠量化的指標(biāo)要盡量量化，不能量化的指標(biāo)要盡量使用如“優(yōu)”、“良”、“一般”、“較差”、“差”等多階段標(biāo)準(zhǔn)。同時，指標(biāo)不是

28、越多越好，要少而精。 彭國甫：地方政府公共事業(yè)管理績效評估研究，湖南人民出版社，2004年版，第159163頁；朱慶芳、吳寒光著：社會指標(biāo)體系，第20-21頁。指標(biāo)的選取與確定還必須處理好多方面的關(guān)系：內(nèi)部指標(biāo)與外部指標(biāo)的關(guān)系；數(shù)量指標(biāo)與質(zhì)量指標(biāo)的關(guān)系；肯定性指標(biāo)與否定性指標(biāo)的關(guān)系；技術(shù)性指標(biāo)與民主性指標(biāo)的關(guān)系；支出性指標(biāo)與回報性指標(biāo)的關(guān)系；客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)的關(guān)系；工作指標(biāo)與業(yè)績指標(biāo)的關(guān)系；行政成本指標(biāo)與業(yè)務(wù)成本指標(biāo)的關(guān)系以及針對個體的指標(biāo)與團(tuán)體的指標(biāo)之間的關(guān)系。3. 修正指標(biāo)等技術(shù)性指標(biāo)在確定評估指標(biāo)時，要高度注意技術(shù)性指標(biāo)，通常績效評估模式的技術(shù)指標(biāo)包括三大部分：一是修正指標(biāo)，二是標(biāo)準(zhǔn)分

29、值，三是權(quán)重。實際設(shè)定指標(biāo)的一般做法是：每個維度設(shè)45個指標(biāo)；每個指標(biāo)設(shè)不同評價等級，標(biāo)準(zhǔn)分值為100分；分值權(quán)重則要根據(jù)公認(rèn)、公允的價值標(biāo)準(zhǔn)和選擇取向來具體確定；由評估管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；評估專業(yè)人員必須精心設(shè)計每一指標(biāo)的權(quán)重，同時進(jìn)行周密計算。 這當(dāng)中涉及不少社會統(tǒng)計學(xué)的專門術(shù)語，考慮文化領(lǐng)域的績效評估尚屬開拓階段，有必要介紹一下：（1）指標(biāo)要素：指基本指標(biāo)的含義，包括其中“定性指標(biāo)”的評議標(biāo)準(zhǔn)，如假設(shè)每個指標(biāo)分為優(yōu)秀、良好、中等、合格、不合格五個等級，五個等級如何評定等要素。（2）修正指標(biāo)：指對基本指標(biāo)進(jìn)行校正的重要輔助指標(biāo)，其基本功能在于，一是對基本指標(biāo)中不符合實際的情況進(jìn)行校正；二是通過修

30、正系數(shù)的設(shè)立使處于不同行政環(huán)境中的同類評估對象處于基本一致的評估起點上。修正指標(biāo)可以依賴于基本指標(biāo)或獨立發(fā)揮作用。（3）權(quán)重：對類似公共文化服務(wù)績效評估這樣多維度指標(biāo)進(jìn)行評價時，不同指標(biāo)所起的作用有大有小，換言之，同樣的評價指標(biāo)，但在不同的評價主導(dǎo)價值取向下，對評價對象的評價結(jié)果影響是不同的。所以，在設(shè)計評價指標(biāo)體系時，應(yīng)根據(jù)評價指標(biāo)對評價對象影響程度的大小，給每個指標(biāo)進(jìn)行權(quán)值設(shè)定。一般來說，根據(jù)評價指標(biāo)相互影響的大小所確定的權(quán)值，稱為“影響權(quán)值”；根據(jù)評價主體主觀的價值判斷確定的權(quán)值稱為“價值權(quán)值”。在評估過程中，應(yīng)當(dāng)對指標(biāo)體系中的各項定量指標(biāo)，根據(jù)其影響大小或價值高低進(jìn)行排序，并通過“回歸

31、分析”確定其權(quán)值，以進(jìn)行適當(dāng)?shù)臋?quán)重分配。 回歸分析是研究多變量之間相互關(guān)系的一類統(tǒng)計方法，是實際數(shù)據(jù)分析工作中最常用的統(tǒng)計工具，在各行各業(yè)中有著廣泛且成功的應(yīng)用。同時，回歸分析也有著豐富的理論，是統(tǒng)計學(xué)的一個重要分支。參見：Samprit Satterjee Alis S. Hadi和 Bertram Price著，鄭明等譯：例解回歸分析，中國統(tǒng)計出版社，2004年版。關(guān)于如何進(jìn)行權(quán)重分配，理論上有“主觀構(gòu)權(quán)法”和“客觀構(gòu)權(quán)法”兩種。就公共文化服務(wù)體系績效評估而言，由于文化統(tǒng)計本身起步晚、統(tǒng)計困難、發(fā)展緩慢，缺乏“客觀構(gòu)權(quán)法”所需要的原始數(shù)據(jù)，建議選擇“主觀構(gòu)權(quán)法”進(jìn)行，具體可以通過“專家評判

32、法”和“層次分析法”，或綜合運(yùn)用兩種方法，以計算通用指標(biāo)的權(quán)重。鑒于公共文化服務(wù)體系包括圖書館服務(wù)、博物館服務(wù)、公益性文化節(jié)慶活動、基層文化館站服務(wù)、廣播影視、新聞出版等不同領(lǐng)域，對于具體的評估對象，應(yīng)進(jìn)行專門研究，有針對性地進(jìn)行修正指標(biāo)和權(quán)重的考慮。總之，維度、基本指標(biāo)、修正指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)分值和加權(quán)計算共同構(gòu)成公共文化服務(wù)績效評估的指標(biāo)體系。作為基礎(chǔ)性指標(biāo)，公共文化服務(wù)績效評估基本指標(biāo)一般直接與服務(wù)提供者（評估對象）的工作性質(zhì)和職能相關(guān)。（二）一般通用預(yù)選指標(biāo)根據(jù)基本指標(biāo)通常數(shù)量不多、界定準(zhǔn)確、概括性強(qiáng)的要求，同時根據(jù)上述評估模式，以及基本評估維度和基本指標(biāo)的設(shè)計原則，結(jié)合發(fā)達(dá)國家和地區(qū)開展公共

33、文化服務(wù)績效評估的經(jīng)驗，我們嘗試提出一些基本指標(biāo)，作為通用預(yù)選指標(biāo)，可供不同公共文化服務(wù)領(lǐng)域開展績效評估時參照選取使用。需要特別說明的是，作為一個力圖包容公共文化服務(wù)各個領(lǐng)域的通用預(yù)選指標(biāo)體系，這里提供的基本指標(biāo)數(shù)量較多，在具體選用中，應(yīng)根據(jù)不同的評估對象進(jìn)行刪減（見表1）。表1：公共文化服務(wù)績效評估通用預(yù)選指標(biāo)表評估維度基本指標(biāo)指標(biāo)要素發(fā)展規(guī)模公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)總數(shù)（定性指標(biāo)）是否適應(yīng)需要布點（定性指標(biāo)）是否適應(yīng)需要公共文化服務(wù)從業(yè)人員占文化從業(yè)人員比例（定量指標(biāo)）%公共文化設(shè)施（定量指標(biāo)）可由“公共文化設(shè)施用地面積占公共設(shè)施用地比重”、“人均公共文化設(shè)施面積”等三級指標(biāo)組成（%；平方米/人）

34、每百萬人公共圖書館數(shù)（定量指標(biāo)）個/百萬人人均公共圖書館藏書冊（件）數(shù)（定量指標(biāo)）冊（件）/人電視臺種類及總數(shù)（定量與定性指標(biāo)相結(jié)合）個數(shù)及是否足夠？是否豐富廣播電臺種類及總數(shù)（定量與定性指標(biāo)相結(jié)合）個數(shù)及是否足夠？是否豐富廣播電視覆蓋率（定量指標(biāo)）100%每百萬人公共博物館數(shù)（定量指標(biāo)）個/百萬人年均高雅或民族藝術(shù)表演場次（定量指標(biāo)）場/年年均視覺藝術(shù)展覽場次（定量指標(biāo)）是場/年互聯(lián)網(wǎng)資源量可由“每萬人擁有的圖書館互聯(lián)網(wǎng)接入數(shù)”等三級指標(biāo)組成政府投入政府文化事業(yè)財政撥款（定量指標(biāo)）可由“財政文化事業(yè)撥款總額”、“經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)到位率”、“建設(shè)和專項撥款到位率”等三級指標(biāo)組成政府公共文化事業(yè)財政撥款經(jīng)費(fèi)占政府總財政支出的比重（定量指標(biāo)）%人均公共文化事業(yè)財政投入（定量指標(biāo)）元/人文化事業(yè)基建投資（定量指標(biāo)）可由“文化事業(yè)基建投資額”、“文化事業(yè)基建投資額實際完成情況”、“文化事業(yè)實際完成基建投資額占本地區(qū)基建投資額的比重”等三級指標(biāo)組成運(yùn)作機(jī)制依法行政（定性指標(biāo)）公開透明、辦事規(guī)范人員素質(zhì)（定性指標(biāo)）團(tuán)結(jié)協(xié)作、廉潔自律、民主決策工作質(zhì)量（定性指標(biāo)）化解難題、應(yīng)付突發(fā)、上級表彰政令暢通（定性指標(biāo)）執(zhí)行計劃、完成臨時任務(wù)、及時匯報反饋社會參與社會舉辦公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)（定量與