北京興延高速公路PPP項(xiàng)目案例分析

1、北京興延高速公路PPP項(xiàng)目案例分析一、項(xiàng)目背景自2014年以來，國務(wù)院及國家各部委大力推進(jìn)政府和社會資本合作模式，在此背景下，市發(fā)改委及市交通委積極響應(yīng)國務(wù)院、各部委及北京市委、市政府的最新政策導(dǎo)向，提出未來幾年北京市擬實(shí)施迫切性強(qiáng)的興延等幾條高速公路建設(shè)任務(wù)，若采用原有融資模式，項(xiàng)目資本金比例普遍要達(dá)到70%以上，市財力當(dāng)期難以承擔(dān)。因此需要創(chuàng)新機(jī)制，積極采取PPP模式建設(shè)，拓寬建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制。為了創(chuàng)造更好的市場化條件，市政府對擬實(shí)施的項(xiàng)目安排資本金補(bǔ)助；同時，在運(yùn)營期通過多種經(jīng)營收入以及財政補(bǔ)貼保障項(xiàng)目投資回報。通過以上措施，以首發(fā)集團(tuán)作為政府出資人代表，引

2、進(jìn)社會投資人參與項(xiàng)目投資建設(shè)，解決新建高速公路的資金需求。二、實(shí)施方案分析（一）項(xiàng)目概況興延高速公路是2019年世園會外圍配套交通項(xiàng)目，也是2022年冬奧會期間中心城與延慶比賽場地的主要聯(lián)絡(luò)通道之一。項(xiàng)目位于京藏高速公路以西，南起本市西北六環(huán)路土城立交，北至延慶京藏高速營城子立交收費(fèi)站以北，全長42.2公里。公路設(shè)計(jì)時速為平原地區(qū)每小時100公里，山區(qū)及隧道每小時80公里，雙向四車道。全線于2015年10月啟動建設(shè)，預(yù)計(jì)2018年底建成通車。項(xiàng)目建成后，將在原有京藏高速、京新高速的基礎(chǔ)上為京西北方向再增加一條快速通道，緩解我國華北地區(qū)及本市西北方向現(xiàn)況交通壓力，有力支持西北方向客貨分流政策，進(jìn)

3、一步促進(jìn)京津冀區(qū)域交通一體化。（二）項(xiàng)目難點(diǎn)和特點(diǎn)1、投資規(guī)模大。項(xiàng)目總投資約143.5億元，單公里造價達(dá)到3.4億元。若按原有“政府資本金+債務(wù)性融資”的融資方式，政府投入資本金約需130億元，當(dāng)期的財政實(shí)力難以承擔(dān)。2、施工難度大。全線共設(shè)隧道5處，共11座，其中，3公里以上的特長隧道3處，最長隧道全長達(dá)到5700米，而之前北京市最長的八達(dá)嶺潭峪溝隧道長度僅為3455米，在特長隧道施工方面的經(jīng)驗(yàn)較為缺乏，施工方面存在一定的難度。3、施工工期緊張。由于延慶世園會將于2019年4月份正式開幕，興延高速公路作為世園會重要的配套基礎(chǔ)設(shè)施之一，有非常嚴(yán)格的工期要求，市政府要求興延高速公路必須于201

4、8年12月底之前完工。4、經(jīng)營性收入難以覆蓋建設(shè)運(yùn)營成本。根據(jù)可研報告，本項(xiàng)目主要的收入來源是車輛的通行費(fèi)收入。根據(jù)測算，項(xiàng)目的經(jīng)營收入僅能平衡約14.5億元的銀行貸款，若沒有其它的經(jīng)營收入來源，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足投資人對投資回報的要求。（三）實(shí)施模式選擇方案一：政府承擔(dān)總投資的25%+運(yùn)營補(bǔ)貼1、市政府按照工程總投資的25%進(jìn)行出資，約39.9億元，剩余資金由社會投資方通過自籌資金和項(xiàng)目公司融資解決。2、運(yùn)營期由市政府對項(xiàng)目約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間的收費(fèi)差價進(jìn)行補(bǔ)貼。優(yōu)點(diǎn)：一是符合國發(fā)201460號文和市發(fā)改委、市交通委報送市政府的關(guān)于完善首發(fā)集團(tuán)資金籌措機(jī)制的意見精神，有利于建立公平、

5、開放、透明的市場規(guī)則，營造權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境；二是緩解了政府建設(shè)期的投資壓力；三是在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險，有效控制了政府的債務(wù)風(fēng)險。缺點(diǎn)：政府在運(yùn)營期的運(yùn)營補(bǔ)貼較多，但通過充分的市場競爭，可降低運(yùn)營補(bǔ)貼。方案二：政府承擔(dān)工程總投資的25%+征地拆遷費(fèi)+運(yùn)營補(bǔ)貼1、市政府承擔(dān)工程總投資的25%（39.9億元）以及征地拆遷費(fèi)（40.0億元），合計(jì)約70億元；剩余資金由社會投資方通過自籌資金和項(xiàng)目公司融資解決。2、運(yùn)營期由市政府對項(xiàng)目約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間的收費(fèi)差價進(jìn)行補(bǔ)貼。優(yōu)點(diǎn)：一是有利于建立公平、開放、透明的市場規(guī)則；二是在一定程度上緩解了政府建設(shè)期投

6、資壓力；三是在政府和社會資本間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險。缺點(diǎn)：一是不符合關(guān)于完善首發(fā)集團(tuán)資金籌措機(jī)制的意見的文件精神，對于超出政府需要承擔(dān)的費(fèi)用（項(xiàng)目總投資的25%）沒有出處；二是政府建設(shè)期的投資壓力仍然較大。方案三：傳統(tǒng)建設(shè)方案1、除項(xiàng)目自身能平衡的銀行貸款外，政府投入足額的項(xiàng)目資本金，剩余部分由首發(fā)通過銀行貸款或發(fā)債解決。2、市政府在運(yùn)營期內(nèi)不進(jìn)行補(bǔ)貼。優(yōu)點(diǎn)：政府在運(yùn)營期間不用補(bǔ)貼。缺點(diǎn)：一是不符合國發(fā)201460號文和市發(fā)改委、市交通委報送市政府的關(guān)于完善首發(fā)集團(tuán)資金籌措機(jī)制的意見精神；二是政府在建設(shè)期的投資壓力大。結(jié)論：方案一通過采取PPP模式，可促進(jìn)創(chuàng)新和公平競爭、提高運(yùn)營效率、提高高速公路

7、服務(wù)水平、優(yōu)化了項(xiàng)目風(fēng)險分配，同時也兼顧到了財政承受能力和價格的合理性以及建設(shè)期財政資金的壓力。因此，本項(xiàng)目推薦采取第一方案。（四）實(shí)施方案要點(diǎn)分析1. 項(xiàng)目運(yùn)作模式。項(xiàng)目采用BOT模式投資建設(shè)，北京市政府授權(quán)市交通委作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，市交通委通過公開招標(biāo)方式選擇中鐵建聯(lián)合體作為社會投資人。首發(fā)集團(tuán)作為政府出資人代表，與社會投資人共同成立項(xiàng)目公司，其中首發(fā)集團(tuán)利用政府資本金出資占股49%，社會投資人出資占股51%，首發(fā)集團(tuán)不參與分紅。市交通委通過PPP合同授權(quán)項(xiàng)目公司投資、建設(shè)及運(yùn)營管理興延高速公路，期限屆滿移交政府。2.投融資結(jié)構(gòu)。本項(xiàng)目總投資約143.5億元，其中政府按項(xiàng)目總投資的25%出資，

8、約36億元；社會投資人按雙方股權(quán)比例相應(yīng)出資，約37.5億元，剩余資金由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌集。優(yōu)點(diǎn)：面滿足了項(xiàng)目的最低資本金比例要求；項(xiàng)目公司可以通過PPP協(xié)議向銀行進(jìn)行質(zhì)押貸款，充分發(fā)揮了項(xiàng)目公司的融資能力；政府僅投入了36億元的資本金就撬動了約110億元的社會投資，極大的緩解了政府當(dāng)期的財政壓力。3.項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)。項(xiàng)目公司由首發(fā)集團(tuán)以及社會投資人共同成立。其中，首發(fā)集團(tuán)利用政府資本金出資約32.7億元（占股49%），社會投資人出資約34億元（占股51%），首發(fā)集團(tuán)在項(xiàng)目公司中不分紅。4.投資回報機(jī)制設(shè)置。項(xiàng)目經(jīng)營收入：車輛通行費(fèi)收入；廣告牌、加油站等多種經(jīng)營收入；實(shí)際通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與約定通行費(fèi)

9、標(biāo)準(zhǔn)之間收費(fèi)收入差額的補(bǔ)貼。三、實(shí)施效果評價（一）項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)一是項(xiàng)目實(shí)施有法可依。2005年12月1日，北京市第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議通過北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例，自2006年3月1日起施行。該條例是我市軌道交通及高速公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施的主要法律依據(jù)，條例明確了可實(shí)施特許經(jīng)營的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、具體實(shí)施方式、市政府各相關(guān)部門的責(zé)任、項(xiàng)目實(shí)施流程、項(xiàng)目相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)等。二是政府重視。按照項(xiàng)目，市政府逐項(xiàng)成立由主管交通的副秘書長牽頭的招商工作領(lǐng)導(dǎo)小組，工作組由市交通委牽頭，市發(fā)改委、市財政局、市重大辦、市國資委、市政府法制辦及相關(guān)市屬國有企業(yè)等相關(guān)部門

10、配合。三是政府主導(dǎo)、企業(yè)配合、投資人自主決策。四是實(shí)施方案及招商方案編制合理。由前期業(yè)主單位聘請專業(yè)的第三方咨詢機(jī)構(gòu)北京市工程咨詢公司，負(fù)責(zé)編制特許經(jīng)營實(shí)施方案、編制招商文件，組織公開招標(biāo)等相關(guān)事宜，并且在項(xiàng)目特許經(jīng)營全過程提供相應(yīng)的咨詢服務(wù)。五是構(gòu)建了合理的收益分配及風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。通過保底車流量、超額收益分配、征地拆遷風(fēng)險分擔(dān)、政府方認(rèn)可的設(shè)計(jì)變更補(bǔ)償?shù)葯C(jī)制的設(shè)計(jì)，為社會投資人帶來合理預(yù)期收益；此外合作合同中規(guī)定的商務(wù)條款、風(fēng)險分擔(dān)和利益共享的約定較公平合理，在社會投資人的經(jīng)濟(jì)利益和政府方的公共利益之間找到了科學(xué)合理的平衡點(diǎn)，提升了本項(xiàng)目對社會投資人的吸引力。六是規(guī)范的運(yùn)作和充分競爭使得政府

11、利益最大化。本項(xiàng)目整個運(yùn)作過程規(guī)范有序，對潛在投資人產(chǎn)生了較大的吸引力，實(shí)現(xiàn)了充分的競爭。所有投標(biāo)人的商務(wù)條件均優(yōu)于政府預(yù)期，最低報價僅為控制價的53%。通過公開招標(biāo)，一方面實(shí)現(xiàn)了籌集項(xiàng)目建設(shè)資金、引進(jìn)先進(jìn)的施工組織能力，保障了項(xiàng)目的如期建成的目標(biāo)；另一方面十分有效地降低了政府運(yùn)營期的補(bǔ)貼壓力，實(shí)現(xiàn)了政府利益的最大化。（二）項(xiàng)目主要創(chuàng)新點(diǎn)一是保底車流量和超額利益分成的機(jī)制的合理設(shè)計(jì)。通過財務(wù)測算科學(xué)合理的確定保底車流量，避免社會投資人承擔(dān)過大風(fēng)險，體現(xiàn)PPP模式風(fēng)險共擔(dān)的原則，提高項(xiàng)目對投資人的吸引力。同時，在招標(biāo)文件中將保底車流量優(yōu)化作為加分項(xiàng)，鼓勵投資人降低保底車流量的要求，有效降低了政府

12、兌現(xiàn)最低需求保障的風(fēng)險。此外，為避免社會投資人獲得暴利，設(shè)計(jì)了超額利益分成的機(jī)制，充分體現(xiàn)PPP模式利益共享的原則。二是采用邊際效率型的調(diào)價機(jī)制，更有利于保障投資人回報水平在合理區(qū)間。以往特許經(jīng)項(xiàng)目常采用成本推動型調(diào)價機(jī)制，使運(yùn)營期價格處于不斷提升，降低投資人持續(xù)提高管理水平、降低運(yùn)營成本的積極性，長期來看投資人的投資回報水平將高于合理區(qū)間。采用邊際效率型的調(diào)價機(jī)制，投資人的調(diào)價機(jī)制基于合理的回報預(yù)期以及全社會宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的變動趨勢，并且成本增加需要到達(dá)約定的風(fēng)險邊界才能觸發(fā)調(diào)價，對投資人運(yùn)營水平、成本控制能力提出更高要求，使項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險由具有更強(qiáng)應(yīng)對能力的投資人來更多的承擔(dān)。三是評標(biāo)方式采

13、用雙信封綜合評估法。通過這種評審方法，有效避免了投資人惡意低價中標(biāo)，確保進(jìn)入第二個信封評審的投標(biāo)人為具有保障本項(xiàng)目順利實(shí)施的施工組織管理能力，同時又能使約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)得到充分的競爭。四是在對總投資進(jìn)行控制的基礎(chǔ)上，單獨(dú)考慮征地拆遷的投資控制。由于征地拆遷投資的不可控性，由社會投資人承擔(dān)此風(fēng)險會大幅降低項(xiàng)目的吸引力；為了鼓勵社會投資人在征地拆遷工作上充分發(fā)揮主觀能動性，合同中約定超過控制投資5%（2億元）以內(nèi)的投資由投資人承擔(dān)，超過控制投資5%以外的投資由政府承擔(dān)。五是創(chuàng)新高速公路PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件范本?，F(xiàn)階段交通部尚無此類項(xiàng)目的示范文本，本項(xiàng)目招標(biāo)文件以交通部關(guān)于公路工程和經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)文件范本為基礎(chǔ)，并結(jié)合國家財政部及國家發(fā)改委關(guān)于PPP合同文本框架結(jié)構(gòu)及內(nèi)容說明的指導(dǎo)意見編制而成，在高速公路PPP項(xiàng)目領(lǐng)域?qū)儆谑讋?chuàng)。（三）項(xiàng)目示范意義一是本項(xiàng)目是自去年國家層面力推PPP模式并出臺了一系列新的相關(guān)制度法規(guī)以來，全國首例成功招商完成的高速公路PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目的圓滿完成，為今后北京市乃至全國高速公路PPP項(xiàng)目的推廣提供了可借鑒的成功案例。二是本項(xiàng)目是全國首例通過“約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”在運(yùn)營期對高速公路運(yùn)營提供補(bǔ)貼的項(xiàng)目，為全國高速公路投資回報機(jī)制開創(chuàng)了新的路徑。三是通過PPP模式，有效降低了傳統(tǒng)建設(shè)模式下的投資（降低8