關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策存在的問題及對策分析

1、關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策存在的問題及對策分析摘要：本文從公共產(chǎn)品本質(zhì)特征入手,著重闡明了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)存在的問題、并提出解決問題的對策。 農(nóng)村公共產(chǎn)品則是指農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)與生活所需要的具有一定非排他性和消費的非競爭性的產(chǎn)品或服務(wù),如義務(wù)教育、道路、科技服務(wù)等等。它是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要組成部分。但是，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)還存在諸多問題，需要認(rèn)真分析、研究和解決。 關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、治理制度建設(shè)引言：目前全國有261個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5.4萬個村不通公路；在全國104.3萬公里的砂石土路面中，農(nóng)村公路就有92.3萬公里，占88.5%。

2、很多地方農(nóng)村公路睛通雨阻，路況差，部分地區(qū)人畜飲水困難，基本生存條件無法保障。同時，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化失修，抵御自然災(zāi)害能力減弱。過度砍伐和不合理的開采建設(shè)導(dǎo)致水土流失，引發(fā)了許多泥石流、洪澇災(zāi)害、農(nóng)田被毀等問題。農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費12元，僅為城市人均衛(wèi)生事業(yè)費的27.6%。這種狀況使得農(nóng)村基本醫(yī)療條件嚴(yán)重落后，機構(gòu)凋零，設(shè)備陳舊，衛(wèi)技人員短缺而且素質(zhì)偏差，服務(wù)水平低下，鄉(xiāng)、村兩級衛(wèi)生保健網(wǎng)幾乎處于瓦解狀態(tài)，公共衛(wèi)生和各項預(yù)防保健工作難以落實。特別是處于弱勢地位的農(nóng)民群體，過高的醫(yī)療費用，遠遠超出了他們的經(jīng)濟承受力，不少農(nóng)民“因病致貧，因病返貧”已成為突出的問題。由此可見，我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供

3、給存在著很大的問題，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策需要做出調(diào)整和改善。一、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策存在的問題 1、供給嚴(yán)重不足 （1）公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活的需要。全國有261個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5.4萬個村不通公路，很多地方農(nóng)村公路睛通雨阻，路況差。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施老化失修，抵御自然災(zāi)害能力減弱。（2）公共衛(wèi)生事業(yè)停滯不前。農(nóng)村基本醫(yī)療條件嚴(yán)重落后，機構(gòu)凋零，設(shè)備陳舊，衛(wèi)技人員短缺而且素質(zhì)偏差，服務(wù)水平低下，鄉(xiāng)、村兩級衛(wèi)生保健網(wǎng)幾乎處于瓦解狀態(tài)，公共衛(wèi)生和各項預(yù)防保健工作難以落實。（3）農(nóng)村義務(wù)教育現(xiàn)狀不容樂觀。雖然近幾年來特別是農(nóng)村稅費改革試點以來，中央和省市加大了投入，但仍然只占很小比

4、重。盡管在農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育階段試行“一費制”，使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)有所減輕，但目前基礎(chǔ)教育費用較高，農(nóng)民仍然難以承受。此外，農(nóng)村教師隊伍的現(xiàn)狀令人擔(dān)憂不少中小學(xué)的骨干教師或離開教學(xué)崗位，或流向城市，教育質(zhì)量下降。這種情況在欠發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)特別突出。 （4）社會保障徘徊不前。農(nóng)村社會保障仍是我國社會保障體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。盡管各級政府采取各種各樣的社會保障、救濟制度等措施，如農(nóng)村低保、五保戶供養(yǎng)、教育救助、優(yōu)撫安置等，但目前農(nóng)村低保和醫(yī)療保險發(fā)展很不平衡，僅在一些地方起步，只占很小一部分的農(nóng)村人口，農(nóng)村社會保障的覆蓋面相對較低，遠遠解決不了農(nóng)村現(xiàn)有的貧困狀況。 （5）文化設(shè)施缺乏。文化科技“三

5、下鄉(xiāng)”活動流于形式，沒有發(fā)揮其真正作用，民間文化在低谷徘徊，廣大農(nóng)民精神生活十分貧乏。 （6）農(nóng)村技術(shù)支持服務(wù)體系幾乎處于癱瘓狀態(tài)。農(nóng)業(yè)技術(shù)支持服務(wù)和推廣應(yīng)用的資金投入不足，推廣體系不夠完善，嚴(yán)重制約著推廣力度。一方面部分地方政府借機構(gòu)改革將推廣服務(wù)部門推向市場，甚至撤銷推廣服務(wù)部門，造成人員離崗或流失；另一方面，基層推廣隊伍中整體知識水平低，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新技術(shù)的熟悉程度和操作能力較差，影響了農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新品種的推廣轉(zhuǎn)化，無法適應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。 2、結(jié)構(gòu)失調(diào) 研究表明，部分公共產(chǎn)品的過剩供給，不能真正解決農(nóng)民需求。一方面，農(nóng)民急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給，大型的水利灌溉設(shè)施和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)

6、展的公共產(chǎn)品如教育、醫(yī)療保障及農(nóng)村的環(huán)境保護等嚴(yán)重不足；另一方面，政府供給層面卻又存在無效供給過剩，一些地方政府在提供公共產(chǎn)品時忽略了農(nóng)民的需求偏好，通過攤派、收費等方式向農(nóng)民提供效率不高的、重復(fù)性的公共產(chǎn)品，熱衷于投資見效快、周期短的公共項目，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品無效供給膨脹。農(nóng)民真正需要的公共服務(wù)提供不足，而不需要政府提供的服務(wù)卻存在供給過剩，這樣使本來有限的公共產(chǎn)品投入得不到合理的利用，使得農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給不能真正實現(xiàn)幫助農(nóng)民發(fā)揮生產(chǎn)、改善農(nóng)民生活質(zhì)量的目的，使公共產(chǎn)品供給偏離需求，結(jié)構(gòu)失衡、效率低下。 3、農(nóng)民承擔(dān)的農(nóng)村公共產(chǎn)品成本過重 在我國現(xiàn)有情況下提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，無疑需要注入大量

7、的資金，否則，新農(nóng)村的建設(shè)就成了無源之水。而在以往農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給上，農(nóng)民既要承擔(dān)制度內(nèi)公共產(chǎn)品供給成本，也要承擔(dān)制度外公共產(chǎn)品供給成本，特別是由于缺乏約束，他們承擔(dān)的制度外公共產(chǎn)品成本增長過快。無論是稅費改革前的“三提五統(tǒng)”，還是稅費改革后的“一事一議”，都是農(nóng)民對公共產(chǎn)品的成本負(fù)擔(dān)。讓農(nóng)民承擔(dān)過多的公共產(chǎn)品提供成本，無疑會使其產(chǎn)生“羊毛出在羊身上”的顧慮。 二、完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策的對策 1、按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給 加快我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展，必須從根本上改變非均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度，堅持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向，改變重城市輕農(nóng)村的發(fā)展政策，向

8、城鄉(xiāng)提供均衡的公共產(chǎn)品。 （1）遵循統(tǒng)一、公平、公正的原則，在城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給上，統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一待遇。政府應(yīng)盡量為城鄉(xiāng)居民提供大致相當(dāng)?shù)墓伯a(chǎn)品和公共服務(wù)以及公用設(shè)施，縮小城鄉(xiāng)在公共產(chǎn)品供給上的巨大差距，逐步化解城鄉(xiāng)在公共產(chǎn)品供給上的二元格局，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化。 （2）政府應(yīng)加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財政投入力度?；诋?dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品嚴(yán)重短缺的現(xiàn)實，政府應(yīng)把公共資源的分配重點放在農(nóng)村，把更多的公共資源投向農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給。其一，提高農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入。一方面，在國家財政教育支出中，要扶持農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展。國家對非義務(wù)教育的投入要適當(dāng)收縮，將調(diào)整出的財政資金用于增加

9、農(nóng)村義務(wù)教育的投資。另一方面，要建立農(nóng)村義務(wù)教育的財政專項轉(zhuǎn)移支付制度，強化中央和省級財政支持農(nóng)村義務(wù)教育的力度，讓中央和省級財政在農(nóng)村義務(wù)教育中承擔(dān)主要責(zé)任。其二，加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，為農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)提供良好的外部條件。當(dāng)前對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投向可集中于支持農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村通訊和廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)等等。其三，加大對農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村科技等的投入力度，同時逐步拓寬財政體系支持的公共產(chǎn)品范圍，將農(nóng)村的優(yōu)撫安置、民兵訓(xùn)練、計劃生育等公共產(chǎn)品的提供，納入公共財政體系之中。 （3）深化財政體制改革，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的財政保障制度。當(dāng)前地方、基層

10、政府尤其是處于行政體系最底端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政能力減弱，財政狀況惡化。在稅源不足而造成缺口較大的情況下，根本無力提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。為此，一是要科學(xué)劃分各級政府的財權(quán)和事權(quán)，使財權(quán)與事權(quán)平衡一致，并根據(jù)公共產(chǎn)品的層次性和地域性等特點，明確界定各級政府提供公共產(chǎn)品的職責(zé)和義務(wù)范圍。由此，根據(jù)各級政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品責(zé)任范圍不同，確定與之相適應(yīng)的財權(quán)。二是進一步調(diào)整和理順各級政府之間的財政分配關(guān)系，改變長期實行“收入上移、支出下移”的不合理制度，朝著“收入下移、支出上移”的方向改變，從根本上解決地方基層政府財力緊缺和農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題。三是深化農(nóng)村基層財政體制改革，建立和完善政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)進一

11、步改進現(xiàn)行的稅收返還、定額補助和專項撥款等形式的轉(zhuǎn)移支付方法，建立從上到下的轉(zhuǎn)移支付制度，加大國家財政對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。 2、構(gòu)建多中心的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制 一是政府供給主體。對于關(guān)系到國家總體利益的農(nóng)村公共產(chǎn)品，如基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護等，應(yīng)該由中央和省級政府來無償提供；地方政府主要負(fù)責(zé)提供那些與本地區(qū)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相關(guān)的公共產(chǎn)品，國家應(yīng)賦予地方政府適當(dāng)?shù)呢敊?quán)；同時，國家應(yīng)本著公平的原則，這樣既為地方政府提供資金保障，又能不挫傷他們提供公共產(chǎn)品的積極性。 二是農(nóng)村社區(qū)供給主體。對村級范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品供給，如村內(nèi)的道路、溝渠建設(shè)等，應(yīng)主要由農(nóng)民集資方式或村集體經(jīng)濟

12、提供。為推動農(nóng)村社區(qū)主體對公共產(chǎn)品的提供，各級政府首先應(yīng)該在村集體自籌的基礎(chǔ)上，進行鼓勵性的資金補貼，調(diào)動村集體供給積極性；其次應(yīng)明確村集體供給的公共產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)歸屬，防止各級政府借機亂收費，從而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；再次各級政府應(yīng)制訂鼓勵農(nóng)村社會區(qū)提供公共產(chǎn)品的政策條例。 三是私人或企業(yè)供給主體。農(nóng)村公共產(chǎn)品包括許多準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因而我們可以按照市場的原則，積極引進私人或企業(yè)的投資來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。首先，各級政府應(yīng)制訂一些鼓勵企業(yè)或私人出資參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政策，如稅收優(yōu)惠政策，賦予冠名權(quán)等，吸引私人或企業(yè)來參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給；其次政府應(yīng)維護私人或企業(yè)供給主體的既得利益，不得損害他們的權(quán)益。只

13、有這樣才能不斷吸引私人或企業(yè)投資參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，提高他們對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給積極性。 四是農(nóng)村公共產(chǎn)品資金來源的多元化。當(dāng)供給主體多元化后，用來供給公共產(chǎn)品的資金來源也相應(yīng)地多元化了。目前我國公共產(chǎn)品的主要籌資渠道就包括了政府的財政資金、經(jīng)濟組織渠道、社會渠道、國外渠道、私人渠道、市場渠道。 實現(xiàn)籌資渠道多元化的過程中，籌資方式也出現(xiàn)了多樣化。從理論和實踐和角度來講，籌資方式有以下幾種：首先是行政方式。主要指政府通過財政預(yù)算渠道為農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)提供資金。其次是市場方式。其主要是指依靠市場經(jīng)濟中的等價交換和有償使用原則，通過市場向社會籌資金的一種方式。最后是援助方式。包括社會與社區(qū)、

14、社會對個人和群體、地區(qū)與地區(qū)之間帶有幫助和救濟性性質(zhì)的資金投入方式。 五是推行多中心的公共產(chǎn)品供給決策機制。首先，堅持和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的政府決策機制。政府作為公共部門，是以追求公共利益最大化為目標(biāo)，而非追求個人的私利，他們所決策組織的公共產(chǎn)品基本上是農(nóng)民所急需的，而且不會因為提供的產(chǎn)品沒有利益可圖而不提供，這樣有利于維護農(nóng)村居民的利益。因而，我們實行多中心的供給決策機制，就要堅持農(nóng)村公共產(chǎn)品提供中政府決策的主體地位，尤其是在關(guān)系農(nóng)村發(fā)展大局的基礎(chǔ)農(nóng)田水利設(shè)施等公共產(chǎn)品的決策中不斷完善其決策程序，真正體現(xiàn)和維護農(nóng)民和利益。其次，積極推進農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，建立公共產(chǎn)品供給的農(nóng)民需求表達機制，使多數(shù)農(nóng)民的需求偏好得以表達。具體做法可在村民委員會制度和鄉(xiāng)人民代表大會制度的基礎(chǔ)上，使農(nóng)民的意見得到充分反映，并由全體農(nóng)民或農(nóng)民代表對本社區(qū)的公益事業(yè)進行表決。尤其是由鄉(xiāng)村組織的道路建設(shè)、水電基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)指導(dǎo)等區(qū)域性公共產(chǎn)品，直接關(guān)系到農(nóng)