關(guān)于生態(tài)文明視野下陜北礦區(qū)水資源法律制度研究

1、關(guān)于生態(tài)文明視野下陜北礦區(qū)水資源法律制度研究    論文摘要：生態(tài)文明是當下國際社會公認的一種高級形式的文明制度。加強水資源的保護是實現(xiàn)生態(tài)文明的核心。近年來，礦區(qū)開采對水資源破壞日益加劇，礦區(qū)水資源的利用與保護已經(jīng)日漸受到各界關(guān)注，但是專題研究水資源保護和利用的法律研究仍然較少，更鮮有從生態(tài)文明的角度研究礦區(qū)水資源保護的法律體系。本文通過梳理陜北礦區(qū)水資源法律制度存在的問題，試圖提出一些合乎生態(tài)文明要求的建議。  論文關(guān)鍵詞：生態(tài)文明 礦區(qū)水資源 法律   生態(tài)文明是人類社會和生產(chǎn)力水平發(fā)展到一定歷史階

2、段的必然產(chǎn)物，它是繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明后出現(xiàn)的一種前瞻文明。它是指在人類歷史發(fā)展過程中形成的人與自然、人與社會環(huán)境和諧統(tǒng)一、可持續(xù)發(fā)展的文化成果的總和，是人與自然交流融通的狀態(tài)。生態(tài)文明強調(diào)人與自然“共榮共生”，要求我們在改造自然、謀求發(fā)展的同時，對于生態(tài)環(huán)境給予足夠重視，以達到人與自然的和諧共處。2010年2月5日，全國首部促進生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)貴陽市促進生態(tài)文明建設(shè)條例正式頒布，相信這部旨在把促進生態(tài)文明建設(shè)的各項重大政策、措施納入法制軌道，使之規(guī)范化、制度化的開創(chuàng)性立法一定會帶動全國建設(shè)生態(tài)文明立法狂潮，促進生態(tài)文明的提早實現(xiàn)。  一、法治建設(shè)對實現(xiàn)生態(tài)文明的促

3、進作用  法律規(guī)范作為一種“硬約束”，以其強制性手段規(guī)范社會成員的行為，使其形成不得不遵循或服從的意識。健全的法律體系和良好的法治氛圍，對于維護人們解決環(huán)境問題的權(quán)利和義務(wù)，有著道德所不能替代的作用。法律能以其剛性約束為生態(tài)文明建設(shè)提供一個可行的制度框架和范式，明確各方在實現(xiàn)生態(tài)文明上的權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容。這是因為，生態(tài)文明的理念需要法律予以確立并執(zhí)行，生態(tài)文明的成果也需要法律得以確認。而生態(tài)文明中涉及的利益分歧也需要法律的介入以調(diào)整。由此看來，要想實現(xiàn)生態(tài)文明，法律保障是必不可少的工具。生態(tài)文明的法治建設(shè)是生態(tài)發(fā)展的客觀需要，是維護我國國家利益的重要保障，也是實現(xiàn)依法治國方略的重要內(nèi)容

4、。  二、構(gòu)建適合陜北礦區(qū)水資源永續(xù)利用的法律制度的緊迫性  陜北能源礦區(qū)是我國迄今為止唯一正式批準建設(shè)的國家級能源化工基地，它地處毛烏素沙漠與陜北黃土高原的接壤地帶，可利用的水資源有地表水、薩拉烏蘇組和洛河組地下水、巖溶水和黃河水，區(qū)內(nèi)水資源總量少、年內(nèi)分配不均，含水層多位于煤層之上。煤炭資源的大規(guī)模開發(fā)引起大面積的地表塌陷，冒落裂隙帶穿透巖層，直達地表，破壞了含水層結(jié)構(gòu)，造成地表水滲漏及地下水水位下降，泉水干涸。陜西省185煤田地質(zhì)勘探隊曾經(jīng)對采空區(qū)地下水位進行了18個月的觀測，發(fā)現(xiàn)地下水位下降幅度達10-12米，煤層開采后，薩拉烏蘇組已經(jīng)無水，地下水位下降到基巖面以下

5、，這意味著榆林以北廣大地區(qū)的沙漠化，京津及華北地區(qū)的沙塵天氣也將因此與日俱增。面對如此嚴峻的形勢，重視和解決陜北能源基地水問題已是刻不容緩。  三、陜北礦區(qū)水資源保護的法制建設(shè)現(xiàn)狀  自上世紀80年代以來，我國政府積極投入到依法治水、依法管水的立法嘗試。經(jīng)過近30年的努力，目前已基本形成水資源法律體系，水資源的管理和利用也逐步規(guī)范化。目前我國水資源保護法律法規(guī)主要有：  （一）憲法  作為我國的根本大法，對水資源保護進行全局性指導(dǎo)，是我國水資源法律基礎(chǔ)，也是各種水資源法律、法規(guī)的立法依據(jù)。  （二）水資源法律  目前包括4部專門法律：

6、中華人民共和國水法、中華人民共和國防洪法、中華人民共和國水土保持法和中華人民共和國水污染防治法。其中，2002年在借鑒吸收國內(nèi)外先進經(jīng)驗基礎(chǔ)上修訂的新水法，寫入水資源統(tǒng)一管理、水功能區(qū)劃、排污總量管理制度、節(jié)水制度和超計劃用水累進加價制度及監(jiān)督檢查制度等等，都為水資源的保護提供了非常好的法律保障和支撐。  （三）水資源行政法規(guī)  即國務(wù)院制定的有關(guān)合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源、防治水害的規(guī)范性文件。如取水許可制度實施辦法、征收排污費暫行辦法、污染源治理專項基金有償使用暫行辦法等。它們是對水資源法律的合理補充和延展，是我國水資源法律體系重要組成部分。  （四）其

7、他法律  包括地方水資源法規(guī)、水政規(guī)章等。如陜西省制定的針對水資源保護的陜西省實施水法辦法、陜西省城鄉(xiāng)供水用水條例、陜西省水文管理條例、陜西省煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護條例等，都是水資源保護法律體系的有機組成部分。  四、陜北礦區(qū)水資源利用與保護法律體系的困境  （一）立法指導(dǎo)思想明顯落后于時代的發(fā)展，未能以生態(tài)文明理統(tǒng)攝整個環(huán)境立法過程  工業(yè)化時期的一些典型傳統(tǒng)的環(huán)境立法思路在從國家到地方環(huán)境保護立法中比比皆是，工業(yè)文明所要求的“一切以經(jīng)濟發(fā)展為重”的發(fā)展思路，導(dǎo)致在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護二者產(chǎn)生碰撞時，選擇的天平多數(shù)偏向保護經(jīng)濟一方，這加劇了資源環(huán)境的

8、進一步惡化。這在各個層面的立法中都可見一斑。如環(huán)境保護的原則指出：“環(huán)境保護要與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)”。這里雖包含了可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)容，但僅側(cè)重于從橫向關(guān)系中對環(huán)境保護和經(jīng)濟社會的發(fā)展提出要求，側(cè)重于當代人的發(fā)展，不能全面體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略所要求的當代人及其子孫后代的永續(xù)發(fā)展，這種過于強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境保護思路是與生態(tài)文明“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”的要求背道而馳的，它不利于生態(tài)文明的實現(xiàn)。  （二）缺乏對地方立法的足夠重視  我國幅員遼闊，不同地區(qū)、不同行業(yè)，其狀況也千差萬別。針對這一狀況，國家層面的立法一般只做原則性規(guī)定，以維持法律的穩(wěn)定性。地方立法正是彌補了這一不足，它不僅

9、可以結(jié)合當?shù)貙嶋H狀況因地制宜地做出一些操作性強的規(guī)定，以彌補國家層面的法律規(guī)定過于原則的弊端，而且還能在國家立法領(lǐng)域中尚屬空白的領(lǐng)域中先行立法，以使當?shù)丶霸缡芤?，并為將來國家層面的立法及其他地區(qū)立法提供一定借鑒作用。針對陜北礦區(qū)半干旱地區(qū)的水資源保護，國家層面的法律難有針對性，因此，在地方水資源法規(guī)和水政規(guī)章的數(shù)量和質(zhì)量要求上也就更為迫切。  （三）法律法規(guī)之間缺乏整體配合，全局意識差  我國現(xiàn)行立法體制實際上受行政體制的制約，往往各單行法是由相應(yīng)的行政部門負責起草。負責起草的部門往往不能從全局考慮，而是較多地考慮本部門、本系統(tǒng)的利益，從各自的角度管理、保護和開發(fā)相關(guān)資源，

10、各單行法不但未形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的保護自然環(huán)境和合理開發(fā)自然資源的規(guī)范體系，有時反而成為擴展部門權(quán)力、維護部門利益的工具。比如，1988年的中華人民共和國水法規(guī)定，“對城市中直接從地下取水的單位，征收水資源費：其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費”，“水費和水資源費的征收辦法，由國務(wù)院規(guī)定?！庇纱丝梢?，對征收辦法，法律授權(quán)只有國務(wù)院才能行使立法權(quán)。但1992年物價局和財政部聯(lián)合發(fā)文，“水資源費在國家未做出統(tǒng)一規(guī)定之前，暫按省級人民政府規(guī)定執(zhí)行?！睋?jù)此，一些省規(guī)定了水資源費征收管理暫行辦法。這種自上而下的混亂局面使得地方立法也多從自身利益出發(fā)，欠缺整體配

11、合，且難以做到上下位法間的一致性，造成執(zhí)行難。  （四）陜北地區(qū)缺乏水資源的執(zhí)法管理機制，不利于礦區(qū)水資源的合理保護  水資源是一個動態(tài)的循環(huán)的閉合系統(tǒng)，地表水、地下水和空中水可以相互轉(zhuǎn)化，某一種形式的水資源的變化就會影響到其他形式的水資源。作為一個有機的統(tǒng)一體，應(yīng)該得到統(tǒng)一管理和調(diào)配，然而，陜北地區(qū)的礦區(qū)水資源管理和監(jiān)督機制還不健全，礦山企業(yè)和礦區(qū)水環(huán)境管理涉及環(huán)保、水利、國土等多個部門，有的地區(qū)建立了水務(wù)管理機構(gòu)，各部門多從自身利益出發(fā)，缺乏全局把握，導(dǎo)致執(zhí)法效率低下，礦山企業(yè)叫苦不迭。如榆林市水務(wù)局，其定位是主管全市水行政的市政府組成部門，然而并未被賦予必要的管理與監(jiān)

12、督職權(quán)，不能真正做到對礦區(qū)水資源的一體化保護管理和開發(fā)利用。  五、構(gòu)建陜北礦區(qū)水資源保護法律體系的幾點建議  （一）用生態(tài)文明的理念來構(gòu)建陜北礦區(qū)水資源保護法律體系  要實現(xiàn)生態(tài)文明，做到陜北礦區(qū)水資源的合理有序利用，必須從制定、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策入手，做到有法可依，真正落實“誰開發(fā)、誰保護，誰污染、誰治理，誰破壞、誰賠償、誰恢復(fù)”原則。在立法過程中必須摒棄原來一味以經(jīng)濟效益為追逐目標的短視理念。當?shù)卣谶M行地方立法時，要以生態(tài)文明的高度要求自己，堅決抵制以罰代管，努力做到源頭控制，將生態(tài)本位的現(xiàn)代環(huán)境理念滲透其中，實現(xiàn)當?shù)氐V區(qū)開采“既滿足當代人需求，又不

13、對后代人的需求造成威脅”的可持續(xù)發(fā)展，重視自然的權(quán)利，崇尚生態(tài)利益高于人類利益，才能最終實現(xiàn)人與自然的和諧相處。  （二）加強地方區(qū)域性水資源保護立法  特色的地方立法既能充分適應(yīng)本地區(qū)水資源保護的實際需要，也可以為中央礦區(qū)水環(huán)境立法提供有益的借鑒，積累立法經(jīng)驗，從而能夠有力地推動我國環(huán)境立法的發(fā)展。就陜北礦區(qū)而言，陜北礦區(qū)地處半干旱地區(qū)，條件特殊，國家法律難以做到針對這一特色立法，亟需在堅持同國家法律法規(guī)不相抵觸的前提下，進一步加強地方法制建設(shè)，樹立生態(tài)文明觀念，完善地方水資源保護立法體系。因此，要盡快出臺適合當?shù)厮Y源保護的法規(guī)規(guī)章，全面形成陜北能源礦區(qū)水資源保護的法律

14、體系，使該地區(qū)早日形成人與自然和諧共處的生態(tài)文明局面。  （三）完善各種水法律制度，形成全方位礦區(qū)水保護法律制度體系  通過立法強制規(guī)范水資源的利用制度，以最大程度的避免因浪費造成的水資源不足狀態(tài)；建立水市場體系，建立以市場形成價格為主的水價機制；完善水利用的激勵機制，大力提倡中水回用，提高當?shù)厮Y源利用效率；完善立法對不合理開發(fā)引起的水資源污染現(xiàn)狀，堅決打擊煤礦開采中對水資源造成災(zāi)難性后果的責任者；增加對陜北能源礦區(qū)地下水資源保護的法律規(guī)定，加強對地下水破壞的法律懲罰性規(guī)定以最大程度的避免礦區(qū)開采造成水位下降等地質(zhì)災(zāi)害；強化全區(qū)域水資源統(tǒng)一管理，實現(xiàn)對水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)

15、一配置、統(tǒng)一調(diào)度，達到統(tǒng)一管理的目標；強化水資源規(guī)劃的法律地位，將這一制度轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂兄贫ǚㄐЯΦ陌h(huán)境、經(jīng)濟和社會性制度，明確參與各方的權(quán)利義務(wù)，充分發(fā)揮法律的剛性作用；設(shè)立水資源的監(jiān)管制度，解決針對水資源利用保護中的執(zhí)法空缺，有效保護礦區(qū)十分有限的水資源，促進水資源執(zhí)法體系的建立，使經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護在可持續(xù)發(fā)展的模式上運行。  （四）健全法律監(jiān)督機制  古希臘先哲亞里士多德曾在其專著政治學(xué)一書中闡述法治內(nèi)涵并提出為后人稱頌的“良法”理論。究其實質(zhì)，“良法”無非是法律完備、運行良好、保障監(jiān)督合理的民眾自愿尊崇的法律。這里，當有了完備的法律體系，良好的執(zhí)法隊伍之后，至關(guān)重

16、要的是合理的監(jiān)督體系。環(huán)境治理要靠政府、企業(yè)和公眾的共同努力才能最大限度地凸現(xiàn)成果。民眾作為最為基礎(chǔ)的監(jiān)督主體，應(yīng)該得到最為普遍的知情權(quán)和最為廣泛的參與權(quán)。陜北礦區(qū)水資源的合理利用事關(guān)當代人和后代人的永續(xù)發(fā)展，因此，礦區(qū)水資源的利用狀況，也應(yīng)得到最充分的民眾認可，要逐步推進和健全公眾參與機制，擴大公眾知情權(quán)。  六、結(jié)語  陜北能源礦區(qū)在陜西省乃至全國經(jīng)濟發(fā)展中起著舉足輕重的作用。為避免走山西煤礦后續(xù)難以為繼的老路，我們必須用新的立法理念，即生態(tài)文明的理念來指導(dǎo)陜北能源礦區(qū)水資源的合理利用，實現(xiàn)“既滿足當代人需求，又不對后代人的需求造成威脅”的可持續(xù)發(fā)展，重視自然的權(quán)利，崇尚生態(tài)利益高于人類利益，才能使陜北能源礦區(qū)水資源作到永續(xù)利用，才能最終實現(xiàn)人與