以農(nóng)房集聚突破發(fā)展瓶頸以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌帶動跨越崛起

1、以農(nóng)房集聚突破發(fā)展瓶頸 以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌帶動跨越崛起浙江省溫州市萬全鎮(zhèn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌調(diào)研報告一、前言結(jié)合當(dāng)前的社會背景,我國經(jīng)濟(jì)社會總體上已經(jīng)進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段, 進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、 形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。 黨的十七屆 三中全會通過了關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定 ,對新形勢下農(nóng)村改革發(fā)展 作出了重大部署。 加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革是新一輪農(nóng)村改革發(fā)展的重大課題, 溫州是我國第 一批農(nóng)村改革試驗區(qū), 2010年 12月,溫州市確定了包括萬全鎮(zhèn)在內(nèi)的 11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點 鎮(zhèn), 嘗試開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革, 積極探索農(nóng)村改革發(fā)展的經(jīng)驗, 力求在加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 綜

2、合改革中闖出新的路子。二、開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的迫切性從全國的社會經(jīng)濟(jì)形勢來看, 在推進(jìn)現(xiàn)代化過程中, 當(dāng)前最突出的問題是城市化和城鄉(xiāng) 一體化進(jìn)程滯后, 特別是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來的深層次矛盾問題尤為突出。 由于農(nóng)村土地、 資 產(chǎn)、 戶籍等制度和經(jīng)濟(jì)社會管理體制的制約, 各類要素不能在城鄉(xiāng)之間自由流動, 既嚴(yán)重阻 礙了農(nóng)村發(fā)展,也影響了城市現(xiàn)代化進(jìn)程;從溫州市的發(fā)展任務(wù)來看,自 2003年以后,溫 州投資率從 37%下降到 2010年的 31.8%,期間溫州經(jīng)濟(jì)年均增速僅為 12.1%,發(fā)展速度由 全省首位后退到全省末位,因此強(qiáng)化投資是溫州市“十二五”規(guī)劃的主題和主線,但是,強(qiáng) 化投資必須要解決“

3、錢從哪里出”和“地從哪里來”兩大要素問題,尤其是后者,萬全鎮(zhèn)所 在的平陽縣土地總面積 105068.38公頃,未利用地 7847.70公頃,僅占 7.5%, “地從哪里來” 成了一個棘手問題;從萬全鎮(zhèn)來看,萬全鎮(zhèn)是在 2011年 4月由原萬全、榆垟、宋埠三鎮(zhèn)合 并而成,擁有巨大的工業(yè)發(fā)展?jié)摿? 2010年創(chuàng)下 52億元的工業(yè)生產(chǎn)總值, “十二五”期間 作為平陽縣新一輪工業(yè)化的主戰(zhàn)場, 還承擔(dān)著完成產(chǎn)值 300億元的歷史重任, 但是隨著工業(yè) 化、城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn),土地資源消耗嚴(yán)重,而后備資源極其缺乏。總體而言,土地問題成 了萬全鎮(zhèn)、平陽縣、乃至整個溫州市的發(fā)展瓶頸。萬全鎮(zhèn)戶籍人口 7.7萬人,

4、在 77.85平方公里土地上分布在 87個行政村之中, 相當(dāng)于每村平 均 860人,占地 1300畝。從上面村均占地千畝的態(tài)勢可以看出,還有廣闊的土地空間深深 地囤積在農(nóng)村。 解決好農(nóng)村建設(shè)用地高面積、 低利用率的問題, 不僅可以緩和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的土 地要素難題, 還可減少各村公共配套重復(fù)性浪費以及管理散亂的問題。 萬全鎮(zhèn)村居人口諸如 陳交大之類的少數(shù)大村人口可達(dá) 2000左右,而象寶興、鄭東之類的小村只有寥寥 400人。 雖然只有數(shù)百人口, 水、 電等公共服務(wù)設(shè)施卻缺一不可, 同時各村的服務(wù)配套處于政府服務(wù) 鏈的末端, 管理松散, 效率低下。 如何避免重復(fù)性投入, 提高服務(wù)效率, 通過農(nóng)房集聚改

5、造, 集中服務(wù)配套設(shè)施,建立高檔服務(wù)體系是有效手段?？梢?萬全鎮(zhèn)要在“十二五”規(guī)劃期間 實現(xiàn)“轉(zhuǎn)型發(fā)展,跨越崛起” ,必須以農(nóng)房集聚改造為切入點,把推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改 革作為化解諸多矛盾的重大課題來抓,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。三、萬全鎮(zhèn)農(nóng)房集聚改造開展情況介紹從萬全鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的瓶頸遭遇和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的意義可以看出, 農(nóng)房集聚改造是改 善民生、 節(jié)約用地, 突破發(fā)展難題的有效手段。 所以要堅持 “政府主導(dǎo)、 村民自愿” 的原則, 按照“農(nóng)民要歡迎、政府可承受、支持有力度、發(fā)展可持續(xù)”的要求,以萬全鎮(zhèn)總體規(guī)劃和“ 1+X”村鎮(zhèn)布局規(guī)劃為引領(lǐng),尊重農(nóng)民意愿,創(chuàng)新體制機(jī)制,加強(qiáng)政策引導(dǎo),積極有序推

6、 進(jìn)農(nóng)村住房改造集聚建設(shè),加快改善農(nóng)村人居環(huán)境。(一 土地綜合整治是農(nóng)房集聚改造的重要載體; 農(nóng)房改造集聚的做法包括集聚點建設(shè)、 舊村改造和城中村改造三種模式。萬全鎮(zhèn)從 2010年被確定為試點鎮(zhèn)以來,根據(jù)時間短、經(jīng) 驗淺、起步低的特點,而且正處在城市化建設(shè)的開局階段,將舊城區(qū)東南部 1.8平方公里區(qū) 域劃為中心建成區(qū), 其中一塊占地 116畝原計劃工業(yè)出讓的地塊通過功能置換, 作為農(nóng)房改 造集聚點, 即選擇集聚點建設(shè)模式進(jìn)行。 根據(jù) 國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤 試點做好農(nóng)村土地整治工作的通知 (國發(fā)【 2010】 47號文件和關(guān)于加快實施農(nóng)村土地 綜合整治項目的通知 (浙土資發(fā) 【

7、 2010】 14號文件 要求, 將農(nóng)房改造集聚點作為建新區(qū), 在整村搬遷的前提條件下,吸引各村申報,并根據(jù)集聚點的容納戶數(shù),選取 4-5個村作為拆 舊區(qū)。 選取拆舊區(qū)的條件是拆舊區(qū)面積大于建新區(qū); 拆舊區(qū)復(fù)墾后的耕地面積大于建新 區(qū)耕地面積。 因此, 拆舊區(qū)與建新區(qū)之間具備土地節(jié)余, 節(jié)余出的土地指標(biāo)一部分用于出讓 以彌補(bǔ)農(nóng)房集聚中帶來的資金平衡, 另一部分劃入中心區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為項目區(qū)。 將建新 區(qū)、拆舊區(qū)、項目區(qū)三者打包,作為一個土地綜合整治項目上報,推進(jìn)農(nóng)房集聚改造,節(jié)約 土地指標(biāo)。(二政府引導(dǎo),農(nóng)民主體是置換政策的基本原則;農(nóng)村宅基地置換是盤活農(nóng)村資產(chǎn)、 集約利用土地、 解決農(nóng)民購

8、房、 推動農(nóng)房改造集聚建設(shè)的重要措施。在這一過程中,政府要 在宏觀政策制定上發(fā)揮引導(dǎo)作用, 萬全鎮(zhèn)在宅基地置換政策上多次進(jìn)行討論, 從最初基于拆 遷政策的“落地四倍,保底 50,依法自愿,違章不計” ,經(jīng)過模擬測試,結(jié)合萬全鎮(zhèn)實際情 況,到“一間房 105,一戶人 30,原房補(bǔ)償、新房補(bǔ)助,違章不計,依法自愿,鼓勵 連片,整村優(yōu)先” 。在討論的過程中,主要鑒于三個問題,一是置換面積要略低于拆遷補(bǔ)助 政策; 二是防止農(nóng)民換房后財產(chǎn)大幅度增值, 但是流動資金短缺, 生活出現(xiàn)困難; 三是在強(qiáng) 調(diào)宅基地集體所有的前提下, 結(jié)合個人用益物權(quán), 保證置換政策盡量向住宅困難戶傾斜。 從 政策層面上看, “一

9、間房 105,一戶人 30”的置換比例與拆遷補(bǔ)助政策(1:4相比, 135要小于戶均宅基地面積(35的四倍。 而一戶一房可置換 135, 一戶三房只能置 換 345, 房戶結(jié)合的置換政策使得置換面積并非單純根據(jù)建筑面積正比例增長, 保證了對 住宅困難戶的傾斜照顧。 “原房補(bǔ)償、新房補(bǔ)助”的置換補(bǔ)助使得農(nóng)民在集聚過程中只需付 出幾萬現(xiàn)金,即可獲得 135的安置房,不至于為上樓而致貧。前期的全國各地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)都表現(xiàn)出政府承受力過重的緊蹙, 筆者認(rèn)為, 農(nóng)房集聚改造 中加大置換補(bǔ)助并不會帶來政府承受力的過重負(fù)擔(dān),該部分可通過土地出讓換取資金平衡。 出現(xiàn)承受力負(fù)荷是在改革中片面追求集聚, 削弱農(nóng)民

10、穩(wěn)定收入, 致使發(fā)展可持續(xù)性變差造成。 改革的過程必須始終堅持科學(xué)發(fā)展觀,堅持以人為本的核心理念。(三實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化是農(nóng)房集聚改造的根本目的;農(nóng)房集聚改造要以民生改善為 第一要務(wù), 除了通過農(nóng)房置換, 使農(nóng)民房產(chǎn)財富大幅度增值之外, 還必須切實保障農(nóng)民其他 利益不受到損害,因此,在集聚中農(nóng)民的用益物權(quán)要進(jìn)行剝離。在這里,溫州市將“三分三 改” 作為全市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的核心原則, 凸顯出其長遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光和以人為本的價值認(rèn)知。 “ 三分 ” ,是指政經(jīng)分開、資地分開、戶產(chǎn)分開。 “ 三改 ” ,是指股改、地改、戶改。通過股改, 對村級集體經(jīng)濟(jì)中的非土地資產(chǎn)進(jìn)行股份制改革, 一則為集聚后的農(nóng)村新

11、社區(qū)建 設(shè)提供資金支持,二則使農(nóng)民成為股東,增加了經(jīng)濟(jì)收入渠道。通過地改,讓農(nóng)用地在 “ 三 不變 ” (權(quán)屬不變、用途不變、量質(zhì)不變的前提下進(jìn)行流轉(zhuǎn),避免了集聚后帶來人地分離 的耕作困難,同時能促進(jìn)農(nóng)業(yè)集聚,規(guī)模經(jīng)營。通過戶改,將農(nóng)民的權(quán)益與戶口剝離,再按 居住地登記戶口,使集聚后的農(nóng)民依然保留原有的各項權(quán)益。通過 “ 三分三改 ” 的聯(lián)動推進(jìn), 可以充分解決農(nóng)民變市民、 農(nóng)村變社區(qū)、 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)變現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的利益矛盾, 真正實現(xiàn)了要 素市場化。以萬全鎮(zhèn)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革為例, 農(nóng)民經(jīng)過集聚后, 原先承包的土地可以 到土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站登記, 通過信息平臺公開轉(zhuǎn)讓, 轉(zhuǎn)讓后可獲得每年每畝

12、 600元的租金, 加 上村里每年的股份分紅, 再加上從原來的作物種植轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)用工后帶來的收入增長, 預(yù)計 可支配收入將增加 20003000元。政府采取補(bǔ)助 50%社保補(bǔ)貼及全額承擔(dān)崗位培訓(xùn)費用等 方式鼓勵企業(yè)錄用失地農(nóng)民, 長期流轉(zhuǎn)的失地農(nóng)民可領(lǐng)取失業(yè)補(bǔ)助, 可免費參加就業(yè)技能培 訓(xùn)。 只有將農(nóng)民利益放在改革首位, 農(nóng)房集聚改造才能順利推進(jìn), 才能成為改善民生的關(guān)鍵 之舉。四 余論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革是一項偉大課題, 影響深遠(yuǎn), 意義重大。 各個試驗區(qū)在改革的過程中 不僅要有敢于亮劍的勇氣, 還要有兼顧全局的細(xì)心。 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革過程中中不可避免的會面 臨一些新的問題和新的挑戰(zhàn), 因此, 農(nóng)房

13、集聚改造只是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的切入點, 要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體 化進(jìn)程, 必須要建立起全面完善的配套改革體制。 在此, 筆者就萬全鎮(zhèn)農(nóng)房集聚改造中的個 人所得作如下拋磚引玉之舉。(一城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不能重“鄉(xiāng)”不重“城” ;城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程并非單純把城市與農(nóng)村 分離建設(shè)的過程, 農(nóng)房集聚改造既是對拆舊區(qū)的拆遷整治, 又是在建新區(qū)的集聚建設(shè), 節(jié)約 出的土地通過規(guī)劃布局, 實現(xiàn)人口集聚和產(chǎn)業(yè)集聚。 因此, 農(nóng)房集聚改造不僅是對新農(nóng)村的 建設(shè), 如何用對用好節(jié)余出的土地指標(biāo), 也是擺在所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)前的一個大課題, 要有統(tǒng)籌 意識, 規(guī)劃引領(lǐng),拿出重整河山的氣概, 勾畫出集聚后的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)功能 區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū),以中心鎮(zhèn)建設(shè)作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的平臺支撐。(二城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不能重“硬”不重“軟” ;城鄉(xiāng)一體化的目的不僅在于基礎(chǔ)配套設(shè)施等硬 件服務(wù)一體化, 各類公共服務(wù)的軟件機(jī)制也需要一并跟上。 當(dāng)前城鄉(xiāng)差距不僅在于硬環(huán)境差 別, 教育、 衛(wèi)生、 文化等軟環(huán)境差距極大, 在農(nóng)房集聚改造中, 還要注重農(nóng)村新社區(qū)的建設(shè), 配置高水平的教育、 醫(yī)療和文化隊伍,通過城市化的社區(qū)管理,同時保持鄉(xiāng)土風(fēng)貌,尊重民 風(fēng)民俗,打造城鄉(xiāng)并濟(jì),各具特色的社區(qū)軟環(huán)境。(三城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不能重“近”不重“遠(yuǎn)” ; 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)