論國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的職責(zé)

1、論國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的職責(zé)        關(guān)鍵詞: 國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算；預(yù)算職責(zé) 內(nèi)容提要: 由于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制對(duì)預(yù)算行政決策模式的重要影響，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的地位及相應(yīng)的出資人權(quán)利行使直接決定其參與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算活動(dòng)的深度和廣度；以此作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中財(cái)政部門與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間職責(zé)劃分的基本平臺(tái)，界定國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)算職責(zé)，既可發(fā)揮國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的積極作用，又不損害財(cái)政預(yù)算管理統(tǒng)一性的制度構(gòu)建目標(biāo)。   &#

2、160;  在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度構(gòu)建的過程中，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)”）的預(yù)算職責(zé)是最具爭(zhēng)論的問題之一。1盡管2008年第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過的中華人民共和國(guó)國(guó)有資產(chǎn)法（以下簡(jiǎn)稱企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法）及此前國(guó)務(wù)院于2007年發(fā)布的關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見（以下簡(jiǎn)稱試行意見）已明確規(guī)定，各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案的編制工作，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)向財(cái)政部門提出由其履行出資人職責(zé)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議草案，但爭(zhēng)論并未因此偃旗息鼓。由于上述規(guī)定過于原則和籠統(tǒng)，特別是具體操作層面配套行政規(guī)章中存在的問題，2加之學(xué)界對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)預(yù)算職責(zé)的研究尚未

3、在具體制度構(gòu)建層面充分展開，3對(duì)其研究仍有必要在新的背景下繼續(xù)深入。       筆者認(rèn)為，由于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制對(duì)預(yù)算行政決策模式的重要影響，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位及相應(yīng)的出資人權(quán)利行使直接決定該機(jī)構(gòu)參與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算活動(dòng)的深度和廣度，這是國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算中財(cái)政部門與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)之間職責(zé)劃分的基本平臺(tái)，以此為基礎(chǔ)對(duì)對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)算職責(zé)進(jìn)行具體界定與制度構(gòu)建，是完善相關(guān)制度的可行思路。       一、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制對(duì)預(yù)算行政決策模式的影響   &#

4、160;   盡管在當(dāng)今的世界上幾乎找不到被稱之為“國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”的制度，但由于國(guó)家投資及國(guó)有企業(yè)存在的普遍性，一國(guó)特定的國(guó)有資產(chǎn)管理體制對(duì)其預(yù)算行政決策機(jī)制的影響仍然顯而易見。       首先，這種影響表現(xiàn)為獨(dú)立的國(guó)有股權(quán)行使機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算行政決策活動(dòng)的參與。在市場(chǎng)條件下，作為針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際情況而采取的基本控制手段，國(guó)有資產(chǎn)管理體制與處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)的數(shù)量具有極為密切的關(guān)系。一般而言，處在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)越多，國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)就越需要通過法律在國(guó)家與企業(yè)間進(jìn)行分配。事實(shí)證明，在普遍對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股份制

5、改造的基礎(chǔ)上，許多國(guó)家往往產(chǎn)生一個(gè)單獨(dú)的集中行使國(guó)有股權(quán)的機(jī)構(gòu)作為政府與企業(yè)間的緩沖地帶，4而這個(gè)機(jī)構(gòu)通常會(huì)參與這部分資產(chǎn)的預(yù)算活動(dòng)。例如，2003年法國(guó)在財(cái)政經(jīng)濟(jì)部下成立國(guó)家參股局(APE)，首次將多部門行使的國(guó)有企業(yè)股權(quán)集中由一個(gè)機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使，宏觀資本經(jīng)營(yíng)層面（如投資方向與計(jì)劃）的決定通過負(fù)責(zé)戰(zhàn)略定位的部際委員會(huì)作出，盡管財(cái)政部作為該委員會(huì)的主持者與財(cái)務(wù)投資的主要監(jiān)督者，對(duì)宏觀資本決策具有相當(dāng)大的影響力，但為提高資產(chǎn)利用績(jī)效，在具體內(nèi)容確定上，國(guó)家參股局通過特設(shè)的參與機(jī)制有更多的意見表達(dá)與參與的權(quán)利。5又如，在新加坡著名的“財(cái)政部國(guó)有控股公司國(guó)有企業(yè)”三層架構(gòu)中，財(cái)政部代表政府行使國(guó)有資產(chǎn)

6、出資人角色，下設(shè)四大國(guó)有控股公司，通過控股關(guān)系形成公司，各自掌握著幾百家競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)。其中最著名的淡馬錫投資控股公司在投資決策、資金使用等方面享有完全的自主權(quán)，代表國(guó)家經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)，有權(quán)決定國(guó)有資本的擴(kuò)張、送股和售股以及按照股權(quán)回報(bào)率調(diào)整股權(quán)結(jié)構(gòu)，與此同時(shí)也負(fù)責(zé)編制相應(yīng)的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算。由于控股公司董事會(huì)成員與財(cái)政部官員部分重疊，管理層的經(jīng)營(yíng)政策一般與國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策不發(fā)生沖突，相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)預(yù)算也能得到政府批準(zhǔn)，而對(duì)所得紅利的留利再投資與現(xiàn)金回報(bào)，財(cái)政部采用不定期與控股公司董事會(huì)審查商議的方式確定現(xiàn)金回報(bào)比例政策，在現(xiàn)金回報(bào)和再投資之間尋求最優(yōu)組合。6可見，在其獨(dú)特的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，通過控股公司

7、董事會(huì)成員與財(cái)政部官員的部分重疊，新加坡國(guó)有控股公司實(shí)際參與了相關(guān)政府預(yù)算的行政決策活動(dòng)。       其次，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)量對(duì)政府層面的預(yù)算決策模式具有重要影響。所謂經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，既指此類國(guó)有資產(chǎn)總量占國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)總量的比例，又指此類國(guó)有資產(chǎn)投放的具體領(lǐng)域之間的數(shù)量比例。事實(shí)表明，在不考慮其他因素的情況下，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)量及其處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的比例與這部分資產(chǎn)預(yù)算管理職權(quán)的下放呈正相關(guān)關(guān)系。換言之，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)總量占國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)總量的比例越大，其投放的領(lǐng)域分布越廣，相應(yīng)的預(yù)算管理職權(quán)下放的可能性就越大。例如，在美國(guó)，國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)

8、營(yíng)管理直接由國(guó)會(huì)立法建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，資金投放需經(jīng)國(guó)會(huì)審核，預(yù)算決策權(quán)高度集中，這一管理模式與美國(guó)國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模小、主要分布于基礎(chǔ)設(shè)施與公用領(lǐng)域有很大關(guān)系。7而在法國(guó)和新加坡，由于國(guó)有企業(yè)較多且分布領(lǐng)域較廣，國(guó)會(huì)立法直接控制的方式變得不可行，因此資本投放決策權(quán)呈下放的態(tài)勢(shì)，與經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)有關(guān)的預(yù)算職權(quán)也根據(jù)需要適度下放到國(guó)有產(chǎn)權(quán)主體機(jī)構(gòu)或具體的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)：在法國(guó)，相關(guān)預(yù)算職責(zé)的行使更多地體現(xiàn)出國(guó)家參股局的參與；在新加坡，除紅利等少數(shù)問題因與公共預(yù)算連接仍需要與財(cái)政部門協(xié)調(diào)解決外，通過經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)組成人員與財(cái)政部門人員的高度重合，國(guó)有控股公司幾乎取得了預(yù)算運(yùn)作層面上的一切權(quán)力，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的預(yù)算

9、決策在政府層面上實(shí)際上已經(jīng)下放。       二、出資人權(quán)利行使是界定國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)預(yù)算職責(zé)的法律基礎(chǔ)       經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的數(shù)量及其管理制度對(duì)政府層面預(yù)算決策模式具有重要影響。這一結(jié)論對(duì)本文的分析具有重要啟示。如果獨(dú)立的國(guó)有股權(quán)行使機(jī)構(gòu)的建立會(huì)導(dǎo)致該機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算行政決策活動(dòng)的參與，如果大量經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的存在會(huì)導(dǎo)致這部分資產(chǎn)的預(yù)算行政決策權(quán)下放，那么，合乎邏輯的推論就應(yīng)當(dāng)是：國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立、法律對(duì)該機(jī)構(gòu)地位的規(guī)定以及該機(jī)構(gòu)職權(quán)的行使，必將導(dǎo)致其對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算活動(dòng)的參與以及政府預(yù)算

10、決策模式的變化。因此，進(jìn)一步的結(jié)論是：正視并研究現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制下國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位及其權(quán)利行使對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算行政決策模式的影響，應(yīng)當(dāng)是界定國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)預(yù)算職責(zé)的可行思路。       盡管可以相互借鑒，但經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制歸根到底是由各國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的具體情況決定的。就中國(guó)而言，經(jīng)過三十年的經(jīng)濟(jì)改革，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，“政企分開”的改革思路已經(jīng)被法律肯定。2003年國(guó)務(wù)院頒布的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)履行出資人職責(zé)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州級(jí)人民政府分別代

11、表國(guó)家對(duì)由國(guó)務(wù)院履行出資人職責(zé)以外的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)履行出資人職責(zé)。與此同時(shí)，中國(guó)在政府層面建立了獨(dú)立于財(cái)政部門的專門機(jī)構(gòu)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)依本級(jí)政府授權(quán)、代表政府履行出資人職責(zé)，依法對(duì)企業(yè)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督管理。2008年頒布的企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法，表明企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人制度被提升到國(guó)家法律的層面。8因此，按照上文的結(jié)論，在體制不變的前提下，履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的特殊法律地位及相應(yīng)的出資人權(quán)利行使將導(dǎo)致國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算活動(dòng)的參與。由此推論，在法律層面上，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算活動(dòng)的權(quán)源以及邊界，首先應(yīng)當(dāng)取決于現(xiàn)行法律對(duì)其地位和職權(quán)的基本規(guī)定，具體而言，取決于國(guó)資監(jiān)管

12、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)依法享有的資產(chǎn)收益、參與決策、選擇管理者以及制定章程等權(quán)利。9       基于上述討論，筆者認(rèn)為，目前中國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算行政決策模式產(chǎn)生的重要影響在于：國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其法律地位的確立奠定了該機(jī)構(gòu)參與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算活動(dòng)的法律基礎(chǔ)，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)預(yù)算職責(zé)的具體界定應(yīng)當(dāng)以該機(jī)構(gòu)代表政府履行的出資人權(quán)利的范圍為邊界進(jìn)行。因此，在依預(yù)算法確定財(cái)政部門作為政府預(yù)算草案編制主體的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)肯定國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)基于其法律地位和職責(zé)對(duì)相關(guān)預(yù)算活動(dòng)參與的正當(dāng)性，相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)以此為基礎(chǔ)對(duì)財(cái)政部門與

13、國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算行政管理及決策層面上的職責(zé)進(jìn)行劃分和規(guī)定。同時(shí)，考慮到在預(yù)算收入收繳、預(yù)算編制和執(zhí)行等環(huán)節(jié)中，履行出資人職責(zé)的身份并不必然導(dǎo)致國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)政府財(cái)政總體利益的維護(hù)，應(yīng)從維護(hù)國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一性的角度建立財(cái)政部門對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行預(yù)算職責(zé)的監(jiān)督機(jī)制。       三、國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)預(yù)算職責(zé)的界定       行文至此，以出資人權(quán)利的行使為基點(diǎn)，從財(cái)政部門與國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在預(yù)算收入收繳、預(yù)算草案編制及預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)的具體職責(zé)劃分的角度，對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中職責(zé)的具體

14、設(shè)計(jì)和制度構(gòu)建便順理成章了。10       1、國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在預(yù)算收入收繳環(huán)節(jié)的職責(zé)       應(yīng)當(dāng)指出，基于我國(guó)目前的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制，在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中存在兩種性質(zhì)不同的法律關(guān)系：一是因確定國(guó)有資本收益收繳數(shù)額產(chǎn)生的企業(yè)與出資人之間的利潤(rùn)分配關(guān)系；一是因國(guó)有資本收益的具體收繳產(chǎn)生的企業(yè)與政府財(cái)政部門之間的預(yù)算監(jiān)管關(guān)系。這是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算法律關(guān)系與政府一般公共預(yù)算法律關(guān)系的重要區(qū)別。這一區(qū)別決定了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門在預(yù)算收入收繳環(huán)節(jié)職責(zé)的劃分應(yīng)當(dāng)從以下兩方面入手。  

15、;     首先，關(guān)于國(guó)有資本收益收繳數(shù)額的確定。根據(jù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法及試行意見的規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)按規(guī)定上交國(guó)家的利潤(rùn)、國(guó)有控股及參股企業(yè)國(guó)有股權(quán)（股份）分得的利潤(rùn)是國(guó)有資本收益中最重要的組成部分，依現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳體現(xiàn)的是出資人與企業(yè)之間的法律關(guān)系，其中雙方當(dāng)事人的法律地位又決定了，企業(yè)利潤(rùn)上繳數(shù)額的確定應(yīng)當(dāng)由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定，否則將與現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)出資人制度產(chǎn)生沖突。財(cái)政部及國(guó)資委關(guān)于中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法（以下簡(jiǎn)稱收益收取辦法）中關(guān)于國(guó)有資本收益收取由企業(yè)向國(guó)資委申報(bào)并審核、財(cái)政部復(fù)核的規(guī)定恰好體現(xiàn)了這一點(diǎn)。11它

16、表明，在現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，國(guó)有資本收益收取數(shù)額的確定權(quán)呈下放狀態(tài)：國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其中居主導(dǎo)地位，而財(cái)政部門則處于監(jiān)督地位。但試行辦法沒有明確規(guī)定國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在確定國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)和紅利收繳比例中的主導(dǎo)地位是一個(gè)缺陷。這可能導(dǎo)致實(shí)踐中由財(cái)政部單獨(dú)確定利潤(rùn)和紅利收繳比例，而在財(cái)務(wù)及經(jīng)營(yíng)信息均處于劣勢(shì)的情況下，上繳比例的確定可能脫離實(shí)際、偏離制度設(shè)計(jì)的初衷。因此，筆者建議，立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與企業(yè)利潤(rùn)分配政策的制定，并有權(quán)依利潤(rùn)分配政策確定和調(diào)整利潤(rùn)上交比例，財(cái)政部門對(duì)此負(fù)有監(jiān)督職責(zé)。       其次，關(guān)于國(guó)有資本收益收繳的監(jiān)管問題。

17、筆者認(rèn)為，在目前的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，一旦國(guó)有資本收益收繳數(shù)被確定下來，收益收繳的監(jiān)管就由于其在性質(zhì)上屬政府公共行政行為而不在國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)。因此，收益收取辦法中關(guān)于中央企業(yè)欠交國(guó)有資本收益，由財(cái)政部、國(guó)資委查明原因并采取措施予以催交的規(guī)定存在缺陷。12收益收取辦法并沒有對(duì)財(cái)政部和國(guó)資委共同承擔(dān)催交職責(zé)做出具體規(guī)定，如果將共同催交理解為在各自的職責(zé)范圍內(nèi)履行催交職責(zé)，那么由于國(guó)有資本收益收繳法律關(guān)系發(fā)生在財(cái)政部與國(guó)有企業(yè)之間，13催交的職權(quán)應(yīng)當(dāng)被賦予財(cái)政部而不在國(guó)資委，并且，就其法律地位而言，由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)欠交國(guó)有資本收益的企業(yè)采取行政處罰措施也不具有正當(dāng)性。顯

18、而易見，收益收取辦法將企業(yè)欠繳國(guó)有資本收益的催交主體未加區(qū)分地規(guī)定為國(guó)資委和財(cái)政部，混淆了兩類不同性質(zhì)的法律關(guān)系，進(jìn)而可能產(chǎn)生兩個(gè)機(jī)構(gòu)互相推誘而導(dǎo)致實(shí)際上無人負(fù)責(zé)催交。因此，筆者建議，立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定由財(cái)政部門負(fù)責(zé)采取措施對(duì)欠繳國(guó)有資本收益的企業(yè)進(jìn)行催交。至于國(guó)資委在其中的作用，應(yīng)當(dāng)是基于其對(duì)企業(yè)的資本或股份控制，在出資人職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)欠繳企業(yè)的董事或高管進(jìn)行行政處分，例如降低績(jī)效工資或工資等級(jí)、解除職務(wù)或解除聘任等。而此類行為在性質(zhì)上不屬于政府公共行政行為。當(dāng)然，為發(fā)揮國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其中的作用，彌補(bǔ)財(cái)政部門監(jiān)管的不足，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)不同性質(zhì)處罰的銜接，以提高財(cái)政部門的監(jiān)管效率。因此，建議規(guī)定國(guó)資委

19、與財(cái)政部之間就收益收繳信息進(jìn)行通報(bào)，規(guī)定財(cái)政部有權(quán)就企業(yè)欠交行為建議國(guó)資委對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施處分。       2、國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在預(yù)算草案編制環(huán)節(jié)的職責(zé)       按照試行意見、財(cái)政部中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)試行辦法及國(guó)資委中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議草案編報(bào)辦法（試行）的相關(guān)規(guī)定，財(cái)政部為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主管部門，負(fù)責(zé)編制中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案；國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算單位，負(fù)責(zé)編制本單位所監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議草案。具體而言，國(guó)資委根據(jù)中央企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算，結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和企業(yè)生產(chǎn)

20、經(jīng)營(yíng)狀況，測(cè)算中央企業(yè)本年度預(yù)計(jì)可實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本收益，作為編制下年度預(yù)算建議草案的預(yù)算收入，中央企業(yè)根據(jù)國(guó)資委下達(dá)的下年度預(yù)算支出計(jì)劃編制要求，申報(bào)本企業(yè)下年度預(yù)算支出計(jì)劃，并按內(nèi)部決策程序形成書面申請(qǐng)報(bào)告報(bào)國(guó)資委，國(guó)資委按照下年度預(yù)算收入統(tǒng)籌安排、綜合平衡后編制完成預(yù)算建議草案，報(bào)財(cái)政部審核。14 1               從上述規(guī)定不難看出，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在預(yù)算草案編制中職責(zé)確定的基礎(chǔ)是現(xiàn)行的部門預(yù)算制度。筆者認(rèn)為，從國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案編制

21、的基礎(chǔ)看，這一定位并不準(zhǔn)確。首先，就中央預(yù)算收入建議草案的編制而言，由于確定國(guó)有資本收益收繳數(shù)而產(chǎn)生的關(guān)系是企業(yè)與出資人之間的利潤(rùn)分配關(guān)系，預(yù)算收入數(shù)的預(yù)測(cè)和確定應(yīng)當(dāng)是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表本級(jí)政府履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的結(jié)果，因此中央企業(yè)預(yù)算收入建議草案編制的基礎(chǔ)實(shí)際上是出資人權(quán)利。其次，就中央企業(yè)預(yù)算支出建議草案的編制而言，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的參與仍然取決于出資人權(quán)利。根據(jù)試行意見和中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議草案編報(bào)辦法(試行)的規(guī)定，資本性支出是目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中最重要和最主要的部分，在附表“中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出計(jì)劃表”，中，資本性支出具體分為新設(shè)企業(yè)注入國(guó)有資本、補(bǔ)充企業(yè)國(guó)有

22、資本、認(rèn)購股權(quán)、股份以及其他資本性支出等四類。顯然，資本性支出數(shù)的確定在性質(zhì)上屬國(guó)家向企業(yè)投資。而根據(jù)相關(guān)法規(guī)，首先，資本性支出所涉及的國(guó)有企業(yè)增資、合并等事項(xiàng)的決定權(quán)依法歸國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使；15其次，國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)的投資活動(dòng)實(shí)行分類監(jiān)督管理，即建立規(guī)范董事會(huì)的國(guó)有獨(dú)資公司的投資項(xiàng)目實(shí)行備案管理，未建立規(guī)范董事會(huì)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)和國(guó)有獨(dú)資公司的主業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行備案管理、非主業(yè)投資項(xiàng)目實(shí)行審核管理，國(guó)有控股公司以及其他類型企業(yè)的投資項(xiàng)目實(shí)行信息報(bào)送管理；16再次，國(guó)資委對(duì)國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)受讓上市公司股份超過5%以上的實(shí)行備案管理。17這些規(guī)定清楚地表明，目前國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)資本性支出預(yù)算

23、建議數(shù)的提出享有其職責(zé)范圍內(nèi)的權(quán)利。這也意味著，資本性支出預(yù)算數(shù)的決定權(quán)應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)分權(quán)的態(tài)勢(shì)，即盡管由于資本性支出來源于國(guó)有資本預(yù)算收入，是國(guó)家財(cái)政收入的組成部分，應(yīng)當(dāng)肯定財(cái)政部對(duì)資本性支出預(yù)算數(shù)的確定享有行政決策權(quán)，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)肯定，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)在其出資人的職權(quán)范圍內(nèi)確定企業(yè)資本性支出的數(shù)額。       綜上，不是部門預(yù)算制度而是國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的活動(dòng)導(dǎo)致了其對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案編制的參與。因此，筆者認(rèn)為，界定國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案編制環(huán)節(jié)的職責(zé)，首要考慮因素應(yīng)當(dāng)是出資人的權(quán)利，然后才是與部門預(yù)算制度的銜接。筆者的具體建

24、議如下。首先，明確規(guī)定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議數(shù)由中央企業(yè)提出后上報(bào)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行平衡后確定并形成預(yù)算建議草案。與此同時(shí)，為了對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出預(yù)算建議草案的行為實(shí)施監(jiān)督，并與公共預(yù)算中的“建設(shè)預(yù)算”進(jìn)行平衡，應(yīng)吸收部門預(yù)算的合理成份，保留“兩上兩下”的預(yù)算編制程序，規(guī)定國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)向財(cái)政部門上報(bào)預(yù)算建議草案，財(cái)政部門享有否決權(quán)及最終決定預(yù)算草案的權(quán)利。其次，為避免“兩上兩下”程序中的不足可能產(chǎn)生的財(cái)政部在“兩下”過程中否決權(quán)的隨意使用以及預(yù)算單位利用信息優(yōu)勢(shì)在“兩上”過程中巧立名目擠占預(yù)算資金，應(yīng)當(dāng)從實(shí)體及程序兩方面對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算草案編制中財(cái)政部和國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)“

25、兩上兩下”中的權(quán)利行使進(jìn)行適當(dāng)限制。具體而言，應(yīng)當(dāng)從程序上規(guī)定，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)上報(bào)財(cái)政部的預(yù)算建議草案應(yīng)如實(shí)反映企業(yè)預(yù)算收入和企業(yè)對(duì)預(yù)算支出的實(shí)際需求，保證預(yù)算建議數(shù)的合理和真實(shí)，財(cái)政部對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)上報(bào)的預(yù)算建議草案如有否決或重大修改，應(yīng)當(dāng)說明理由。為保證上述程序執(zhí)行的實(shí)際效果，建議在國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)層面設(shè)立投資決策委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)上報(bào)的預(yù)算建議數(shù)進(jìn)行審核，同時(shí)在財(cái)政部層次設(shè)立預(yù)算草案編制委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)上報(bào)的預(yù)算建議草案進(jìn)行審核、協(xié)調(diào)，并出具審核意見。       3、國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的職責(zé)   

26、0;   預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)包括國(guó)有資本收益收繳、預(yù)算支出資金的撥付、預(yù)算調(diào)整以及結(jié)算報(bào)告草案的編制等。關(guān)于國(guó)有資本收益收繳資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)及其與財(cái)政部門的關(guān)系已在前文有論述。對(duì)試行意見關(guān)于預(yù)算執(zhí)行的其他規(guī)定，筆者認(rèn)為，還需要對(duì)預(yù)算調(diào)整程序中國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)做出具體規(guī)定。首先，以出資人的權(quán)利為基礎(chǔ)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)決定是否根據(jù)企業(yè)情況變化提出預(yù)算調(diào)整請(qǐng)求，對(duì)特殊情況下的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)規(guī)定國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有一定的處置權(quán)。當(dāng)然，為避免預(yù)算調(diào)整的隨意性，對(duì)特殊情況應(yīng)當(dāng)做出明確限定。其次，為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度設(shè)置的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)規(guī)定國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須將企業(yè)預(yù)算執(zhí)行情況納入對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的考

27、核指標(biāo)范圍。需要指出的是，作為履行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，對(duì)所出資企業(yè)執(zhí)行預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，因此所有類似監(jiān)督措施的采用均屬出資人權(quán)利的延伸，并不具有政府監(jiān)管的意義，不能取代財(cái)政部門對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督。       四、結(jié)論       本文從經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理體制對(duì)預(yù)算行政決策模式的影響、法律地位與職責(zé)履行對(duì)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的決定性作用兩方面論證了筆者的基本觀點(diǎn)，即以出資人職責(zé)履行作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中財(cái)政部門與國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間職責(zé)劃分的平臺(tái)并界定國(guó)資

28、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的預(yù)算職責(zé)，既可發(fā)揮國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的積極作用，又不損害財(cái)政預(yù)算管理統(tǒng)一性的制度構(gòu)建目標(biāo)。 注釋:  1早在1995年，我國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例第20條就明確規(guī)定，各級(jí)政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。2007年9月國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見發(fā)布后，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度試點(diǎn)在全國(guó)范圍內(nèi)展開。2008年第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過的中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法明確規(guī)定，國(guó)家建立健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，對(duì)取得的國(guó)有資本收入及其支出實(shí)行預(yù)算管理。  2這些配套行政規(guī)章主要有2007年財(cái)政部中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)試行辦法、政部和國(guó)資委中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理暫行辦法、2008年國(guó)資委中央企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建議草案編報(bào)辦法（試行）等。其中的問題，本文第三部分有分析。  3目前這方面的研究主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。如文宗瑜和劉微著：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理，經(jīng)濟(jì)出版社2007年版：宋文玉、霍煒：建立國(guó)有資本金預(yù)算存在的現(xiàn)實(shí)問題