案例研究：9普惠性可持續(xù)農(nóng)村小額信貸體系的構(gòu)建路徑

1、案例研究摘 要：鑒于社團(tuán)等非政府組織小額信貸到目前為止只能處于試驗(yàn)階段，缺乏持續(xù)發(fā)展能力，本文重點(diǎn)對(duì)2005年以來各類新型小額信貸組織試點(diǎn)情況進(jìn)行典型分析，設(shè)計(jì)了普惠性可持續(xù)的小額信貸體系的基本框架及其實(shí)現(xiàn)路徑。關(guān)鍵詞：農(nóng)村金融；小額信貸；普惠性中圖分類號(hào)：F830.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-2265（2008）06-0034-05普惠性可持續(xù)農(nóng)村小額信貸體系的構(gòu)建路徑胡金焱 李東亮1作者簡(jiǎn)介：胡金焱（1966-），男，安徽人，山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；李東亮（1976-），男，山東人，中國(guó)人民銀行濰坊市中心支行，公共管理碩士。（山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100

2、；中國(guó)人民銀行濰坊市中心支行，山東 濰坊 261041）一、引言二十世紀(jì)70年代以來，小額信貸己經(jīng)引起了全世界的廣泛關(guān)注。2005年被聯(lián)合國(guó)確定為“國(guó)際小額信貸年”，2006年尤努斯在中國(guó)的訪問引發(fā)了社會(huì)各界對(duì)中國(guó)小額信貸應(yīng)該遵循何種模式發(fā)展的討論。作為農(nóng)村金融體制改革的重要內(nèi)容，各類小額貸款組織試點(diǎn)工作不斷推進(jìn)和深化。但總體看，我國(guó)小額信貸仍處于探索階段，雖有明確的宏觀政策導(dǎo)向、強(qiáng)大的市場(chǎng)需求和廣闊的發(fā)展空間，但更面臨多種約束和挑戰(zhàn)。如小額信貸尚未納入整個(gè)金融體系，完整有效的小額信貸體系規(guī)劃尚未設(shè)計(jì)出來；非政府組織和人民銀行試點(diǎn)小額信貸組織缺乏正式的金融地位；正規(guī)金融機(jī)構(gòu)只有農(nóng)村信用社獨(dú)立支

3、撐整個(gè)農(nóng)村小額信貸市場(chǎng)，公益性和商業(yè)性存在嚴(yán)重沖突；各試點(diǎn)小額信貸組織存在資本金不足、缺乏有效的內(nèi)部運(yùn)營(yíng)機(jī)制等。應(yīng)該說，當(dāng)前小額信貸的發(fā)展仍難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。研究小額信貸產(chǎn)生和發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，設(shè)計(jì)我國(guó)農(nóng)村小額信貸發(fā)展的思路，探索建立多種小額信貸主體并存的普惠性可持續(xù)的農(nóng)村小額信貸體系，對(duì)于解決農(nóng)村居民貸款難、農(nóng)村微小企業(yè)融資難、實(shí)現(xiàn)民間金融的規(guī)范化和推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村金融改革有重要的意義。二、我國(guó)新型小額信貸組織的發(fā)展與前景2004年以來，在“鼓勵(lì)農(nóng)村金融制度創(chuàng)新”的連續(xù)四年的中央一號(hào)文件的政策激勵(lì)下，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)分別選擇部分省份開展了小額信貸組織試點(diǎn)，國(guó)務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部在全國(guó)選擇安

4、徽等14個(gè)省，在貧困村開展建立村級(jí)生產(chǎn)發(fā)展互助資金試點(diǎn)，非試點(diǎn)地區(qū)也采取多種形式探索成立新型小額信貸組織。但是由于尚未有小額貸款的法規(guī)，因此各地的做法不一，形式多樣，爭(zhēng)議也頗多。（一）三種基本實(shí)踐模式目前新型小額信貸組織的組建和運(yùn)作實(shí)踐主要有三種形式：一是人民銀行的試點(diǎn)模式；二是銀監(jiān)會(huì)試點(diǎn)模式；三是各地自行進(jìn)行實(shí)踐的模式。1 人民銀行試點(diǎn)模式。從2005年5月開始，在中國(guó)人民銀行的推動(dòng)下，貴州、四川、山西、陜西、內(nèi)蒙古五?。▍^(qū)）成立了由某些國(guó)際基金組織或機(jī)構(gòu)捐助的小額信貸組織和由民營(yíng)資本投資、經(jīng)營(yíng)的“只貸不存”小額貸款機(jī)構(gòu)試點(diǎn)。由于農(nóng)村小額貸款市場(chǎng)的廣闊空間和潛藏的巨大商機(jī)，以及在一定時(shí)期內(nèi)可

5、以享受到稅收減免等優(yōu)惠條件，小額貸款公司招標(biāo)吸引了眾多的投資者。組織形式主要是有限責(zé)任公司，政策性性質(zhì)不明顯，即試點(diǎn)的組織模式是公司制盈利性機(jī)構(gòu)而非扶貧的政策性機(jī)構(gòu)。截至2006年末，7家貸款公司貸款余額8778.82萬(wàn)元，累計(jì)放款1.2億元。利率在11%-28%，個(gè)人貸款約占83%，農(nóng)戶貸款接近一半左右。其中開業(yè)時(shí)間最長(zhǎng)的山西平遙兩家貸款公司貸款余額4487.32萬(wàn)元，農(nóng)戶貸款率達(dá)81.69%，農(nóng)貸余額3360.45萬(wàn)元，占全部余額的79.44%，小額貸款公司新增貸款占平遙縣金融機(jī)構(gòu)新增貸款的25.18%。戶縣等5家小額貸款公司均實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)一百、一個(gè)零”的良好經(jīng)營(yíng)局面：正常貸款率、貸款收回

6、率和利息回收率100，不良貸款為零。 2 銀監(jiān)會(huì)試點(diǎn)模式。2006年12月，中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)按照“先試點(diǎn)、后推開；先中西部、后內(nèi)地；先努力解決服務(wù)空白問題、后解決競(jìng)爭(zhēng)不充分問題”的原則和步驟，首批試點(diǎn)選擇在四川、青海、甘肅、內(nèi)蒙古、吉林、湖北6?。▍^(qū)），按照商業(yè)可持續(xù)原則，開展了村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和資金互助社的試點(diǎn)。到2007年5月末，已設(shè)立村鎮(zhèn)銀行6家、小額貸款公司3家和資金互助社6家，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)共吸收存款5523萬(wàn)元，發(fā)放貸款13843萬(wàn)元。其中，發(fā)放中小企業(yè)貸款8550萬(wàn)元、農(nóng)戶貸款5024萬(wàn)元，分別占貸款的61%和36%，總體運(yùn)行良好。3 非試點(diǎn)地區(qū)小額貸款模式。在宏

7、觀政策的倡導(dǎo)和鼓勵(lì)下，河北、安徽、江西、河南、浙江、江蘇、寧夏、云南、山東等非央行和銀監(jiān)會(huì)試點(diǎn)地區(qū)，地方政府、人民銀行分支機(jī)構(gòu)、銀監(jiān)機(jī)構(gòu)也在積極進(jìn)行小額貸款組織的試點(diǎn)推進(jìn)工作。在組織形式上主要有以下三種：一是社會(huì)團(tuán)體（互助合作社）；二是合作制組織；三是股份制公司，主要為有限責(zé)任公司。本文重點(diǎn)總結(jié)政府參與式扶貧模式、獨(dú)立的綜合性新農(nóng)村建設(shè)模式和完全市場(chǎng)化運(yùn)作三種模式。（1）貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金模式，也被國(guó)際扶貧組織稱為“霍山模式”。這是一種在總結(jié)霍山縣項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上的參與式扶貧到戶的新模式。2006年，國(guó)務(wù)院扶貧辦和財(cái)政部在全國(guó)選擇安徽等14個(gè)省，在貧困村開展建立村級(jí)生產(chǎn)發(fā)展互助資金試點(diǎn)，

8、探索財(cái)政扶貧資金與農(nóng)戶存量資金的有效銜接方式，改財(cái)政扶貧資金的無償投入為長(zhǎng)期周轉(zhuǎn)使用，增強(qiáng)對(duì)貧困農(nóng)戶的扶持，提高農(nóng)戶的自我管理、互助經(jīng)營(yíng)能力。所謂“村民生產(chǎn)發(fā)展互助資金”，即政府注入一定財(cái)政扶貧資金“鋪底”，農(nóng)民自主、自愿地以自有資金入股，村民以民主的方式選出“管理小組”，在限定的范圍內(nèi)實(shí)行“民有、民管、民用、民受益，周轉(zhuǎn)使用，滾動(dòng)發(fā)展”，村民貸款低于銀行利率，不需要抵押，只需找兩三戶有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)戶聯(lián)合簽字擔(dān)保，經(jīng)資金共管小組審批并公示，即可獲得貸款。截至2006年末，安徽省太湖縣在46個(gè)村建立了互助資金，覆蓋農(nóng)戶2185戶；霍山縣在全縣建立了114個(gè)試點(diǎn)村，有3260戶農(nóng)民借用互助資金，受

9、益人口達(dá)11290多人，到期借款回收率都達(dá)到了100%。（2）獨(dú)立的綜合性新農(nóng)村建設(shè)模式濮陽(yáng)市農(nóng)村貸款互助合作社。2006年7月成立，以小額信貸實(shí)驗(yàn)基地為平臺(tái)，培育以農(nóng)民為主體的貸款合作、生產(chǎn)合作、購(gòu)銷合作和文化合作相結(jié)合的新型農(nóng)村建設(shè)體系，被中國(guó)社會(huì)科學(xué)院定為“國(guó)家小額信貸試驗(yàn)基地”，先后獲得“獨(dú)立的綜合性新農(nóng)村建設(shè)模式”、“國(guó)內(nèi)首家農(nóng)民互助小額信貸組織”、“新合作組織設(shè)計(jì)中最完備的設(shè)計(jì)”等多種評(píng)價(jià)。該組織主管單位為濮陽(yáng)市供銷社，注冊(cè)資金60萬(wàn)元，互助社共發(fā)動(dòng)組建了29個(gè)新型農(nóng)民合作社，已經(jīng)是國(guó)內(nèi)最大的農(nóng)民合作社聯(lián)片開發(fā)區(qū)?；ブ绨凑铡懊褶k、民管、民受益”原則，自籌資金貸款，不吸收存款，不非

10、法集資，不經(jīng)營(yíng)高利貸，制定出了嚴(yán)密的章程，根據(jù)孟加拉模式設(shè)立的，按照總社和市社分社互助中心的多層資金互助模式運(yùn)行。互助社有兩類社員：基本社員和股金社員。每戶一年交納50元錢，即成為互助社基本社員；每戶入股500元以上，即成為互助社股金社員。（3）服務(wù)中小企業(yè)的完全市場(chǎng)化運(yùn)作模式河北萬(wàn)利通小額信貸有限公司。河北廊坊市于2006年8月28日在霸州市勝芳鎮(zhèn)成立了全省第一家小額信貸公司萬(wàn)利通小額信貸有限公司，2個(gè)自然人投資5000萬(wàn)元。該公司的成立和運(yùn)行始終是在政府部門的主導(dǎo)下成立的，但實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，不承擔(dān)政府職能。霸州市政府鼓勵(lì)萬(wàn)利通向農(nóng)戶發(fā)放貸款，但要求以“貸得出，收得回”為原則，以提供救急型、

11、短平快的流動(dòng)資金為主，貸款額度、期限和利率(在基準(zhǔn)利率四倍以內(nèi))完全由公司根據(jù)市場(chǎng)情況自主決定。該公司成立50天，累計(jì)貸款額高達(dá)1.16億元，相當(dāng)于5000萬(wàn)元的本金周轉(zhuǎn)了兩輪多。45筆貸款中，只有兩筆是貸給了農(nóng)戶直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其余43筆都貸給了農(nóng)民創(chuàng)辦的企業(yè)和個(gè)體工商戶。（二）新型小額信貸組織的持續(xù)性分析基于法律和制度層面1 新型合作類資金互助組織可持續(xù)性分析。目前在非央行和銀監(jiān)會(huì)試點(diǎn)地區(qū)，地方政府、政府機(jī)構(gòu)、人民銀行分支機(jī)構(gòu)、銀監(jiān)機(jī)構(gòu)積極進(jìn)行小額貸款組織的試點(diǎn)大多數(shù)為此類模式。這些資金互助組織多存在于各種民辦經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體、農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)和新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織中。主要可分為三種類型：一種類似于“

12、財(cái)務(wù)公司”雛形，在經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體內(nèi)吸納股金、資金借貸；一種由農(nóng)民專業(yè)協(xié)會(huì)中的若干“股東”出資，發(fā)起并組建“資金互助協(xié)會(huì)”，對(duì)區(qū)域內(nèi)種植和加工同種農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶和加工企業(yè)吸納股金、辦理短期資金借貸；另一種則由政府有關(guān)部門注入“扶貧濟(jì)困基金”和農(nóng)民中的少數(shù)“股東”出資，共同組建“農(nóng)民資金互助社”。資金互助組織是伴隨多種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的迅速發(fā)展、適應(yīng)農(nóng)戶對(duì)資金余缺調(diào)劑的一種自發(fā)的新型融資模式，是在民間借貸快速發(fā)展的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)換成的微小資金互助性聯(lián)合，充分體現(xiàn)了民辦、民管、民受益的特點(diǎn)。不僅貸款規(guī)模小、頻率高、靈活，而且具有時(shí)效強(qiáng)、多元化和差異化等特點(diǎn)，辦理手續(xù)也簡(jiǎn)便快捷，服務(wù)對(duì)象往往是被農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)視

13、為風(fēng)險(xiǎn)大、收益低、信用差、難管理的群體。這種聯(lián)合不僅調(diào)劑了入股社員自身發(fā)展的資金余缺，對(duì)農(nóng)村金融長(zhǎng)期積蘊(yùn)的信貸風(fēng)險(xiǎn)也起到了一定的分散補(bǔ)償作用。但法律上未能對(duì)其性質(zhì)加以明確，既沒有相關(guān)部門的批準(zhǔn)認(rèn)可，有的還未經(jīng)工商部門登記，實(shí)質(zhì)仍是民間借貸組織。且目前的資金互助組織大多照搬原農(nóng)村合作基金會(huì)的操作方式，雖有“章程”卻多從互聯(lián)網(wǎng)上下載套用，還沒有自身成熟的管理體系；雖設(shè)立了社員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，但多流于形式，且責(zé)、權(quán)、利不清晰。由于入社條件低，社員范圍有急劇擴(kuò)大的可能，易產(chǎn)生矛盾糾紛，有可能造成地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)不穩(wěn)定。這些組織亟需法律的界定和認(rèn)可，也需要地方政府的合理引導(dǎo)。2 商業(yè)性小額貸款組織可持

14、續(xù)性的分析。國(guó)外商業(yè)性小額貸款組織形式主要是商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，其市場(chǎng)準(zhǔn)入一般適用本國(guó)有關(guān)金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律要件。我國(guó)目前沒有專門的法律對(duì)商業(yè)性小額貸款組織進(jìn)行規(guī)范，主要包括金融機(jī)構(gòu)和一般公司企業(yè)兩種類型。一是金融機(jī)構(gòu)組織形式的商業(yè)性小額貸款組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入銀監(jiān)會(huì)模式。在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面受到嚴(yán)格的法律條件的限制和法律程序的約束。除要遵守公司法有關(guān)市場(chǎng)準(zhǔn)入的一般規(guī)則外，對(duì)特定內(nèi)容則優(yōu)先適用商業(yè)銀行法等有關(guān)法律法規(guī)。納入到農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的審批監(jiān)管范圍內(nèi)，本質(zhì)上是發(fā)起人（商業(yè)銀行或農(nóng)村信用社）設(shè)立的全資子公司，是作為分支機(jī)構(gòu)存在。二是一般公司企業(yè)形式的商業(yè)性小額貸款組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入人民銀行試點(diǎn)模式和

15、部分非試點(diǎn)地區(qū)的小額貸款公司。由民間資本發(fā)起設(shè)立的在工商部門注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)人民幣業(yè)務(wù)的一般公司，市場(chǎng)準(zhǔn)入條件比金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入低得多，表現(xiàn)在相對(duì)較低的注冊(cè)資本和設(shè)立程序等方面，不需要取得金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。作為新生事物，我國(guó)商業(yè)性小額貸款組織的發(fā)展還面臨市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)監(jiān)管等法律和制度等各種外部因素的影響和約束。其一，法律層面。目前小額貸款組織的市場(chǎng)準(zhǔn)入缺乏法律及政策依據(jù)。人民銀行在五?。▍^(qū)）推動(dòng)組建以及各地自行試點(diǎn)的小額貸款公司是依據(jù)公司法設(shè)立的有限責(zé)任公司，但其實(shí)質(zhì)上仍然是一種金融業(yè)務(wù)。目前上述公司均是直接依據(jù)公司法在當(dāng)?shù)毓ど绦姓芾聿块T進(jìn)行注冊(cè)登記設(shè)立的。在無金融許可證的情況下，工商行政管理

16、部門頒發(fā)了經(jīng)營(yíng)范圍涉及貸款業(yè)務(wù)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，是沒有法律依據(jù)的。從目前小額貸款組織試點(diǎn)相關(guān)工作的開展情況來看，參與各方基本上是通過講話、會(huì)議等方式層層落實(shí)試點(diǎn)指示和要求，缺乏具有一定行政權(quán)威性的正式文件的規(guī)定。其二，制度約束。目前，已成立的小額貸款試點(diǎn)公司為商業(yè)性小額貸款組織可持續(xù)性的制度分析提供了很好的研究樣本，但“試點(diǎn)”畢竟更帶有政策試水的意味，在相應(yīng)的制度安排上受到諸多因素的制約。（1）資本金約束。國(guó)內(nèi)小額貸款組織試點(diǎn)遵循“只貸不存”的原則，以自有資本金作為運(yùn)營(yíng)資金，由于資本金相對(duì)穩(wěn)定且有限，其貸款規(guī)模將受到抑制，無法形成可持續(xù)的資金來源。（2）利率約束。小額信貸額度小、成本高，需要以較高的

17、利率彌補(bǔ)操作成本。目前關(guān)于試點(diǎn)公司執(zhí)行貸款利率不得超過銀行同類同期貸款基準(zhǔn)利率4倍（銀監(jiān)會(huì)試點(diǎn)為適當(dāng)上?。┑囊?guī)定具有一定的合理性，幾家已成立的試點(diǎn)公司平均年利率水平也保持在12%-15%之間。但這種利率管制政策限制了商業(yè)性小額貸款組織的自主定價(jià)能力。（3）業(yè)務(wù)范圍約束。目前國(guó)際上可持續(xù)盈利的商業(yè)性小額信貸機(jī)構(gòu)，一般業(yè)務(wù)范圍較為廣泛，可以從事吸收公共儲(chǔ)蓄等綜合性業(yè)務(wù)。而目前我國(guó)的試點(diǎn)公司，在開展業(yè)務(wù)初期缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的了解和控制，業(yè)務(wù)范圍的放開，特別是吸收儲(chǔ)蓄，應(yīng)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，并應(yīng)置于嚴(yán)格的監(jiān)管之下。（4）地域范圍約束。對(duì)商業(yè)性小額貸款組織實(shí)行地域限制，主要是避免同一地域范圍內(nèi)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，有

18、效控制逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等一系列問題。但是，地域范圍的限制不利于資金在更廣闊的空間進(jìn)行有效配置，造成了效率的損失；另一方面，小規(guī)模經(jīng)營(yíng)會(huì)使單筆業(yè)務(wù)的運(yùn)作成本無法通過規(guī)模的擴(kuò)大分?jǐn)?，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模優(yōu)勢(shì)。（三）幾點(diǎn)結(jié)論1小額信貸組織試點(diǎn)均按照商業(yè)化運(yùn)作的方式，自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧、自我約束。2銀監(jiān)會(huì)調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，雖然可以在一定程度上改善農(nóng)村金融服務(wù)供給狀況，但是規(guī)定村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立應(yīng)有1家以上(含1家)境內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)作為發(fā)起人，單一境內(nèi)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的持股比例不得低于20%，不僅限制了村鎮(zhèn)銀行和貸款公司的發(fā)展，也可能對(duì)村鎮(zhèn)銀行的信貸業(yè)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)控制等帶來影響。3 人

19、民銀行大力推動(dòng)的小額貸款公司以及各地發(fā)展的多種形式的小額信貸公司、農(nóng)民互助合作金融組織及不吸收存款的農(nóng)民資金互助組織更面臨資金來源、經(jīng)營(yíng)持續(xù)性約束。4 小額貸款公司必須在體制、經(jīng)營(yíng)方式及策略上創(chuàng)新，公司的治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部管理制度必須在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)定位準(zhǔn)確前提下來制定和實(shí)施。5 對(duì)小額貸款公司的業(yè)務(wù)監(jiān)管、信用體系建設(shè)（主要是社會(huì)征信體系建設(shè)）等均未明確或是空白，對(duì)目前已有的金融基礎(chǔ)信息難以達(dá)到共享，制約其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。三、普惠性可持續(xù)農(nóng)村小額信貸體系的構(gòu)建路徑我國(guó)普惠性可持續(xù)農(nóng)村小額信貸體系的構(gòu)建，要遵循由易到難、先急后緩、分類監(jiān)管的原則，立足近期、中長(zhǎng)期目標(biāo)，從微觀、中觀和宏觀三個(gè)層面采取相應(yīng)措施

20、。（一）短期目標(biāo)與措施：公共政策支持、分類監(jiān)管和疏導(dǎo)除營(yíng)造支持性的公共政策環(huán)境外，對(duì)于不同類型小額信貸組織要實(shí)行不同的引導(dǎo)和疏導(dǎo)對(duì)策。1 出臺(tái)相應(yīng)的鼓勵(lì)的公共政策，營(yíng)造支持性的政策環(huán)境。要將小額信貸納入金融體制改革的整體規(guī)劃考慮，承認(rèn)、允許并合理引導(dǎo)多元化的小額信貸組織的發(fā)展，采取區(qū)別對(duì)待的政策，創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。一是要準(zhǔn)確定位小額貸款組織在多樣化、有序分層的金融體系中的作用。二是政策的制定要從社會(huì)目標(biāo)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)和商業(yè)目標(biāo)并進(jìn)，防止不當(dāng)行政干預(yù)。三是盡快明確現(xiàn)有小額信貸機(jī)構(gòu)的法律地位。2充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)自律作用，明確央行為非金融機(jī)構(gòu)形式的小額信貸組織的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。按業(yè)務(wù)相近原則，在法律上

21、可明確人民銀行為非金融機(jī)構(gòu)形式的小額信貸組織的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，銀監(jiān)機(jī)構(gòu)作為金融機(jī)構(gòu)形式的小額信貸組織監(jiān)管機(jī)構(gòu)。在當(dāng)前NGO向正規(guī)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變還不成熟的情況下，應(yīng)該鼓勵(lì)類似“中國(guó)小額信貸聯(lián)盟”的自律組織存在，考慮成立行業(yè)協(xié)會(huì)，條件成熟后成立管理委員會(huì)。協(xié)會(huì)可以由幾個(gè)較大的NGO項(xiàng)目帶頭組建，所有的NGO項(xiàng)目都必須入會(huì)。協(xié)會(huì)的職責(zé)是：代央行監(jiān)管NGO項(xiàng)目的活動(dòng)；定期匯報(bào)NGO項(xiàng)目動(dòng)態(tài)；代表全體NGO向政府提出發(fā)展和政策建議；為NGO項(xiàng)目進(jìn)行培訓(xùn)等。通過行業(yè)協(xié)會(huì)，政府和央行既可對(duì)NGO進(jìn)行管理，又可通過協(xié)會(huì)貫徹政策，幫助NGO規(guī)范地發(fā)展。3確立實(shí)行非審慎性監(jiān)管思路，深化市場(chǎng)監(jiān)管。尊重農(nóng)村小型金融機(jī)構(gòu)的原創(chuàng)

22、性，總結(jié)學(xué)習(xí)他們的管理經(jīng)驗(yàn)，加以適當(dāng)引導(dǎo)。對(duì)資金互助社等低門檻進(jìn)入的中小銀行機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持審慎有序發(fā)展，要避免盲目發(fā)展、村干部壟斷、行政干預(yù)和逃避監(jiān)督等四種傾向。（二）中長(zhǎng)期目標(biāo)與措施：金融基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)輔助體系優(yōu)化要把小額信貸體系的建立與金融體系的改革結(jié)合起來，根據(jù)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和結(jié)構(gòu)、不同地區(qū)金融市場(chǎng)的容量、條件和金融服務(wù)需求，因地制宜，層次推進(jìn)，各級(jí)政府要提供金融基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)輔助體系等相應(yīng)的公共品，且隨著市場(chǎng)發(fā)展和小額信貸機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中內(nèi)外部約束條件的變化，不斷進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，滿足不同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體多樣化、綜合性的金融服務(wù)需求。1. 加強(qiáng)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)村自然環(huán)

23、境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改造等硬件設(shè)施，以及對(duì)農(nóng)戶教育培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品信息服務(wù)等軟件設(shè)施，增強(qiáng)農(nóng)戶抗風(fēng)險(xiǎn)能力。2. 創(chuàng)造良好的農(nóng)村金融生態(tài)環(huán)境。主要包括信用環(huán)境、擔(dān)保體系、保險(xiǎn)體系建設(shè)等。要以農(nóng)村信用社支農(nóng)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為載體，深入開展信用戶、村評(píng)定活動(dòng)，全面推進(jìn)企業(yè)和個(gè)人征信體系建設(shè)，有效解決金融與農(nóng)村信息不對(duì)稱問題。要推行多種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，分散和轉(zhuǎn)移農(nóng)民所承受的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)建多層次、多元化的信用擔(dān)保體系。3. 建立完善的小額信貸社會(huì)輔助體系。借鑒北美小企業(yè)促進(jìn)網(wǎng)（SEEP）、厄瓜多爾紅色農(nóng)村金融網(wǎng)（RFR）等，建立我國(guó)的小額信貸項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)，提供監(jiān)控、技術(shù)支持、培訓(xùn)、信息搜集、發(fā)布等，實(shí)現(xiàn)小額信貸向微型金融

24、的過渡。探索建立地區(qū)間的、商業(yè)化的小額信貸業(yè)務(wù)培訓(xùn)中心，建立配套的技術(shù)培訓(xùn)支持體系。4. 逐步放松對(duì)資金來源和價(jià)格的限制。盡快探索擴(kuò)大試點(diǎn)組織后續(xù)資金來源問題，確保經(jīng)營(yíng)不會(huì)出現(xiàn)“斷檔”。除吸收新股東和增加注冊(cè)資本兩種融資方式外。在成立專門批發(fā)機(jī)構(gòu)條件不具備時(shí)，目前可以考慮允許其從政策性銀行或商業(yè)性銀行批發(fā)資金，在一定范圍內(nèi)將銀行資金向小額貸款組織引導(dǎo)。應(yīng)進(jìn)一步放寬利率管制。（三）宏觀層面：金融制度改革1. 因地制宜地發(fā)展各類福利主義模式機(jī)構(gòu)。財(cái)政資金通過扶持信貸進(jìn)而扶貧的效果遠(yuǎn)勝于直接扶貧。一是從提供特殊優(yōu)惠政策和指導(dǎo)選擇符合實(shí)際的模式兩個(gè)方面，因地制宜地發(fā)展非政府組織(NGO)等各類福利主義模式機(jī)構(gòu)。二是在有條件的地方發(fā)展真正的合作金融機(jī)構(gòu)，積極推廣政府參與式扶貧的“霍山模式”貧困村村級(jí)發(fā)展互助資金，并且給予足夠力度的扶持，使之為中低收入農(nóng)戶服務(wù)。三是選擇