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文檔簡介
1、強化稅務監(jiān)控和稽查體系的研究_稅務研討論文“強化稅務監(jiān)控和稽查體系的研究”課題研討會觀點綜述根據(jù)國家稅務總局、中國稅務學會1997年稅收調研課題的部署,第八課題組“強化稅務監(jiān)和稽查體系的研究”課題研討會于1997年8月2628日在貴州省貴陽市召開。參加會議的有貴州、云南、福建、海南、安徽、四川、北京、武漢稅務學會和中山大學等單位。現(xiàn)將研討會的主要觀點綜述如下:一、關于建立嚴密的稅務監(jiān)控體系問題與會代表探討了稅務監(jiān)控的基本概念。認為稅務監(jiān)控是指國家稅務機關根據(jù)稅法規(guī)定和實現(xiàn)稅收征管職能的要求,對納稅人履行納稅義務的真實、正確、合理、合法進行有序監(jiān)督;對稅收征管活動全過程進行有效控制;對稅務人員的
2、行政執(zhí)法行為進行有力制約。稅務監(jiān)控的基本功能是通過開發(fā)、完善征管應用系統(tǒng),把從稅務登記開始的系列稅收征管活動納入計算機管理,對稅收的現(xiàn)狀、發(fā)展及變化動態(tài)進行監(jiān)督和控制。稅務監(jiān)控具有層次多、范圍廣、力度強的特點。與會代表深刻分析了強化稅務監(jiān)控的重大意義,認為國務院辦公廳批轉國家稅務總局關于深化稅收征管改革方案中提出了“建立以計算機網(wǎng)絡為依托的管理監(jiān)控體系”的要求,這在我國稅收征管歷史上,在中央文件中首次明確提出建立稅務監(jiān)控體系。這既是對我國稅收征管歷史經(jīng)驗的科學總結,又是充分體現(xiàn)了確立新的稅收征管模式的內在規(guī)律,適應了依法治稅,從嚴治隊,加強征管,保證征收的客觀需求。強化稅務監(jiān)控體系是社會主義市
3、場經(jīng)濟發(fā)展的需要,是充分發(fā)揮稅收經(jīng)濟調節(jié)作用的需要,是實現(xiàn)兩個轉移的需要,是培養(yǎng)高素質的稅務干部隊伍,促進勤政廉政建設的需要。與會代表還具體分析了強化稅務監(jiān)控的現(xiàn)實必要性與重要性,認為強化稅務監(jiān)控,對實踐新時期“法治、文明、公平、高效”的治稅思想極為重要。這是因為稅務監(jiān)控體系的建立和強化,將逐步改變當前稅務監(jiān)控標識不統(tǒng)一,功能不完整,層次不清晰,網(wǎng)絡不健全的狀況。將在稅務監(jiān)控的范圍、功能、層次和手段等方面實現(xiàn)四個重大轉變:即稅務監(jiān)控的范圍將由單項監(jiān)控向整體監(jiān)控轉變;稅務監(jiān)控的標識將由無序、模糊狀態(tài)向有序透明狀態(tài)轉變;稅務監(jiān)控的內容將由淺層向深層轉變;稅務監(jiān)控的手段將由手工低效向科技高效轉變。代
4、表們認真研究了如何建立一個嚴密、高效、先進的稅務監(jiān)控體系問題,認為建立科學嚴密的稅務監(jiān)控體系是與新的稅制格局相適應,以計算機網(wǎng)絡為依托的,以稅收征管基本要素為監(jiān)控內容的,全方位、多層次、上下結合,縱橫交叉、內外協(xié)調的體系。為要達到理解的效應,研討提出當前應著力建立和完善四種類型的監(jiān)控機制,作為必達的基礎目標,即建立和完善以征管基礎環(huán)節(jié)為監(jiān)控對象的綜合型的集中監(jiān)控機制;建立和完善以重點稅種為監(jiān)控對象的管理型的分項監(jiān)控機制;建立和完善以征、納主體執(zhí)法行為為監(jiān)控對象的法制型的分層監(jiān)控機制;建立和完善以部門協(xié)調為監(jiān)控樞紐的保障型的雙向監(jiān)控機制。代表們認為,要充分發(fā)揮稅務監(jiān)控機制的整體效應和保證其有效運
5、作,需要有相應的條件和措施:即健全的納稅監(jiān)控組織機制,規(guī)范的稅收執(zhí)法監(jiān)控制度和科學的稅務監(jiān)控手段。計算機作為強化稅務監(jiān)控的重要依托,當前迫切需要強化功能,完善網(wǎng)絡,配足硬件,提高技能。二、關于建立嚴密的稅務稽查體系問題代表們在討論中認為,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,經(jīng)濟成份趨向多元化,征納雙方保護稅收和流失稅收的矛盾將更加突出。而經(jīng)營方式的多樣性與個人收入渠道的多元化更增加了稅收的征管難度,使稅款流失變得更加容易。為了最大限度地減少稅款流失,必須建立科學嚴密的稽查體系。與會代表認為建立嚴密的稅務稽查體系是充分發(fā)揮稅收職能的內在要求,是新稅制實施的有力保障,是保證稅收工作的重要支柱,也是適應社會主義市場
6、經(jīng)濟新形勢的需要,是促進廉政建設的有效措施。代表們在討論中認為,隨著征管改革的深化,稅務稽查從組織機制到稽查方式有一定的基礎,工作中取得了很大的成績。反映在:稅務稽查機構從無到有,稽查工作由弱到強;稅務稽查的職責逐步擴大并日益規(guī)范;稅務稽查的地位和作用日益突出;稅務稽查的質量逐年提高。代表們認為雖然稅務稽查工作在不同方面取得了很大成績,但從總體來看,目前與其在稅務工作中所處的地位還不相稱,在某些方面存在一些不容忽視的問題,主要反映在:1.稅務稽查的剛性和力度不夠,“以補代罰”、“以罰代刑”的現(xiàn)象影響了稽查工作的震懾作用。2.稽查機構的設置不統(tǒng)一,稽查專業(yè)人員匱乏,素質不高。3.稽查工作的職權范
7、圍不明確,稽查程序不合理、不規(guī)范。4.稽查裝備落后,辦案經(jīng)費不能保證。還有的代表認為,完整的稅務稽查體系尚未建立起來,稅務稽查職能不夠明確;稽查執(zhí)法缺乏明確的法律,使稽查工作難以產(chǎn)生應有的社會效應;稅務稽查缺乏獨立行使稽查權的權力和手段;稅務稽查工作的監(jiān)督制約機制和競爭激勵機制尚未形成。代表們認為,要健全稽查運行機制,當前應著重構建與完善稽查組織體系,健全稽查制度,改革稽查方式,提高稽查工作效率,建立司法保障體系和加強稅務稽查隊伍。1.確?;楣ぷ饔行蜻\轉的組織體系的構建。要從上到下建立一個上下貫通,信息靈敏,統(tǒng)一指揮,令行禁止的稅務稽查組織體系;應根據(jù)不同地區(qū)的具體實際情況,遵循稅務稽查的基
8、本任務,堅持“精簡效能”的原則,科學合理地設置稅務稽查機構。有三種觀點:一種觀點認為稅務稽查的組織形式大體上分為一級稽查和雙層稽查兩類。對管轄區(qū)域范圍較廣,稅源較為分散的稅務機構,如大量的小城市、大中城市的區(qū)稅務局和縣稅務局,在縣(市)設稅務稽查局,內部設立選案科、稽查科、審理科、執(zhí)行科和負責轄區(qū)內稽查工作的業(yè)務組織與指導,各征收分局和農(nóng)村中心稅務所鑒于其職能已發(fā)生變化,可改設為稽查分局。第二種觀點認為改變多頭重復檢查的現(xiàn)狀,減輕納稅人負擔,降低稽查成本,為此建議:實行國、地稅務局定期聯(lián)合稽查制,對共管戶列出詳細的稽查計劃,由兩局稽查人員共同組成檢查組,對納稅人按各自的重點開展稽查工作。在一個
9、稅務管轄區(qū)域內只設立一個相對獨立的稽查機構。稅務稽查從目前國、地稅務局分離出來,以突出重點稽查的功能,形成獨立的稅務稽查體系,由國家稅務總局的稽查機構垂直管理。第三種觀點認為,理想的稅務稽查組織模式應是自上而下地逐級單獨設立稽查機構并實現(xiàn)稽查機構與征管機構的徹底分離,成為獨立執(zhí)法主體。全國、省、地稽查組織模式。全國、省、地稽查組織對內行使稽查管理職能,對外稱稽查局(分局)。省轄市稽查組織模式。由市局設立一套單獨的稅務稽查機構,對市區(qū)所有納稅人進行檢查,實現(xiàn)稽查機構與征管機構徹底分離??h(市、區(qū))稽查組織模式。建立縣(市、區(qū))稅務局、稅務分局雙層稽查組織體系,縣、區(qū)分局一級稽查機構主要負責根據(jù)選
10、案結果進行的日?;楹鸵话銓m棛z查;市一級稽查機構側重于大案要案和重大舉報案件的稽查以及全市稽查工作的指導和協(xié)調。對稽查機構實行雙重體制:即在人事、經(jīng)費、業(yè)務上實行垂直領導;黨務、紀檢由當?shù)囟悇站诸I導,使稅務稽查真正成為征管格局中獨立的體系。12下一頁2.建立和健全科學嚴密的稅務稽查制度。有的代表建議:首先,由國家制定頒發(fā)稅務稽查條例,從法律法規(guī)上明確稅務稽查的地位和作用。其次,制定全國統(tǒng)一的稅務稽查機構管理辦法,以明確執(zhí)法主體。在此基礎上,制定稅務稽查工作基本的行為規(guī)范,如:稅務稽查人員崗位目標管理制度,稅務違法案件舉報管理辦法,稅務稽查回避制度,稅務稽查工作實施細則,稅務稽查對象分析選案標準,稽查檔案管理制度,清算報告制度,稅務稽查成果分析使用制度,稅務稽查執(zhí)法檢查制度,稅務稽查與稅務申報、稅務代理銜接辦法,稅務稽查審理制度,稽查工作廉政紀律,納稅人稅務違章處罰制度等,使之有章可循,有規(guī)可依,防止稅務稽查工作的隨意性和盲目性。還有的代表提議,規(guī)范科學的工作制度包括:制訂稽查計劃制度;建立人機結合的稅務稽查選案制度;確定形式多樣的查案實施制度。如:建立日常性的案頭查案制度;積極推行調賬查案制度;完善實地查案制度,這
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