公共財政視角下的城市公共資源整合的目標(biāo)與原則

1、公共財政視角下的城市公共資源整合的目標(biāo)與原那么作者 : 單位: : )摘 要：經(jīng)濟的迅速開展帶來了城市化進程的加快，在我國中等以上 城市都 不同程度地出現(xiàn)了城市公共資源的短缺， 使得經(jīng)濟效率大打折 扣。從公共財 政視角重新審視城市公共資源的供應(yīng)與管理的經(jīng)濟學(xué)理 論依據(jù)，確立城市 公共資源整合的目標(biāo)與原那么， 是城市公共資源整合 的根底， 關(guān)系到城市公共 資源整合的成敗。關(guān)鍵詞：公共財政；城市公共資源；城市公共資源整合城市化既是經(jīng)濟開展的產(chǎn)物， 同時又是經(jīng)濟開展不可或缺的 條件。 而我國城市化的進程帶有濃重的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟色彩，改革開放以來 城市人口增 加基于以下三個主要因素： 城市人口的自然增長，

2、經(jīng)濟發(fā) 展引致城市人口的 迅速增加，以及隨著方案經(jīng)濟時期被人為控制在各 行政區(qū)劃的人口的解禁 而增加的流動人口。城市化速度的加快使本來隱性的城市公共資源短缺很快顯 現(xiàn)出來，20 世紀(jì) 90 年代中期至今， 城市公共資源短缺的集中爆發(fā)從 大城市逐漸蔓延 到中小城市，并且集中表現(xiàn)在以下幾個方面，如水務(wù) 問題、公共交通、垃圾處理、供暖問題、 城市管網(wǎng)建設(shè)等。 各城市在 極度被動的狀態(tài)下開始了 “兵 來將擋、 水來土堰的城市公共資源供 給的攻堅戰(zhàn)， 但政府很快就發(fā)現(xiàn)這是 個無底洞， 政府的投入永遠無法 滿足城市化帶來的公共資源需求膨脹， 政府 開始尋求其他的途徑提供 公共資源。在這方面實踐走在了理論的

3、前面，如PPP Pub 1 i c-Pr i va t e Partnersh公私合作體制模式。在國外比擬著名 的是英國撒切爾 時期進行的私有化改革，在國內(nèi)較早對這一領(lǐng)域進行探索 的是天那么經(jīng) 濟研究所的公用事業(yè)研究。 由于轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的特殊性， 在我國可參 照的 經(jīng)驗不多，更無可直接引用的案例，天那么的公用事業(yè)研究也是邊理論 邊實踐， 至今已有一些正待檢驗的案例。 因此，可以說在我國城市公 共資源 的供應(yīng)從理論到實踐尚無比擬成熟理論體系和可操作性標(biāo)準(zhǔn)。本文嘗試從公共財政的視角分析城市公共資源整合的目標(biāo)與原那么，而 這恰恰是進行城 市公共資源整合所要解決的首要問題。 本文包括如下 三局部內(nèi)容： 城

4、市公共 資源內(nèi)涵本文所討論概念的界定；城市公共 資源管理研究的范圍界定； 城市公共資源整合的目標(biāo)與原那么。、城市公共資源的內(nèi)涵一城市公共資源的界定城市公共資源是指自然生成或自然存在的資源以及由政府 作為供 給主體， 被全體人民共享并具有一般公共物品特征的、 城市生 存和開展中不 可或缺的物品。它能為人類提供生存、開展、享受的物 質(zhì)與條件，這些資源的所有權(quán)由全體社會成員共同享有，是人類社會經(jīng)濟開展共同所有的根底條件( 二 ) 公共資源的特點城市公共資源屬全體人員共同享有，一個物品是公共資源， 必須 有以下特點：1. 公共資源具有公共物品的特性。公共物品是相對于私人 物品 而言的。 與私人物品相比

5、， 公共物品具有非排他性和非競爭性的 所有權(quán)不屬 于某個人， 而是屬于局部成員和全體成員所有。 它同時存 在多個使用者， 每 一個使用者不存在競爭性，具有公共性質(zhì)。(1) 公共資源的非排他性。一個使用者使用公共資源不會引 起另 一個使用者的效用減少。公共資源是一定區(qū)域內(nèi)全體人員賴以生 存的根底， 是區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)開展的根本。(2) 公共資源的外部性。一旦公共資源遭到破壞時，對其他 使用 者來說會產(chǎn)生一種額外支出， 例如， 同使用一條河流的上下游兩 用戶， 上游 企業(yè)排放污水必然會影響到下游居民正常生活。2. 公共資源具有稀缺性。 在工業(yè)化社會以前， 各種資源豐 富，人 們認為公共資源是取之不盡

6、用之不竭的，然而隨著工業(yè)化帶來 的經(jīng)濟飛速 開展，科技的不斷進步以及人口的劇增， 人們才認識到了 公共資源的稀缺也 在日益增加。3. 公共資源具有整體性。這就決定了一旦某項公共資源受 到破 壞，將影響到公共資源的整體價值。 如城市的環(huán)境污染、 水資源 短缺等會降 低城市的整體價值。4. 公共資源價值具有一定的公益性。評價公共資源價值不 僅偏 重于其經(jīng)濟價值的評價，更重要的是偏重于對其公共資源的社會 價值的評 價，即公益性的評價。城市公共資源具體包括：1. 城市中的自然資源。如空氣、水、土地、森林、草地、 濕 地、礦產(chǎn)、海洋等資源。2. 城市中的社會資源。主要包括：一是有形資產(chǎn)。可經(jīng)營 資 源、

7、城市根底設(shè)施、城市生態(tài)環(huán)境、文物古跡和旅游資源等；二是 無形資 產(chǎn)。依附于有形資產(chǎn)的名稱、形象、知名度和城市特色文化等 無形資產(chǎn)的 使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、冠名權(quán)等相關(guān)權(quán)益。本文所討論的公共 資源問題主要集 中在城市中的社會資源。、城市公共資源管理研究范圍界定通過上述公共資源的內(nèi)涵分析，以及考察現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家 對城市公共資源管理的沿革，我們將城市公共資源管理的研究對象作 如下界 定：一城市公共資源的提供而言城市公共資源的提供主要針對上述分類中的公用事業(yè)局部和其他轉(zhuǎn)軌國家一樣， 我國公用事業(yè)也帶有較為明顯的方案經(jīng) 濟的痕跡， 因 此我們在理論上首先應(yīng)根據(jù)公共財政理論明確哪些是純 公共品，是由政府 必須

8、無償提供的； 哪些是準(zhǔn)公共品必須由政府有償 提供的； 哪些應(yīng)該由市場 提供的；哪些是暫時無法分清的。二城市公共資源建設(shè)的融資模式研究主要研究內(nèi)容包括：全部由財政投資的公共資源；財政與市 場共 同出資的公共資源； 由市場融資建設(shè)的公共資源。 具體融資形式 表達在： 財 政融資，包括財政預(yù)算、國債、政策收費等；銀行貸款； 企業(yè)和工程直接融 資等。其中近年來表現(xiàn)尤其活潑的是企業(yè)和工程直接融資， 涌現(xiàn)出很多重要的做法， 包括：企業(yè)發(fā)行 '' 準(zhǔn)市政債券； 以信托為工具的“準(zhǔn)市政債券 如國內(nèi)第一個成功的案例是上海外 環(huán)隧道工程 ；保險資金的進入。 2003 年底，國務(wù)院常務(wù)會議原那么通

9、過?投資體制改革方案?，提出鼓勵和促進保 險資金間接投資根底設(shè) 施。這些投融資模式應(yīng)進行操作程序的標(biāo)準(zhǔn)、 操作方 法的完善，并逐 漸將其一般化三城市公共資源的經(jīng)營模式研究在城市公共資源中有相當(dāng)一局部是有償提供的，這是一筆只 要城 市存在就永遠不會枯竭的收入，現(xiàn)在由于經(jīng)營城市公共資源的大 都是國有 企業(yè)，國有經(jīng)濟效率低是經(jīng)濟學(xué)人所共知的， 因此現(xiàn)在經(jīng)營 城市公共資源的 國有企業(yè)大都虧損。 而私營經(jīng)濟的目標(biāo)是利潤最大 化，在公眾利益與其經(jīng)濟目標(biāo)發(fā)生沖突的時候， 難免會發(fā)生損害公共 利益的事情， 倫敦機場由于私有 化而一度出現(xiàn)滯留旅客無法登機的混 亂局面就是先例。城市公共資源經(jīng)營 模式研究從理論到操

10、作細節(jié)的設(shè) 計，以及適用的條件都應(yīng)有事先的充分準(zhǔn) 備，而且需要通過區(qū)域試驗 不斷積累經(jīng)驗，最終形成法律標(biāo)準(zhǔn)。四城市公共資源的監(jiān)管、評價體系研究城市公共資源的監(jiān)管、評價體系是城市公共資源正常有序運 營的 保障，監(jiān)管、評價體系的不健全是轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的又一特點，因此監(jiān) 管、評價體 系的研究與城市公共資源運營模式研究同等重要。三、城市公共資源整合的目標(biāo)與原那么一城市公共資源整合的目標(biāo) 通過城市公共資源的理論研究，以及對具體城市公共資源提 供與 管理的現(xiàn)狀和背景分析， 在借鑒國外和國內(nèi)先進經(jīng)驗根底上， 提 出具體城市 公共資源整合目標(biāo)： 理順政府對城市公共資源管理的責(zé) 任、地位和作用； 規(guī) 范市場進入公共資

11、源領(lǐng)域的規(guī)制及程序； 完善城 市公共資源監(jiān)管體系； 建立 城市公共資源管理評價體系。二城市公共資源整合的原則1. 以公共財政的理念為城市公共資源整合的根本理論指導(dǎo)正，因城市公共資源主要解決城市公共品的提供以及外部性的糾此對現(xiàn)有城市公共資源進行整合的理論根底應(yīng)是公共財政理 論，以公共財 政理論為根底， 對具體城市的公共資源供應(yīng)現(xiàn)狀進行分 析，確立政府對城市 公共資源管理的責(zé)任、地位和作用，確定市場進 入城市公共資源領(lǐng)域范圍。2. 以經(jīng)濟環(huán)境、人文環(huán)境和制度環(huán)境的區(qū)域性特征為城市 公共 資源整合的根本出發(fā)點城市公共資源管理帶有較強的地域特征，不同地區(qū)的自然情 況、 經(jīng)濟開展、文化傳統(tǒng)以及制度根底對城市