國(guó)家公園與國(guó)家公園體系：美國(guó)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的借鑒

1、國(guó)家公園與國(guó)家公園體系：美國(guó)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的借鑒 楊  銳  1.美國(guó)國(guó)家公園與國(guó)家公園體系的基本情況  “國(guó)家公園”概念一般認(rèn)為是由美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特林(Geoge Catlin)首先提出的。1832年，在去達(dá)科他州旅行的路上，他對(duì)美國(guó)西部大開(kāi)發(fā)對(duì)印第安文明、野生動(dòng)植物和荒野的影響深表憂慮。他寫(xiě)到“它們可以被保護(hù)起來(lái)，只要政府通過(guò)一些保護(hù)政策設(shè)立一個(gè)大公園一個(gè)國(guó)家公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美”。1872年，在美國(guó)很多仁人志士的努力下，美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)建立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園黃石國(guó)家公園。  國(guó)家公園與國(guó)

2、家公園體系在美國(guó)是相互聯(lián)系的兩個(gè)概念。國(guó)家公園是指面積較大的自然地區(qū)，自然資源豐富，有些也包括些歷史遺跡。禁止狩獵、采礦和其他資源耗費(fèi)型活動(dòng)。美國(guó)的國(guó)家公園多數(shù)位于西部，現(xiàn)有54個(gè)，面積約20萬(wàn)平方公里。數(shù)量上僅占國(guó)家公園體系總數(shù)的14%，但面積卻占到總占地面積的60%。美國(guó)的國(guó)家公園體系則是指由美國(guó)內(nèi)政部國(guó)家公園管理局管理的陸地或水域，包括國(guó)家公園、紀(jì)念地、歷史地段、風(fēng)景路、休閑地等。美國(guó)國(guó)家公園體系目前包括20個(gè)分類(lèi),379個(gè)單位（表1）?？傉嫉孛娣e33.74萬(wàn)平方公里，占美國(guó)國(guó)土面積約3.64%。每年接待的游客接的三億人次,2000年財(cái)政預(yù)算為20億美元。 表1 美國(guó)國(guó)家公園體系分類(lèi)一覽

3、表分類(lèi)名稱(chēng)（中文）分類(lèi)名稱(chēng)（英文）數(shù)量國(guó)際歷史地段International Historic Site      1國(guó)家戰(zhàn)場(chǎng)National Battlefields     11國(guó)家戰(zhàn)場(chǎng)公園National Battlefield Parks      3國(guó)家戰(zhàn)爭(zhēng)紀(jì)念地National Battlefield Site      1國(guó)家歷史地段National Historic Sites &

4、#160;   77國(guó)家歷史公園National Historical Parks     38國(guó)家湖濱National Lakeshores      4國(guó)家紀(jì)念戰(zhàn)場(chǎng)National Memorials     27國(guó)家軍事公園National Military Parks      9國(guó)家紀(jì)念地National Monuments     73國(guó)家公園N

5、ational Parks     54國(guó)家景觀大道National Parkways      4國(guó)家保護(hù)區(qū)National Preserves     54國(guó)家休閑地National Recreation Areas     19國(guó)家保留地National Reserve      2國(guó)家河流National Rivers    &#

6、160; 6國(guó)家風(fēng)景路National Scenic Trails      3國(guó)家海濱National Seashores     10國(guó)家野生與風(fēng)景河流National Wild and Scenic Rivers      9其他公園地Parks (other)     11總計(jì)（截止1998年11月）TOTAL（by 11/1998）    379  

7、0;  美國(guó)國(guó)家公園體系的管理者為內(nèi)政部國(guó)家公園管理局。該局成立于1916年，現(xiàn)有永久雇員15729人、季節(jié)性雇員5548人、志愿人員90000人。工作人員所涉及的職業(yè)種類(lèi)達(dá)288種之多。  2美國(guó)國(guó)家公園體系發(fā)展的六個(gè)階段  第一階段為萌芽階段(1832-1916)。十九世紀(jì)初，美國(guó)藝術(shù)家、探險(xiǎn)家等有識(shí)之士開(kāi)始認(rèn)識(shí)到西部大開(kāi)發(fā)將對(duì)原始自環(huán)境造成巨大威脅，同時(shí)頗有勢(shì)力的鐵路公司也發(fā)現(xiàn)了西部荒野作為旅游資源開(kāi)發(fā)的潛在價(jià)值。于是保護(hù)自然的理想主義者和與強(qiáng)調(diào)旅游開(kāi)發(fā)的實(shí)用主義者一拍即合，聯(lián)合起來(lái)共同反對(duì)伐木、采礦、修筑水壩等另外類(lèi)型的實(shí)用主義者，并最終成功說(shuō)服國(guó)會(huì)立法建

8、立了世界上第一個(gè)國(guó)家公園。十九世紀(jì)末，美國(guó)公眾又開(kāi)始關(guān)注史前廢墟和印地安文明的保護(hù)問(wèn)題，從而導(dǎo)致國(guó)會(huì)于1906年通過(guò)了古跡法授權(quán)總統(tǒng)以文告形式設(shè)立國(guó)家紀(jì)念地。  第二階段為成型階段(1916-1933)。截至1916年8月，內(nèi)政部共轄14個(gè)國(guó)家公園和21個(gè)國(guó)家紀(jì)念地，但沒(méi)有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)管理它們，保護(hù)力度十分薄弱。國(guó)家公園重新面臨著資源開(kāi)發(fā)的巨大壓力。這種情況下，馬瑟（Stephen Tyng Mather）成功籌建了國(guó)家公園管理局，并制訂了以景觀保護(hù)和適度旅游開(kāi)發(fā)為雙重任務(wù)的基本政策。同時(shí)積極幫助擴(kuò)大州立公園體系以緩解國(guó)家公園面臨的旅游壓力，并在美國(guó)東部大力拓展歷史文化資源保護(hù)方面的工作

9、。從而使美國(guó)國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)在美國(guó)全境基本形成體系。  第三階段為發(fā)展階段(1933-1940)。1933年對(duì)美國(guó)國(guó)家公園體系來(lái)講是又一個(gè)十分重要的年份，在這一年富蘭克林·羅斯福總統(tǒng)簽署法令將戰(zhàn)爭(zhēng)部、林業(yè)局等所屬的國(guó)家公園和紀(jì)念地，以及國(guó)家首都公園劃歸國(guó)家公園管理局管理，極大增強(qiáng)了國(guó)家公園體系的規(guī)模，尤其是國(guó)家公園管理局在美國(guó)東部的勢(shì)力范圍。同時(shí)隨著羅斯福新政的展開(kāi)，國(guó)家公園管理局與公民保護(hù)軍團(tuán)(CCC)配合，雇傭了成千上萬(wàn)的年輕人在國(guó)家公園和州立公園內(nèi)完成了數(shù)量眾多的保護(hù)性和建設(shè)性工程項(xiàng)目，這些項(xiàng)目對(duì)國(guó)家公園體系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。同時(shí)1935年和1936年分別通過(guò)的歷史地段法和

10、公園、風(fēng)景路和休閑地法盡一步增強(qiáng)了國(guó)家公園管理局在歷史文化資源和休閑地管理方面的力度。  第四階段為停滯與再發(fā)展階段(1940-1963)。這一階段包括了二戰(zhàn)期間的停滯時(shí)期和戰(zhàn)后由于旅游壓力迅速發(fā)展時(shí)期。二戰(zhàn)期間國(guó)家公園體系的經(jīng)費(fèi)和人員急劇減少，但國(guó)家公園管理局卻成功地抵制了軍事飛機(jī)制造業(yè)，水電業(yè)等開(kāi)發(fā)公園內(nèi)自然資源的蠻橫要求。戰(zhàn)后由于國(guó)家公園的游客大增，旅游服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重不足，國(guó)家公園管理局啟動(dòng)了“66計(jì)劃”，即從1956年起，用10年時(shí)間，花費(fèi)10億美元徹底改善國(guó)家公園的基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施條件?！?6計(jì)劃”在滿(mǎn)足游客需求方面是成功的，但在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面考慮不足，被保護(hù)主義者們

11、批評(píng)為過(guò)度開(kāi)發(fā)。  第五階段為注重生態(tài)保護(hù)階段(1963-1985)。二十世紀(jì)六十年代以前，美國(guó)國(guó)家公園管理局保護(hù)的僅僅是自然資源的景觀價(jià)值，而對(duì)資源的生態(tài)價(jià)值沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)，因此在公園動(dòng)植物管理中犯了很多嚴(yán)重的錯(cuò)誤，如在公園內(nèi)隨意引進(jìn)外來(lái)物種等。隨著美國(guó)環(huán)境意識(shí)的覺(jué)醒，在學(xué)術(shù)界和環(huán)保組織的壓力下，國(guó)家公園管理局在資源管理方面的政策終于向保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)方面做出了緩慢但重要的調(diào)整。如不再對(duì)觀賞型野生動(dòng)物進(jìn)行人工喂養(yǎng)，逐步消滅外來(lái)樹(shù)種等。  第六階段為教育拓展與合作階段(1985年以后)。國(guó)家公園的教育功能在1985年以后得到了進(jìn)一步強(qiáng)化，在教育硬件設(shè)施方面進(jìn)行了較大規(guī)模的建設(shè)，在

12、人員配備、資金安排等方面優(yōu)先考慮。使國(guó)家公園體系成為進(jìn)行科學(xué)、歷史、環(huán)境和愛(ài)國(guó)主義教育的重要場(chǎng)所。由于里根以后的幾屆政府不斷壓縮國(guó)家公園管理局的人員和資金規(guī)模，因此這一時(shí)期的另一趨勢(shì)是國(guó)家公園管理局開(kāi)始強(qiáng)調(diào)和其他政府機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、公司和其他私人組織開(kāi)展合作。  3美國(guó)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的借鑒  國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)在不同國(guó)家有著不同的社會(huì)與文化背景，但作為一項(xiàng)國(guó)際性運(yùn)動(dòng)，它們又有著許多共通之處。其中很重要的一點(diǎn)就是它們所需要處理的矛盾與關(guān)系基本相同。這些矛盾與關(guān)系包括：資源保護(hù)與旅游發(fā)展之間的關(guān)系；中央政府與地方政府之間的關(guān)系；國(guó)家公園用地與周邊土地之間的關(guān)系；不同政府部門(mén)之間的關(guān)系；立法機(jī)

13、構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和民間團(tuán)體之間的關(guān)系；管理者與經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系以及國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與民間保護(hù)團(tuán)體之間的關(guān)系。美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也就是處理這些關(guān)系時(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。  遺產(chǎn)保護(hù)中的最主要的矛盾是保護(hù)與利用之間的矛盾，而保護(hù)與利用都是依靠管理這個(gè)手段來(lái)實(shí)現(xiàn)的。這時(shí)管理者的自身定位，將直接影響到遺產(chǎn)保護(hù)的最終效果。美國(guó)國(guó)家公園的管理者將自己定位于管家或服務(wù)員的角色(steward)，而不是業(yè)主(owner)的角色。它們認(rèn)為國(guó)家遺產(chǎn)的繼承人是當(dāng)代和子孫后代的全體美國(guó)公民，管理者對(duì)遺產(chǎn)只有照看和維護(hù)的義務(wù)，而沒(méi)有隨意支配的權(quán)利。這種遺產(chǎn)保護(hù)中的倫理觀念，在我國(guó)的遺產(chǎn)保護(hù)中應(yīng)予以提倡。中國(guó)的國(guó)家遺產(chǎn)是全中國(guó)

14、人民以及后代子孫的共同財(cái)富，中國(guó)的世界遺產(chǎn)是中國(guó)人民以及世界人民的共同財(cái)富。任何個(gè)人、單位或地方政府都沒(méi)有資格、也沒(méi)有任何理由竊取遺產(chǎn)的繼承權(quán)，任何管理政策和建設(shè)行為都要站在全體國(guó)民和子孫后代的立場(chǎng)上去權(quán)衡和取舍。  美國(guó)的遺產(chǎn)保護(hù)建立在較為完善的法律體系之上，幾乎每一個(gè)國(guó)家公園都有獨(dú)立立法，美國(guó)國(guó)家公園管理局的設(shè)立及其各項(xiàng)政策也都以聯(lián)邦法律為依據(jù)。20多部聯(lián)邦法律，幾十部規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行命令保證了美國(guó)國(guó)家公園作為國(guó)家遺產(chǎn)在聯(lián)邦公共支出中的財(cái)政地位，也避免了美國(guó)國(guó)家公園管理局與林業(yè)局、戰(zhàn)爭(zhēng)部等之間的矛盾。我國(guó)正在建立健全社會(huì)主義法制體系，將國(guó)家遺產(chǎn)的保護(hù)納入法制軌道是有效保護(hù)國(guó)家遺產(chǎn)

15、的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。全國(guó)人大與政協(xié)在國(guó)家遺產(chǎn)保護(hù)中的作用是非常重要的。呼吁盡快出臺(tái)中華人民共和國(guó)自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)法，將其作為國(guó)家遺產(chǎn)保護(hù)的總法。并以總法為依據(jù)，建立、完善、協(xié)調(diào)、充實(shí)有關(guān)風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位等的保護(hù)管理?xiàng)l例、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。  1965年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了特許經(jīng)營(yíng)法，要求在國(guó)家公園體系內(nèi)全面實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度，即公園的餐飲、住宿等旅游服務(wù)設(shè)施向社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，經(jīng)濟(jì)上與國(guó)家公園無(wú)關(guān)。國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)是純聯(lián)邦政府的非盈利機(jī)構(gòu)，專(zhuān)注于自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)與管理，日常開(kāi)支由聯(lián)邦政府撥款解決。特許經(jīng)營(yíng)制度的實(shí)施，形成了管理者和經(jīng)營(yíng)者角色的分離，避免了重經(jīng)濟(jì)效益、輕資源保護(hù)的

16、弊端。建議國(guó)務(wù)院選擇一、兩個(gè)國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)作為試點(diǎn)，由中央政府而不是地方政府直接管理，并試行特許經(jīng)營(yíng)等先進(jìn)的管理制度，取得經(jīng)驗(yàn)后向其他國(guó)家自然文化遺產(chǎn)地推廣。  美國(guó)的國(guó)家公園和州立公園分工明確，國(guó)家公園以保護(hù)國(guó)家自然文化遺產(chǎn)，并在保護(hù)的前提下提供全體國(guó)民觀光機(jī)會(huì)為目的；州立公園主要為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┬蓍e度假場(chǎng)所，允許建設(shè)較多的旅游服務(wù)設(shè)施。州立公園體系的建立既緩解了美國(guó)國(guó)家公園面臨的巨大旅游壓力，又滿(mǎn)足了地方政府發(fā)展旅游、增加財(cái)政收入的需要。這一經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們的啟示是：嚴(yán)格限制我國(guó)國(guó)家遺產(chǎn)地內(nèi)的旅游服務(wù)設(shè)施，尤其要將住宿、度假設(shè)施減少到最低限度；同時(shí)在稅收、政策和技術(shù)等層面支持省級(jí)風(fēng)景

17、名勝區(qū)的建立；鼓勵(lì)在國(guó)家遺產(chǎn)地邊界以外的地區(qū)建立各級(jí)旅游度假區(qū)，通過(guò)對(duì)游客的分流減輕國(guó)家遺產(chǎn)地的旅游發(fā)展壓力。  科學(xué)的規(guī)劃決策系統(tǒng)是保證國(guó)家遺產(chǎn)有效管理的有力工具，這一方面美國(guó)也積累了一些有益的經(jīng)驗(yàn)，如用地管理分區(qū)制度、公眾參與、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、總體管理規(guī)劃 實(shí)施計(jì)劃 年度報(bào)告三級(jí)規(guī)劃決策體系等等。我國(guó)目前在遺產(chǎn)地規(guī)劃決策方面與先進(jìn)國(guó)家的差距較大，主要表現(xiàn)在規(guī)劃的可操作性不夠、決策過(guò)程科學(xué)性不夠、公眾參與強(qiáng)度不夠等。學(xué)術(shù)界應(yīng)與相關(guān)政府部門(mén)通力配合，盡快充實(shí)完善有關(guān)遺產(chǎn)保護(hù)管理方面的規(guī)范、指南、制度和其他政策性文件，最終形成符合我國(guó)實(shí)際的、切實(shí)有效的規(guī)劃與決策體系。  美國(guó)在

18、遺產(chǎn)保護(hù)中的教訓(xùn)與經(jīng)驗(yàn)幾乎一樣多。美國(guó)國(guó)家公園管理局由于在二十世紀(jì)六十年代以前不重視科學(xué)研究的作用，對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)造成了相當(dāng)大的破壞。例如在黃石等國(guó)家公園內(nèi)大肆獵殺土狼等食肉類(lèi)動(dòng)物以增加鹿、野牛等觀賞性動(dòng)物的數(shù)量；引進(jìn)外來(lái)樹(shù)種進(jìn)行所謂風(fēng)景林培育等，這些做法對(duì)國(guó)家公園的生態(tài)系統(tǒng)甚至對(duì)其風(fēng)景美學(xué)價(jià)值都帶來(lái)了不可彌補(bǔ)的損失，遭到了嚴(yán)厲批評(píng)。國(guó)家遺產(chǎn)的保護(hù)與管理是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，美國(guó)的教訓(xùn)提醒我們，在遺產(chǎn)保護(hù)過(guò)程中要形成制度以聽(tīng)取生態(tài)專(zhuān)家和文物保護(hù)專(zhuān)家的意見(jiàn)，逐步消除遺產(chǎn)管理中的隨意性、粗放性和盲目性。  自然與文化遺產(chǎn)地不能脫離它所處的周邊環(huán)境，“雞窩里面飛不出金鳳凰”。美國(guó)在這一方面的教訓(xùn)也不少。美國(guó)國(guó)家公園管理局在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)只是關(guān)注公園內(nèi)部的管理事務(wù)，沒(méi)能及早參與處理國(guó)家公園外圍環(huán)境中存在的問(wèn)題，給國(guó)家公園邊界內(nèi)遺產(chǎn)的保護(hù)造成了極大隱患。我國(guó)的遺產(chǎn)地保護(hù)中也存在著類(lèi)似問(wèn)題，程度甚至比美國(guó)更為嚴(yán)重。解決這一問(wèn)題，有賴(lài)于我國(guó)的遺產(chǎn)管理者和規(guī)劃者們積極參與遺產(chǎn)周邊地區(qū)的規(guī)劃決策事務(wù)，利用行政、資金、稅收、教育等手段盡量減少外圍環(huán)境對(duì)遺產(chǎn)地的不利影響。  美國(guó)國(guó)家公園管理局曾在20世紀(jì)70年代做過(guò)一個(gè)龐大的國(guó)家公園體系規(guī)劃，后因無(wú)法操作而不了了之。由于國(guó)家