論物權(quán)法立法當(dāng)中的不動(dòng)產(chǎn)登記制度

1、論物權(quán)法立法當(dāng)中的不動(dòng)產(chǎn)登記制度摘要：十屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議對(duì)物權(quán)法（草案）進(jìn)行了二次審議，審議當(dāng)中對(duì)于 我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記制度有多種意見和設(shè)想，本文擬就物權(quán)法立法當(dāng)中對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記制度的若干 問題提出自己的看法和建議，希望對(duì)于參與立法者有所借鑒和參考。制定物權(quán)法是為了實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)關(guān)系基本規(guī)則的統(tǒng)一、完善，是落實(shí)新憲法關(guān)于“公民的合法 的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”精神的具體措施。物權(quán)法如果沒有就不動(dòng)產(chǎn)登記制度的基本原則做出規(guī) 定，或者規(guī)定得不盡合理和完善，那就不能算是一部好的物權(quán)法，公民、法人及其他合法組織 的物權(quán)就不能得到妥善保護(hù)。盡管專家學(xué)者對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記制度論述頗多， 筆者還是不贅淺陋, 就物權(quán)法起

2、草當(dāng)中涉及的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，談?wù)勛约旱囊娊狻Ｒ?、關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)專家學(xué)者對(duì)于設(shè)立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)沒有異議，全國(guó)主管房地產(chǎn)權(quán)屬和土地使用權(quán)權(quán) 屬的建設(shè)部和國(guó)土資源部對(duì)于統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記的必要性也不能否認(rèn)。但是，目前除了青島、上 海、重慶、深圳、大連、廈門等城市的房屋和土地由同一個(gè)登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記外，絕大部分省、 市、區(qū)的房屋和土地的登記分別由不同的登記機(jī)關(guān)進(jìn)行登記。房屋和土地分別由不同的登記機(jī) 構(gòu)進(jìn)行登記，其弊端主要有：1. 房產(chǎn)管理部門和土地資源管理部門的權(quán)責(zé)不清、效率低下，不但增加了房地產(chǎn)交易的辦 事環(huán)節(jié)，且直接導(dǎo)致房地產(chǎn)的權(quán)屬不清、雙重抵押、交易程序復(fù)雜和交易成本增大，使得房地 產(chǎn)交易

3、的安全不能完全得到保障，已經(jīng)嚴(yán)重影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境的改善，不利于充分保護(hù) 公民、法人和其他組織的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)2. 基層金融機(jī)構(gòu)對(duì)改變目前的不動(dòng)產(chǎn)登記制度的呼聲強(qiáng)烈，因?yàn)槟壳暗姆康禺a(chǎn)雙重抵押給 銀行的信貸資產(chǎn)帶來巨大的隱患，甚至在局部地區(qū)影響了金融的安全。3. 分離的登記制度給人民法院的執(zhí)行工作帶來困境。分離的登記制度極可能導(dǎo)致土地使用權(quán)和其上的房屋所有權(quán)被登記在不同的主體名下，人民法院在執(zhí)行程序中碰到這種情況時(shí)，往 往無所適從。最高人民法院與國(guó)土資源部、建設(shè)部以法發(fā)20045號(hào)文聯(lián)合頒布的關(guān)于依法規(guī)范人民法院執(zhí)行和國(guó)土資源房地產(chǎn)管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題的通知第六條規(guī)定：“土地 使用權(quán)和房屋所

4、有權(quán)歸屬同一權(quán)利人的， 人民法院應(yīng)當(dāng)同時(shí)查封；土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)歸屬 不一致的，查封被執(zhí)行人名下的土地使用權(quán)或者房屋?！笨梢?，人民法院對(duì)于土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)歸屬不一致的房地產(chǎn)的查封、處置等執(zhí)行工作，程序復(fù)雜，執(zhí)行工作的效果堪憂，債 權(quán)人受償?shù)目赡苄詷O低。對(duì)于出現(xiàn)這種情況，最高人民法院的有關(guān)負(fù)責(zé)人指出：“這種不正常 的現(xiàn)象是國(guó)家公權(quán)分權(quán)不盡合理、權(quán)利交叉運(yùn)行造成的，不可能由人民法院在執(zhí)行程序中解 決?！蔽餀?quán)法立法的目的，不外乎通過保護(hù)物權(quán)來保護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，保護(hù)交易安 全和降低交易成本，從而激發(fā)人民創(chuàng)業(yè)的激情，讓我們社會(huì)創(chuàng)造的財(cái)富如江水一般涌流。經(jīng)濟(jì) 分析法學(xué)的科斯定理給我們

5、的啟示就是，法律保護(hù)權(quán)利的方法，“無論如何選擇，都應(yīng)當(dāng)以降 低交易成本和促進(jìn)效益最大化為準(zhǔn)則?！笔昵霸诜康禺a(chǎn)管理法的立法當(dāng)中，對(duì)于城市房 地產(chǎn)權(quán)屬的統(tǒng)一登記問題，學(xué)者普遍贊成統(tǒng)一登記，但礙于行政機(jī)關(guān)的職能調(diào)整等問題，而最 終有所妥協(xié)。房地產(chǎn)管理法第六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門、土地管理部門依照 國(guó)務(wù)院規(guī)定的職權(quán)劃分，各司其職，密切配合，管理全國(guó)房地產(chǎn)工作?？h級(jí)以上地方人民政府 房產(chǎn)管理、土地管理部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定?！狈康禺a(chǎn)管理法同時(shí)規(guī)定，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定，縣級(jí)以上地方人民政府由一個(gè)部 門統(tǒng)一負(fù)責(zé)房產(chǎn)管理和土地管理工作的，可以制作、頒發(fā)

6、統(tǒng)一的房地產(chǎn)權(quán)證書，依照本法第六十條的規(guī)定，將房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)的確認(rèn)和變更，分別載入房地 產(chǎn)權(quán)證書。但歷經(jīng)十年，全國(guó)多數(shù)地方均采納房地產(chǎn)權(quán)屬登記的分離式管理模式，實(shí)踐表明， 其弊端顯現(xiàn)無疑，亟待改革。立法機(jī)關(guān)創(chuàng)制物權(quán)法這樣一部基本民事法律，就是要改革國(guó)家公權(quán)分權(quán)不盡合理、權(quán)利交 叉運(yùn)行的現(xiàn)狀，改變目前房地產(chǎn)管理部門和國(guó)土資源管理部門的行政權(quán)力格局。建設(shè)行政、國(guó) 土資源行政主管部門出于行政權(quán)力擴(kuò)張的天然行政權(quán)力本性，很難就統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)問題 達(dá)成共識(shí)。對(duì)于統(tǒng)一房地產(chǎn)權(quán)屬登記機(jī)構(gòu)，法學(xué)家梁慧星指出：“有專家說，現(xiàn)在的登記機(jī)關(guān)， 都是贊成統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的，他們所反對(duì)的就是

7、統(tǒng)一到其他機(jī)關(guān)去。再說我們看到上海等大城市 已經(jīng)統(tǒng)一了登記機(jī)關(guān)，上海就統(tǒng)一了房屋和土地的登記機(jī)關(guān)。那這一個(gè)省、一個(gè)市都能辦成的 事情，我們這樣一個(gè)號(hào)稱中央集權(quán)的國(guó)家的中央政府居然辦不了，使人覺得很可笑?！币虼耍?國(guó)家立法機(jī)關(guān)不僅要聽取建設(shè)行政、國(guó)土資源行政主管部門對(duì)于統(tǒng)一房地產(chǎn)權(quán)屬登記機(jī)構(gòu)的意 見，更要聽取廣大老百姓的意見，聽取法院、金融機(jī)構(gòu)的意見。完全實(shí)現(xiàn)包括城市房地產(chǎn)、農(nóng)村集體土地及村鎮(zhèn)房屋、林地等在內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，目 前確有相當(dāng)難度。但是，將房屋和土地的權(quán)屬登記加以統(tǒng)一，頒發(fā)統(tǒng)一的房地產(chǎn)權(quán)屬證書，應(yīng) 當(dāng)是切實(shí)可行的。因此，對(duì)于房地產(chǎn)權(quán)屬統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)聽取建設(shè)行政、國(guó)土資

8、源行政主管部門的意見，不是可不可行的問題，而是聽取統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)的具體操作思路和辦法 物權(quán)法對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)當(dāng)中的房地產(chǎn)登記制度，有這樣幾種選擇模式：一是將在市、縣設(shè)立的房產(chǎn)管理部門和土地資源管理部門，撤并為“房屋土地資源管理 局”，統(tǒng)一城鄉(xiāng)的房地產(chǎn)權(quán)屬登記機(jī)構(gòu)，頒發(fā)統(tǒng)一的房地產(chǎn)權(quán)屬證書，這是上海、重慶模式。二是將城市規(guī)劃范圍內(nèi)的房地權(quán)屬登記管理統(tǒng)一到房地產(chǎn)管理部門，而將規(guī)劃區(qū)外集體土 地上的房地權(quán)屬登記管理統(tǒng)一到國(guó)土資源管理部門。這樣，既避免了房地分管的弊端，同時(shí)又形成在農(nóng)地征收時(shí)的不同政府部門之間的有效權(quán)力制約，避免了國(guó)土資源管理部門在經(jīng)營(yíng)城市 與耕地保護(hù)上的兩難選擇，有利于國(guó)家實(shí)施下一步征地制度

9、改革。同時(shí)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃 區(qū)外的房地產(chǎn)權(quán)屬登記管理，由政府兩個(gè)不同部門分別進(jìn)行管理，有競(jìng)爭(zhēng)有比較，管理得好的 部門最終可以交由其履行統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的職能。三是將房地產(chǎn)的管理職能與登記機(jī)構(gòu)的職能分離，在市、縣級(jí)政府部門當(dāng)中設(shè)立獨(dú)立的房 地產(chǎn)登記局。借鑒國(guó)家司法考試制度，由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門牽頭國(guó)土資源行政主管部門 等有關(guān)部門，聯(lián)合發(fā)布房地產(chǎn)登記規(guī)則，出臺(tái)統(tǒng)一的房地產(chǎn)登記制度，研究統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記制 度的具體問題，條件成熟時(shí)實(shí)現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記。單獨(dú)設(shè)立房地產(chǎn)登記局，其優(yōu)點(diǎn)是和行政 管理權(quán)脫鉤，有助于理順政府職能，國(guó)家統(tǒng)一房地產(chǎn)登記制度、登記規(guī)則，首先統(tǒng)一房地產(chǎn)權(quán) 屬登記，為將來統(tǒng)一不

10、動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)行準(zhǔn)備。二、關(guān)于登記機(jī)構(gòu)的登記審查對(duì)于登記機(jī)構(gòu)的登記審查，究竟屬形式審查還是實(shí)質(zhì)審查，在物權(quán)法起草當(dāng)中亦有不同看 法。目前世界上的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，大體上分為三種，即契據(jù)登記制、權(quán)利登記制和托倫斯登 記制，我國(guó)目前的房地產(chǎn)登記制度介于權(quán)利登記制和托倫斯登記制之間，近似于權(quán)利登記制。 我國(guó)目前的國(guó)情與德國(guó)產(chǎn)生權(quán)利登記制的不動(dòng)產(chǎn)登記制度時(shí)的歷史背景相似，就是社會(huì)信用缺 失，個(gè)人和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)其他主體的財(cái)產(chǎn)不夠穩(wěn)定， 急需保護(hù)交易安全，強(qiáng)化不動(dòng)產(chǎn)登記的公信力, 增強(qiáng)市場(chǎng)主體和國(guó)家的信用。因此，我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，應(yīng)采登記要件主義的權(quán)利登記制。登記機(jī)構(gòu)的登記審查的性質(zhì)與不動(dòng)產(chǎn)登記制度緊密相關(guān)，契

11、據(jù)登記制對(duì)應(yīng)形式審查，而權(quán) 利登記制對(duì)應(yīng)實(shí)質(zhì)審查。因此，我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)登記，應(yīng)當(dāng)屬于實(shí)質(zhì)審查。 當(dāng)然，類似于“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”當(dāng)中的事實(shí)，不應(yīng)當(dāng)是客觀事實(shí)，而應(yīng)為“法 律事實(shí)”，是一種經(jīng)過質(zhì)證被法官采信的證據(jù)所表達(dá)的“事實(shí)”。登記機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)審查，絕不意味著登記機(jī)構(gòu)對(duì)于所有的登記錯(cuò)誤都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，這種實(shí)質(zhì)審查，只能是盡到作為專家的 登記官應(yīng)當(dāng)盡到的審慎、全面、盡職的審查義務(wù)。因此，物權(quán)法出臺(tái)之后，急需制定規(guī)定不動(dòng) 產(chǎn)登記官職責(zé)、申請(qǐng)登記人權(quán)利義務(wù)的不動(dòng)產(chǎn)登記法，以規(guī)范申請(qǐng)登記人和登記機(jī)構(gòu)的法律責(zé)三、關(guān)于登記機(jī)構(gòu)的過錯(cuò)賠償關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的登記過錯(cuò)，大體有幾種情形：

12、梁慧星教授講到兩種情況，即“一是當(dāng)事人故意所為，與登記機(jī)關(guān)無關(guān)，那登記機(jī)關(guān)不承擔(dān)責(zé)任；二是登記機(jī)關(guān)的過錯(cuò)，造成了損害,應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任。”以除此以外，還包括申請(qǐng)當(dāng)事人并非故意但有過錯(cuò)，登記機(jī)構(gòu)盡到了審查的 職責(zé)，仍然出現(xiàn)的登記錯(cuò)誤追究登記機(jī)構(gòu)的不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的責(zé)任，有這樣幾個(gè)前提：一是登記機(jī)構(gòu)有過錯(cuò)，即并不 是所有登記錯(cuò)誤都要追究登記機(jī)構(gòu)的責(zé)任；二是這種過錯(cuò)給有關(guān)當(dāng)事人造成了損失；三是對(duì)于當(dāng) 事人因登記過錯(cuò)帶來的損失，登記機(jī)構(gòu)僅按照其過錯(cuò)的程度承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，因?yàn)榭赡茉?受損失的人自身也有過錯(cuò)，或者第三人有過錯(cuò)，共同導(dǎo)致登記錯(cuò)誤并造成損失。登記機(jī)構(gòu)因?yàn)檫^錯(cuò)而需要賠償，賠償機(jī)制的建立有幾種選擇：一是國(guó)家賠償，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)造成的損害一般都較大，往往達(dá)幾十萬、幾百萬甚至更多，全部讓登記機(jī)構(gòu)賠償不盡合理， 根據(jù)國(guó)家賠償法的有關(guān)規(guī)定，這個(gè)賠償就有限制。二是登記機(jī)構(gòu)賠償，但登記機(jī)構(gòu)不可能有這 個(gè)賠付能力，否則就要向申請(qǐng)登記人收取較高的登記費(fèi)用。因此，需要建立專用賠償基金，從 登記機(jī)構(gòu)收取的登記費(fèi)當(dāng)中固定劃撥一定比例納入財(cái)政專戶管理。同時(shí)，建立登記官的職業(yè)責(zé) 任保險(xiǎn)制度，借助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)賠償金來彌補(bǔ)賠償基金的不足。登記官?gòu)氖虏粍?dòng)產(chǎn)登記工作 雖然屬于公務(wù)員性質(zhì)，但其工作確屬于專家工作，與醫(yī)師、律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、評(píng)估師等專