芻議實(shí)現(xiàn)我國(guó)審判獨(dú)立的障礙分析及改革方向

1、    芻議實(shí)現(xiàn)我國(guó)審判獨(dú)立的障礙分析及改革方向    衛(wèi)睿博摘要近年來(lái),為了實(shí)現(xiàn)“公正與效率”這一世紀(jì)主題,各地法院對(duì)審判方式及其內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制改革作了大膽而有益的探索,取得了不少成果,而在審判實(shí)踐中仍舊存在的諸多問(wèn)題。本文認(rèn)為審判獨(dú)立從某種意義上成為了現(xiàn)行司法改革的瓶頸問(wèn)題,要突破制約司法獨(dú)立的體制化困擾,核心在于司法職權(quán)的優(yōu)化配置。關(guān)鍵詞審判獨(dú)立審判獨(dú)立的障礙審判獨(dú)立改革:d916:a:1009-0592(2009)01-197-02一、我國(guó)的審判獨(dú)立由于政治體制運(yùn)作和審判活動(dòng)自身的要求,審判獨(dú)立成為現(xiàn)代法治國(guó)家普遍遵循的一項(xiàng)基本原則。我國(guó)憲法和法律

2、確立的制度是審判獨(dú)立。我國(guó)的審判獨(dú)立應(yīng)該包含以下內(nèi)容:(一)法院的整體獨(dú)立人民法院獨(dú)立行使審判權(quán),除了依據(jù)法律之外,不受任何外來(lái)力量的干預(yù)。一是獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)。1982年憲法規(guī)定:“中華人民共和國(guó)人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)?！薄叭嗣穹ㄔ阂勒辗梢?guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)、不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！倍仟?dú)立于行政機(jī)關(guān)。法院獨(dú)立于行政機(jī)關(guān),這也是當(dāng)代法治國(guó)家的普遍的做法。“如果司法權(quán)與行政權(quán)合而為一,法官便將握有壓迫者的力量。”豍三是獨(dú)立于任何政黨、團(tuán)體和個(gè)人。人民法院是具有審判職能的國(guó)家機(jī)關(guān),除此之外的任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和組織都不具有審判的國(guó)家職能。四是獨(dú)立于其他法院。這是指在法院系統(tǒng)內(nèi)部,同級(jí)法

3、院之間及上下級(jí)法院之間的相互獨(dú)立。(二)法官的個(gè)體獨(dú)立法官的個(gè)體獨(dú)立是審判獨(dú)立的最終落腳點(diǎn),也是審判獨(dú)立的核心。法院整體的審判獨(dú)立最終要通過(guò)法官個(gè)體的審判獨(dú)立來(lái)實(shí)現(xiàn)。沒(méi)有法官個(gè)體的審判獨(dú)立,則就沒(méi)有法院整體的審判獨(dú)立。二、我國(guó)審判獨(dú)立的障礙分析審判獨(dú)立是依法治國(guó)的前提條件,但是僅憑憲法對(duì)審判獨(dú)立原則的確立就認(rèn)為審判獨(dú)立在我國(guó)已經(jīng)是既成事實(shí)未免過(guò)于樂(lè)觀。在我國(guó)的司法實(shí)踐中,審判獨(dú)立處處受阻卻是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。我國(guó)審判獨(dú)立的障礙主要體現(xiàn)在:(一)審判權(quán)行使的地方化審判權(quán)行使的地方化是影響我國(guó)審判獨(dú)立的一個(gè)最重要的問(wèn)題。地方各級(jí)法院由地方各級(jí)人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)其負(fù)責(zé),受其監(jiān)督。由此也決定了審判權(quán)行

4、使帶有強(qiáng)烈的地方色彩。1.地方人大的監(jiān)督人大對(duì)法院工作的監(jiān)督其目的是督促和支持法院依法辦案公正司法,保證人民法院能夠依法獨(dú)立行使審判權(quán)。但由于人大對(duì)法院的監(jiān)督形式和程序尚不規(guī)范,許多地方的人大將對(duì)法院的監(jiān)督重點(diǎn)放在個(gè)案的督辦上,許多地方人大還制定了關(guān)于個(gè)案監(jiān)督的地方性法規(guī)。最高法院于1998年12月24日發(fā)布了關(guān)于人民法院接受人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督的若干意見(jiàn),其中第七項(xiàng)規(guī)定:“人大及其常委會(huì)對(duì)人民法院已審結(jié)的重大案件或者在當(dāng)?shù)赜兄卮笥绊懙陌讣?通過(guò)法定監(jiān)督程序要求人民法院審查的,人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)真進(jìn)行審查;對(duì)確屬于錯(cuò)判的案件,通過(guò)法定監(jiān)督程序要求人民法院審查的,人民法院應(yīng)當(dāng)書(shū)面報(bào)告結(jié)果和

5、理由?！睓?quán)力機(jī)關(guān)實(shí)行“個(gè)案監(jiān)督”嚴(yán)重影響了審判獨(dú)立。人大在案件審理過(guò)程中的“個(gè)案監(jiān)督”,意味著權(quán)力機(jī)關(guān)代行了審判職能,其結(jié)果將使法院失去審判權(quán),審判獨(dú)立更是無(wú)從談起。2.行政機(jī)關(guān)的影響憲法規(guī)定了法院獨(dú)立審判,不受行政機(jī)關(guān)的干涉。但由于我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制,在中央決定政法部門(mén)實(shí)行“收支兩條線”后,除最高人民法院外,各級(jí)法院缺乏一套獨(dú)立的預(yù)算體系,政府實(shí)際控制著法院的人、財(cái)、物。各級(jí)法院的組織關(guān)系、人事管理、辦案經(jīng)費(fèi)、物資裝備等方面由地方政府負(fù)責(zé),地方法院對(duì)地方政府的依賴性進(jìn)一步加強(qiáng)。在這種體制下,地方各級(jí)審判機(jī)關(guān)受制于地方政府,審判獨(dú)立難以得到切實(shí)的保證。法院與地方緊密聯(lián)系,關(guān)注地方利益,常常

6、要為地方經(jīng)濟(jì)“保駕護(hù)航”,為局部利益在審判中使地方保護(hù)主義有了可乘之機(jī)。(二)審判管理的行政化1.審判機(jī)構(gòu)內(nèi)部的管理行政化我國(guó)法院雖然在名義上不是行政單位,但實(shí)際上仍然沒(méi)有脫離行政單位的體制。在西方國(guó)家,沒(méi)有法官的等級(jí)制度,無(wú)論是最高法院還是基層法院,法官的地位都是平等的。但在我國(guó),長(zhǎng)期以來(lái)一直用行政管理的方式對(duì)法官實(shí)行管理,我國(guó)法官法亦將法官劃分為四等十二級(jí),使每一位法官都被列入類似于行政官階的等級(jí)化的管理體系之中。對(duì)法官實(shí)行等級(jí)制并且套用行政級(jí)的雙模管理,成為我國(guó)法官管理的特色。而等級(jí)制度是以行政管理方式管理法官隊(duì)伍,為審判獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)制造了障礙。2.上下級(jí)法院之間的關(guān)系行政化我國(guó)憲法第12

7、7條規(guī)定:“最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門(mén)人民法院的審判工作,上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作?！笨梢?jiàn),各級(jí)法院是監(jiān)督與監(jiān)督的關(guān)系,不存在行政意義上的上下級(jí)關(guān)系。而“在我國(guó),審判權(quán)的實(shí)際運(yùn)行所表現(xiàn)出來(lái)的上下級(jí)法院間的關(guān)系顯然已經(jīng)偏離了法律預(yù)設(shè)的軌道?！必Q下級(jí)法院經(jīng)常就具體案件的事實(shí)認(rèn)定和法律適用要求上級(jí)法院的主管業(yè)務(wù)庭“把關(guān)”。而上級(jí)法院也以答復(fù)、通知、批示等形式對(duì)下級(jí)法院對(duì)具體案件和具體問(wèn)題的處理作指導(dǎo)。這些做法的初衷是好的,要把錯(cuò)案的可能性糾正在最初階段,但實(shí)際上卻違反了審判獨(dú)立原則,同時(shí)也使當(dāng)事人通過(guò)上訴途徑實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益的希望化為泡影。(三)審判制度的不合理化1.審判委員會(huì)

8、制度審判委員會(huì)是中國(guó)特有的制度,它的存在體現(xiàn)了法院的整體獨(dú)立。但是審委會(huì)制度與現(xiàn)代司法理念有著不協(xié)調(diào)的地方。首先,審判委員會(huì)制度的存在,使審理權(quán)與判決權(quán)無(wú)法統(tǒng)一;其次,審判委員會(huì)制度違反了公開(kāi)審判原則。它的存在一定程度上阻礙了“公正與效率”的實(shí)現(xiàn),更使得審判難以獨(dú)立?！鞍缸由蠒?huì)研究,出了問(wèn)題有審委會(huì)擔(dān)責(zé)任”,承辦法官完全有理由依賴上級(jí)批示,而不用發(fā)揮自己的努力去審理案件。久而久之,法院的審判能力和審判水平就會(huì)下降,而自身獨(dú)立意識(shí)的淡薄也將導(dǎo)致審判獨(dú)立成為空談。2.合議庭制度由于司法決定權(quán)在領(lǐng)導(dǎo)手中,合議庭的形式化,法官難以獨(dú)立行使審判權(quán)。蘇力教授對(duì)此作了精辟的分析:“由于一般情況下合議庭的成員

9、構(gòu)成是相對(duì)穩(wěn)定的,相互間的博弈是重復(fù)多次的,合作比不合作好,這就決定了合議庭內(nèi)各位法官會(huì)比較長(zhǎng)期地維持一種協(xié)作型的關(guān)系格局,鑒于合議庭實(shí)行的是少數(shù)服從多數(shù)的原則,承辦法官一般都希望自己的意見(jiàn)能獲得另外兩位或幾位法官的認(rèn)可和支持。因?yàn)槿绻硞€(gè)法官尤其是承辦法官的意見(jiàn)在合議時(shí)總是處于少數(shù),這就意味著他/她不稱職。而作為一種禮尚往來(lái),希望自己意見(jiàn)獲得他人認(rèn)可的法官一般也會(huì)對(duì)其他法官承辦的案件盡可能地予以協(xié)調(diào)性認(rèn)可”,“如果有太多的分歧意見(jiàn),可能使得法院的各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)他/她們有一個(gè)業(yè)務(wù)水平低、辦案能力差的印象,有可能影響他/她們的未來(lái)的各種利益。正是這一因素的制約,使得合議庭的法官一般都會(huì)努力爭(zhēng)取獲

10、得一致意見(jiàn)”。(四)法官職業(yè)的大眾化1.法官構(gòu)成的非專業(yè)化法官作為司法活動(dòng)的主體,其整體素質(zhì)的高低,直接影響司法活動(dòng)和司法改革。我國(guó)擁有世界首位的法官數(shù)量,但法官的素質(zhì)卻不容樂(lè)觀。首先是法官素質(zhì)參差不齊。目前,各級(jí)法院法官估算達(dá)18余萬(wàn),且仍呈上升趨勢(shì)。但法官成分復(fù)雜,素質(zhì)普遍不高。目前法官素質(zhì)參差不齊的現(xiàn)狀,已成為制約審判方式改革和審判獨(dú)立的重要因素;第二,司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不足。法學(xué)教育的背景只是法官專業(yè)化的前提,作為合格的法官還需要有豐富的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)才能勝任日趨復(fù)雜的審判工作。而現(xiàn)實(shí)中,法官絕大多數(shù)都是先當(dāng)法官,才會(huì)有審判經(jīng)驗(yàn),更有甚者許多法院的院長(zhǎng)是由地方黨委安排的政府官員。“受過(guò)同樣的

11、教育和訓(xùn)練,有著同樣的職業(yè)生活和職業(yè)利益,會(huì)使得共同體的成員們具有相同的語(yǔ)言,遵循普遍認(rèn)同的行為準(zhǔn)則,增進(jìn)相互之間的團(tuán)結(jié),珍惜并共同維護(hù)共同體的榮譽(yù),這樣的共同體也就具備了保持其獨(dú)立的內(nèi)在資質(zhì)和與外部社會(huì)交涉的能力”豐,一個(gè)對(duì)法律知識(shí)知之甚少的領(lǐng)導(dǎo)又怎能勝任新時(shí)代的審判任務(wù)呢?2.法官待遇平民化世界上許多國(guó)家對(duì)法官實(shí)行“高薪養(yǎng)廉制”,以確保法官過(guò)上安定富足的生活,不至于為利益誘惑而喪失公正,甚至貪贓枉法。由于我國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限,法官的待遇普遍不高。目前,在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和較大城市,法官的工資才能夠同公務(wù)員基本相同,法官的生活在社會(huì)中處于中等水平,而偏遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)的法官受財(cái)狀況的影響,也經(jīng)

12、常被拖欠工資。法官的生活水平平民化,給腐敗提供了可乘之機(jī),也使審判獨(dú)立受到重創(chuàng)。三、我國(guó)審判獨(dú)立的完善十七大報(bào)告高度概括了當(dāng)今司法改革的走勢(shì),從更深的層面為未來(lái)司法改革取得突破性進(jìn)展指明方向。(一)理順各種關(guān)系,實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立1.審判獨(dú)立與人大監(jiān)督我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)在保障司法機(jī)關(guān)獨(dú)立地行使司法權(quán)的基礎(chǔ)上建立科學(xué)的監(jiān)督制約機(jī)制,對(duì)司法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督。(1)監(jiān)督的最佳方式是整體對(duì)整體。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督,應(yīng)與其權(quán)限職能相一致。各級(jí)人大只能在憲法規(guī)定的權(quán)限內(nèi)作為一個(gè)整體對(duì)法院的整體行為進(jìn)行監(jiān)督。人大監(jiān)督應(yīng)走出以下誤區(qū):一是把人大監(jiān)督個(gè)案變成個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)對(duì)個(gè)案的監(jiān)督;二是權(quán)力機(jī)關(guān)工作人員以其特殊身

13、份影響和干涉案件;三是對(duì)具體案件提出具體意見(jiàn)。(2)應(yīng)通過(guò)間接監(jiān)督的方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)。間接監(jiān)督,是指權(quán)力機(jī)關(guān)在行使其對(duì)法院的監(jiān)督時(shí),應(yīng)當(dāng)通過(guò)間接手段來(lái)達(dá)到監(jiān)督目的,不能直接處理案件。人大只能享有監(jiān)督權(quán)而不能代替法院行使司法權(quán)或與法院分享司法權(quán),更不能超越權(quán)限改變司法機(jī)關(guān)已認(rèn)定的結(jié)論和采取的措施。“人大對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督不是任意的,而是有法律界限的。界限就是不妨礙司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使司法權(quán)”。2.實(shí)施獨(dú)立的司法法院系統(tǒng)應(yīng)建立由中央財(cái)政統(tǒng)一撥付經(jīng)費(fèi)的制度,并建立配套的司法經(jīng)費(fèi)的制度和法律保障,徹底切斷地方法院與同級(jí)政府之間的直接利益關(guān)系?！胺ㄔ旱慕?jīng)費(fèi)獨(dú)立于地方財(cái)政,高級(jí)法院編制所在地方的各級(jí)地方法院的

14、司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算報(bào)最高法院,最高人民法院編制本身的司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算,最高人民法院審核匯總地方各級(jí)各類法院的司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算并結(jié)合自身的司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制成全國(guó)統(tǒng)一的司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算,報(bào)國(guó)家財(cái)政產(chǎn)列入國(guó)家預(yù)算,經(jīng)全中人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行,即財(cái)政部將司法經(jīng)費(fèi)撥給最高人民法院,最高人民法院分配給自己、專門(mén)法院和高級(jí)法院,高級(jí)法院再分配給中級(jí)法院和基層法院。”3.正確定位上下級(jí)法院的關(guān)系最高院制定的人民法院第二個(gè)五年改革綱要(20042008)第12條規(guī)定:“改革一級(jí)人民法院就法律適用疑難問(wèn)題向上級(jí)人民法院請(qǐng)示的做法。對(duì)于具有普遍法律適用意義的案件,下級(jí)人民法院可以根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)或者依職權(quán)報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民法院審理,上級(jí)

15、人民法院經(jīng)審查認(rèn)為符合條件的,可以直接審理?！钡?3條規(guī)定:“建立和完善案件指導(dǎo)制度,重視指導(dǎo)性案例在統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)下級(jí)法院審判工作、豐富和發(fā)展法學(xué)理論等方面的作用。最高人民法院制度關(guān)于案例指導(dǎo)制度的規(guī)范性文件,規(guī)定指導(dǎo)性案例的編選標(biāo)準(zhǔn)、編選程序、發(fā)布方式、指導(dǎo)規(guī)則等?！边@種權(quán)威式的否定意味著最高法院將上、下級(jí)法院的關(guān)系還原為指導(dǎo)、監(jiān)督關(guān)系的決心。(二)完善各種機(jī)制,確保審判獨(dú)立的實(shí)現(xiàn)1.審委會(huì)改革第一,改革審委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)。使審委會(huì)結(jié)構(gòu)由大眾化向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)變;審委會(huì)成員由權(quán)力型向?qū)＜倚娃D(zhuǎn)變;審委會(huì)成員由終身制向輪換制轉(zhuǎn)變。第二,改革審委會(huì)的議案規(guī)則。一要嚴(yán)格界定審委會(huì)討論案件的條件和標(biāo)準(zhǔn),解決審委會(huì)討論案件過(guò)于寬泛的問(wèn)題。按照法院組織法的規(guī)定,審委會(huì)應(yīng)當(dāng)討論重大或疑難案件;二要強(qiáng)力推進(jìn)審委會(huì)由會(huì)議制向?qū)徖碇七^(guò)渡,解決審委會(huì)定案不審案的問(wèn)題;三要擴(kuò)大審委會(huì)專業(yè)委員入庭聽(tīng)審的范圍,解決不熟悉案情主觀臆斷的問(wèn)題。2.合議庭改革一是從監(jiān)督合議庭成員庭前閱卷入手,保證庭審活動(dòng)有的放矢。合議庭成員在開(kāi)庭前必須閱卷,通過(guò)對(duì)訴辯雙方提交的材料及證據(jù)進(jìn)行審閱,每名成員要形成庭審提綱,歸納出案件的爭(zhēng)執(zhí)焦點(diǎn)。二是從監(jiān)督合議庭成員庭后案件合議入手,保證案件合議的質(zhì)量。從檢查合議庭的合議筆錄入手,監(jiān)督合議庭每一名