西方兩大法系行政法基本原則之比較

1、西方兩大法系行政法基本原則之比較周 佑 勇周佑勇：西方兩大法系行政法基本原則之比較，環(huán)球法律評論(京)2002年冬期第477486頁行政法基本原則作為行政法的基本問題之一，歷來為中外學者所關注。但對什么是行政法的基本原則及行政法的基本原則有哪些，西方各國的情況不盡相同，各學者也往往有不同的概括。在西方各國中，以法、德為代表的大陸法系和以英、美為代表的普通法系，被公認為是對世界影響最大的兩大法系。這兩大法系各具特點，對行政法基本原則的認識也有各自鮮明的特色。所以，這里主要以西方兩大法系作為比較對象。通過對西方兩大法系行政法基本原則的深入比較，我們可以從中探尋其所遵循的普遍性規(guī)律，以為我國行政法基

2、本原則的確立提供有益的啟示。一、大陸法系以法、德為代表的分析    (一) 法國：行政法治與均衡原則    法國素有“行政法母國”之譽，它最先從理念上承認行政法是一個獨立的部門法。法國也是歐洲大陸法系國家中的典型代表，其行政法的產生有著特殊的歷史背景。概言之，法國資產階級革命為法國行政法的產生提供了政治、經濟、思想準備，大革命時期建立起來的獨立行政法院制度直接標志著法國行政法的產生，并使以法國為代表的大陸法系之行政法院模式與英美法系之普通法院模式形成鮮明對比。正是伴隨著法國資產階級革命出現的法治國思想和獨立行政法院

3、制度的發(fā)展，在法國逐步產生和形成了行政法治原則和均衡原則，這兩個原則被認為是法國行政法的基本原則。所謂行政法治原則，即政府行政活動必須遵守法律；法律規(guī)定行政機關的組織、權限、手段、方式和違法的后果。行政法治，作為法國行政法的基本原則，包含3項內容：第一，行政行為必須有法律依據。第二，行政行為必須符合法律。第三，行政機關必須以自己的行為來保證法律的實施。(注：參見王名揚：法國行政法，中國政法大學出版社1988年版，第204頁以下。)    在法國，均衡原則(The Principle of Proportionality)是作為控制行政自由裁量權而出現的，

4、它是“二戰(zhàn)”后，法國行政法院對具體行政行為的監(jiān)督逐漸強化的產物。但是，“均衡性”作為行政法院對于行政機關的具體行政行為進行司法監(jiān)督或審查的原則，其含義目前仍沒有一致的解釋。大體說來，它是行政法院在行政機關具有自由裁量權或其他特殊情況下，在無法依據法律條文或其他原則對行政行為進行裁決的情況下，監(jiān)督、審查、決定是否撤銷一定行政行為的法律手段。它根據具體情況審查行政行為是否合理、行政決定是否適度，審查事實與法律適用是否一致。其根本要求是“合理均衡”。(注：參見王桂源：論法國行政法中的均衡原則，法學研究，1994年第3期。)    (二)德國：依法行政、比例與信

5、賴保護原則    德國與法國并稱為現代大陸法系的兩大脊梁。法國在大陸法系中以民法的貢獻最大，同時亦被譽為行政法的母國。但在公法學、特別是行政法學領域，后來居上的德國也形成了現代世界行政法體系中一股不可忽視的力量，對各國行政法影響極大。(注：參見陳新民：德國公法學基礎理論，山東人民出版社2001年版，第115頁。)在德國，對行政法及其基本原則產生最重要影響的因素是法治國思想。法治國的思想發(fā)軔于德國，法治國理念孕育著依法行政原則。而且隨著法治國思想在德國從形式意義法治到現代實質意義法治的發(fā)展變遷，行政法基本原則也在法治主義由機械走向機動，行政權由消極走向積極

6、的歷史背景下逐步發(fā)展并完善，即由作為形式主義的依法行政原則過渡到包括實質主義的比例、信賴保護原則。    在德國，依法行政原則被認為是法治國成立的最基本要素，其涵義是指行政活動必須接受議會法律的規(guī)制，必須置于法院的司法控制之下；行政活動違法的，必須追究行政機關的法律責任。對依法行政原則的具體內容，不同學者有不同的分析。德國行政法學創(chuàng)始人奧托·麥耶爾(Otto Mayer)認為，依法行政原則包括以下三項原則：第一，法律的規(guī)范創(chuàng)造力原則，即行政機關所制定的行政法規(guī)范是法律創(chuàng)造的；第二，法律優(yōu)位原則，即法律對行政具有支配性地位，行政作用不得與法律相抵

7、觸；第三，法律保留原則，即一切行政作用雖非必須全部從屬于法律，但基本權利的限制必須由法律規(guī)定。(注：參見城仲模：行政法之基礎理論，臺灣三民書局1988年版，第5頁。我國臺灣學者陳新民對奧托·麥耶爾的觀點有不同的解釋。參見陳新民：行政法學總論，臺灣三民書局1997年版，第51頁以下。) 多數學者則認為依法行政原則包括兩項內容，即法律優(yōu)位原則和法律保留原則。(注：德哈特穆特·毛雷爾：行政法學總論，高家偉譯，法律出版社2000年版，第103頁；于安：德國行政法，清華大學出版社1999年版，第25頁；高家偉：論德國行政法的基本觀念，載比較法研究，1997年第3期。我國也有學者將這兩

8、個原則稱為“法律至上”和“法律要件”。參見胡建淼：比較行政法20國行政法評述，法律出版社1998年版，第269頁；應松年、袁曙宏主編：走向法治政府，法律出版社2001年版，第120頁以下。)    比例原則，又稱為均衡原則 (注：德格奧爾格·諾爾特：德國和歐洲行政法的一般原則歷史角度的比較，于安譯，行政法學研究，1994年第2期。)或平衡原則(注：于安：德國行政法，清華大學出版社1999年版，第29頁。)，是實質意義法治國原則的典范。它不但為現代條件下的干預行政提供了新的規(guī)范形式，而且有普遍的適用性。在行政法上，無論是制定普遍性規(guī)則的行政活動還

9、是傳統(tǒng)的行政行為，都應當接受該項原則的規(guī)范和制約，并以此判斷它的合法性。(注：于安：德國行政法，清華大學出版社1999年版，第29頁。)奧托·麥耶爾曾將比例原則譽為行政法中的“皇冠原則”。我國臺灣學者陳新民教授認為，比例原則是拘束行政權力違法最有效的原則，其在行政法中的角色如同“誠信原則”在民法中的角色一樣，二者均可稱為相應部門法中的“帝王條款”。(注：陳新民：行政法學總論，臺灣三民書局1997年版，第3頁。)一般認為比例原則是一個具有憲法位階的法律原則，它濫觴于19世紀警察國家時期，淵源于“法治國家理念及基本人權之本質”，通過聯邦憲法法院的判決逐步成為限制行政權的有效手段。它具體包

10、括三個子原則：第一，行政措施對目的的適應性原則。即所采取的國家措施(普遍的或個案的)適應于它所追求的或者法律所規(guī)定的目的，不得偏離。第二，最小干預可能的必要性原則。如果以國家措施干預公民自由為實現公共利益所不可缺少，那么這種干預應當是最低限度的。公共權力對公民一般自由權利的干預，只應當發(fā)生于維護公共利益所必需的程度上。出于基本權利的性質，個人對于公共權力不必要的干預可以提出異議進行抵抗。第三，禁止過分的適當性原則。它的基本意思是干預自由的國家措施對當事人來說是不過分的。對國家所追求的目標來說是適當的。又稱為狹義的比例原則。質而言之，比例原則要求行政目的與行政手段相適應、成比例，要求行政措施符合

11、行政目的且為侵害最小之行政措施。(注：參見城仲模主編：行政法之一般法律原則，臺灣三民書局1994年版，第121、154頁。)    信賴保護原則是二戰(zhàn)后在德國發(fā)展成功的又一項行政法原則。其涵義是指：基于維護法律秩序的安定性和保護社會成員正當權益的考慮，當社會成員對行政過程中某些因素的不變性形成合理信賴，并且這種信賴值得保護時，行政主體不得變動上述因素，或在變動上述因素后必須合理補償社會成員的信賴損失。該原則的核心思想即維護法律秩序的安定性，保護社會成員的正當權益。(注：參見李春燕：行政信賴保護原則研究，行政法學研究，2001年第3期。)“保護人民權利，首

12、重法律秩序之安定。”(注：羅傳賢：行政程序法基礎理論，臺灣五南圖書出版公司1993年版，第65頁。)但是，在行政過程中卻處處隱藏著不安定因素，如行政法規(guī)范必須隨著社會的發(fā)展不斷作出修正，行政行為因違法或不合適宜也需要加以撤銷或廢止而發(fā)生變動等。為不使社會成員因信賴上述因素的安定性而遭受損害，有必要對其正當權益設置一道屏障。信賴保護原則正是對這一現實需要的制度回應。當然，信賴保護原則的適用是有條件的，且因信賴對象的差異而存在操作上的差別。概括而言，其適用條件是行政過程中某些因素的不變性值得信賴，且這種信賴值得保護。   二、普通法系以英、美為代表的分析 &

13、#160;  (一)英國：越權無效、合理與程序公正原則    英國是普通法系的典型國家。與大陸法系“公法模式”的行政法相比，英國沒有劃分公私法的傳統(tǒng)，政府和公民之間的關系與公民個人相互之間的關系，原則上受同一法律“普通法”的調整和同一法院“普通法院”的管轄。雖然現代意義的行政法理念與制度在英國開始于17世紀下半葉，但直到現在，其外在形式仍然主要采用過去普通法的一套規(guī)則和形式。(注：參見姜明安主編：外國行政法教程，法律出版社1993年版，第144頁。)普通法傳統(tǒng)中的“法治”原理和“自然正義原則”(the Doctrine of Natu

14、ral Justice)等對英國行政法一直起著支配的作用，并由此形成英國行政法上的越權無效原則、合理性原則和自然公正(程序公正)原則等三項基本原則。    所謂“法的統(tǒng)治”，又稱“法治原則”，根據英國著名學者戴西(A.V.Dicey)的解釋，其涵義即“英國人依法，而且只依法進行統(tǒng)治”。(注：A.V.Dicey,Introduction to the Study of the Law of the Constitution,London:Macmillan Education Ltd.,10th ed.,1959,P202-203.)“法治”理論與19世紀

15、的自由主義政治理論相結合，作為英國憲法的基本原理之一得到確立，與“議會主權”原則在近代英國憲法中同時占據了穩(wěn)固的地位。(注：日畑中和夫：“法的統(tǒng)治”與“法治國家”，林青譯，外國法譯評，1997年第4期。)所謂“議會主權”的原則是議會制定法處于英國法的頂點，不存在優(yōu)越于它的法律，而且也不可能有審查它的機關。它是17世紀英國資產階級憲法斗爭勝利的結果，亦被戴雪稱為英國憲法的重要原則?！霸谛姓ㄉ希h會主權原則與法治原則同樣重要，共同構成行政法的基礎，并由此產生行政法的一個中心原則”，(注：王名揚：英國行政法，中國政法大學出版社1987年版，第14頁。)這就是“越權無效”原則。因為根據法治原則，政府

16、行使權力的所有行為，即所有影響他人法律權利、義務和自由的行為都必須說明它的嚴格的法律依據，受到影響的人都可以訴諸法院。根據議會主權原則，議會制定的法律為最高法律，法院必須無條件地適用議會所通過的一切法律，不能審查議會所通過的法律是否合法。因此，行政機關的行為如果在法律規(guī)定的權限范圍以內時，法院就無權過問。也就是說，英國法院對于行政訴訟的管轄權，只在行政機關行為超越其法律權限時才發(fā)生。法院通過判例由此發(fā)展了著名的“越權無效”原則。英國著名行政法學家威廉·韋德(William Wade)指出：“公共當局不應越權，這一簡單的命題可以恰當地稱之為行政法的核心原則。”(注：英威廉·韋

17、德：行政法，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第43頁。)這個核心原則是英國法治原則和議會主權原則的直接后果。    當然，在戴雪的法治觀傳統(tǒng)中還包含著另外一層意思，就是認為行政法是保護官吏特權的法國制度，和英國憲政傳統(tǒng)、法治國情即法律平等主義或普通法統(tǒng)治不相容。這使得行政法在英國長期沒有得到應有的重視。直到進入了20世紀，由于資本主義社會經濟的發(fā)展，英國人的法治觀念才開始發(fā)生變化，不僅承認了行政法，而且以新的法治觀念作為英國行政法的基礎。新的法治觀念一方面繼承了戴雪的法治觀，另一方面又有很大的發(fā)展。其中最突出之處是在控制行政自由裁量權方面，英

18、國發(fā)展了合理性原則。對戴雪而言，法治與專制是天敵，而行政自由裁量權是權力專斷的集中體現，任何實質性的自由裁量權都是對自由的威脅，應當加以拒絕。戴雪這種將“專斷”與“行政裁量”相提并論而加以全面排斥的法治觀，受到了現代英國著名憲法學家詹寧斯(W.Ivor Jenning)的猛烈抨擊。詹寧斯認為，在英國，“事實上，公共機構的確擁有廣泛的自由裁量權”，但“專斷”并不等于“廣泛的自由裁量權”，適應社會需求的廣泛的自由裁量權與同樣適應社會需求的法治并不沖突。(注：英詹寧斯：法與憲法，龔祥瑞等譯，三聯書店1997年版，第38頁以下。)威廉·韋德也持同樣的觀點。他認為，“過去，人民通常認為，廣泛的

19、自由裁量權與法不相容，這是傳統(tǒng)的憲法原則。但是這種武斷的觀點在今天是不能接受的，確實它也并不含有什么道理。法治所要求的并不是消除廣泛的自由裁量權，而是法律應當能夠控制它的行使?！?注：英威廉·韋德：行政法，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第54頁。)為了有效地控制自由裁量權，法院通過判例建立并發(fā)展了英國行政法上另一個重要的基本原則合理原則。根據英國司法審查的判例，凡行政裁量權的運用背離法定目的、具有虛假的動機、考慮不相關因素或非正常判斷的，即違背合理原則，構成濫用自由裁量權。    同時，由于不受限制的行政自由裁量權的觀點被完全否決

20、，英國自然法傳統(tǒng)中的自然正義原則也在行政法中獲得新生，并在廣泛的行政法領域中適用，從而形成英國行政法上的又一核心原則程序公正原則。在英國，自然正義乃是自古即存在之概念，它起源于自然法的理念，經過長期的歷史發(fā)展而成為英國普通法上的一項基本原則?！霸谀撤N程度上，英格蘭普通法長期發(fā)展的過程，其實正是普通法院在自然法原則的導引下裁決案件、連續(xù)不斷地試圖追求自然正義的過程。” (注：H.H.Marshall,Natural Justice,London:Sweet & Maxwell,1959.P.8.) 在普通法的傳統(tǒng)中，自然正義是關于公正行使權力的“最低限度”(因而也是最“自然”的)的程序要

21、求，其核心思想有二，一是公平聽證規(guī)則，即任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護和防衛(wèi)的權利；二是避免偏私規(guī)則，即任何人不能成為自己案件的法官，也就是說某案件的裁決人不得對該案持有偏見和擁有利益。(注：英威廉·韋德：行政法，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第95頁。)自然正義原則最早只適用于司法或者準司法功能，或者說，在負有義務按照司法要求進行活動的情況下才可以適用該原則，而不能將此原則適用于純粹的行政功能。(注：楊寅：中國行政程序法治化法理學與法文化的分析，中國政法大學出版社2001年版，第111頁。)但是，在長期的司法審判

22、過程中，“通過闡發(fā)自然正義原則，法院設計了一套公平行政程序法典”，(注：英威廉·韋德：行政法，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第93頁。)從而使這些原則不僅適用于法院和行政裁判所的司法權，同樣也適用于行政權，要求行政機關在行使權力時也要保持最低限度的程序公正。尤其是，“二戰(zhàn)”以后，由于司法熱衷于通過限制行政權力的干預來保護個人的司法能動主義被認為有悖于公共利益，加上戰(zhàn)時的緊急狀態(tài)賦予行政機關許多不受自然正義約束的特權，行政自由裁量權成了戴雪意義上的真正的特權。司法沉默了，司法的自我節(jié)制顯示出對司法積極主義的決定性勝利。(注：S.De Smith,Woolf & J

23、owell,Principle of Judicial Review,London:Sweet & Maxwell,1999,P.6-8.)但是，1963年上議院在處理“理奇訴鮑德溫”一案中，認為政府在作出解雇警察局長的決定之前，并沒有聽取被解雇人的個人意見，因此這種解雇決定是非法的。(注：何勤華主編：英國法律發(fā)達史，法律出版社1999年版，第167頁。)這標志著司法政策的重大變遷，表明自然正義重新受到重視并擴展地應用于一切影響個人權利或合法預期的決定中。(注：S.De Smith& Rodney,Constitutional and Administrative Law,Pe

24、nguin Books Ltd,8th ed.,1998,P.532.)“里奇訴鮑德溫案”為自然正義注入了新的活力，也為英國行政法在傳統(tǒng)的根基上的復興帶了個頭?！安痪梅ㄔ鹤鞒隽艘幌盗信袥Q，使行政法恢復了元氣并重新建立了與過去的聯系。自然正義原則獲得了適當的適用，它給行政正當程序規(guī)則提供了廣闊的基礎。”(注：英威廉·韋德：行政法，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第21頁。)    從上面的分析可見，越權無效原則、合理性原則與自然公正(程序公正)原則已構成英國行政法的三項基本原則。其中，越權無效原則是英國行政法的核心原則，但在英國，越權

25、原則的具體內容并沒有制定法的明確規(guī)定，因而在理論上存在著廣泛爭論。根據英國法院判例的發(fā)展，越權理由主要有三類：一是違反自然公正原則；二是程序上越權；三是實質上越權。實質又包括四種情況：一是超越管轄權的范圍；二是不履行法定義務；三是權力濫用；四是記錄中所表現的法律錯誤。(注：王名揚：英國行政法，中國政法大學出版社1987年版，第151、165頁。)由于近代以來，自然公正原則與作為約束權力濫用的合理性原則已發(fā)展成為一項單獨的行政法基本原則，因此，狹義上的越權無效原則并不涵蓋上述所有方面，它所約束的范圍只包括程序上的越權、超越管轄權的范圍、不履行法定義務和記錄中所表現的法律錯誤。即便如此，越權無效原

26、則仍舊是一個涵蓋面廣泛的原則，只要不屬于自然公正原則與合理性原則約束的問題幾乎都可以用越權無效原則來約束?？傊?，在英國，如果說合理原則主要是實體法原則的話，那么公正原則則主要是程序法原則，越權無效原則則既涉及實體也涉及程序；如果說越權無效原則(狹義)要求行政權的行使不得超越議會法明確規(guī)定的條件，是一種授權法原則的話，那么合理原則和公正原則則主要是一種普通法原則。從這個角度，英國的這三項原則是平行的。當然，廣義的越權無效原則包含著合理原則和公正原則，后兩者實際上是要求行政權的行使不得超越議會立法所隱含的條件。從這個角度，合理原則和公正原則又只是越權無效原則這一總原則的分支部分或補充原則。這就是英

27、國以上三項原則之間的關系。    (二)美國：正當程序與行政公開原則    美國法的基礎是英國普通法，兩國同屬普通法系國家，其行政法理論和制度有諸多相似之處，尤其是在自由資本主義時期，美英行政法幾乎完全一致。直到19世紀末，為了解決工業(yè)迅速發(fā)展而引起的一系列社會經濟問題，美國建立了獨立管制機構(Independent Regulation Agency)，標志著美國行政法開始形成自己的特色。(注：參見王名揚：美國行政法，中國法制出版社1995年版，第48頁以下。)1946年根據美國憲法的“正當法律程序”條款而制定的

28、聯邦行政程序法，從行政程序和司法程序上對龐大的行政權加以控制，從而使美國行政法得以迅猛發(fā)展。在這一發(fā)展過程中，作為美國憲法原則的“正當法律程序”對行政法的影響最大，它直接形成了美國行政法上的“正當法律程序”原則，即行政性正當程序原則，并經進一步發(fā)展而形成美國行政法上另一基本原則即行政公開原則。    正當法律程序原則在美國憲法中的確立，先是在紐約州1787年“人權法案”中得到發(fā)展，然后才被吸收到聯邦憲法修正案中，而又通過美國最高法院的判例得以發(fā)揚光大。根據美國法院的解釋，憲法規(guī)定的正當法律程序具有兩方面的意義：其一，正當法律程序是一個程序法的規(guī)則，稱為程

29、序上的正當法律程序。這種意義的正當法律程序要求一切權力的行使，在剝奪私人的生命、自由或財產時，必須聽取當事人的意見，當事人具有要求聽證的權利。其二，正當法律程序是一個實體法的概念，稱為實質性正當法律程序。這種意義的正當法律程序要求議會所制定的法律必須符合公平與正義。如果議會制定的法律剝奪個人的生命、自由或財產不符合公平與正義的標準時，法院將宣告這個法律無效。(注：參見王名揚：美國行政法，中國法制出版社1995年版，第383頁。)在正當法律程序的適用范圍上，自19世紀末，隨著工業(yè)革命的發(fā)展和行政權的擴展，美國憲法第5條、第14條修正案所確立的正當法律程序觀念開始向行政法領域滲透，逐步形成了行政性

30、正當程序規(guī)范，從而使得正當法律程序的適用范圍呈爆炸性的擴張，而不再只適用于法院的訴訟程序。所謂行政性正當程序原則，即行政機關行使行政權力剝奪私人的生命、自由或財產時，必須聽取當事人的意見，當事人具有要求聽證的權利。它是作為美國憲法原則的“正當法律程序”在行政法領域中的具體運用，也是其向行政法領域的滲透與擴張。     行政公開是20世紀60-70年代美國行政法發(fā)展的又一重要方向。這段時期，由于越戰(zhàn)失利、總統(tǒng)選舉舞弊及種族歧視擴大，公眾對行政機關越來越不滿，從而導致行政機關的威信降低，引起一系列的行政法的改革。1946年聯邦行政程序法在這段時期經過幾次修改

31、，其主要的宗旨是實現行政公開。公眾認識到過去通過司法審查和行政程序來限制行政權，只能保障個人的權利免受行政機關的侵犯，而不能保證行政權的行使符合公共利益，也不能保證行政機關能為公眾提供更多的福利。因此，行政必須公開，由公眾直接參與對行政的監(jiān)督，以補充程序限制和司法審查的不足。于是，國會于1966年修改1946年行政程序法中關于政府文件公開的決定，制定了情報自由法，規(guī)定除該法列舉的九項情況外，全部政府文件必須公開，任何人有權要求得到政府文件，行政機關不得拒絕；1976年制定陽光下的政府法，規(guī)定合議制機關的會議必須公開；1974年制定隱私權法，規(guī)定行政機關所保持的個人記錄，有對本人公開的義務等。(

32、注：參見王名揚：美國行政法，中國法制出版社1995年版，第57頁。)行政公開作為一項重要的行政法基本原則的地位由此得以確立。所謂“行政公開是指個人或團體有權知悉并取得行政機關的檔案資料和其他信息而言，通常稱這種權利為了解權?！?注：參見王名揚：美國行政法，中國法制出版社1995年版，第953頁。)當然，公眾享有了解權，有權知悉并取得政府掌握的檔案或信息，同時，法律也對公眾的了解權作了限制。情報自由法、陽光下的政府法和隱私權法分別就政府文件的公開、會議的公開和個人記錄的公開問題作了詳細規(guī)定，構成了美國行政公開制度之骨架。    三、兩大法系行政法基本原則之

33、比較與對接    (一) 行政法基本原則形成之共性規(guī)律    無疑，西方各國行政法的基本原則既存在著形式上的差異，又有著深層次的共性特征。無論是差異，還是共性，均有其深刻的歷史根源和國情基礎。尤其是各國行政法基本原則的形成，均要符合各國國情，適應各國的法律傳統(tǒng)、民族傳統(tǒng)、政治體制及社會經濟情況。由于西方各國政治法律制度、歷史文化傳統(tǒng)等因素的差異，導致其行政法基本原則的歷史發(fā)展模式存在著較大不同。沒有最好的模式，只有最適合的模式。通過比較，我們也可以尋求出各國行政法基本原則形成過程中所體現出的一些共性特征和規(guī)律。&#

34、160;   1.法治國家與憲法精神    正如現代行政法發(fā)端于近代法治國思想一樣，作為規(guī)范行政權力之基本法律準則的行政法基本原則也是伴隨著近代法治國思想的發(fā)展而形成的。雖然法治國思想發(fā)軔于德國，但是“大自然迫使人類去解決的最大問題，就是建立一個普遍法治的公民社會”。(注：德康德：歷史理性批判文集，何兆武譯，商務印書館1997年版，第8頁。)因此，法治作為人類社會發(fā)展的一種必然要求，已被西方各國不同程度地確立為本國基本的治國原則。盡管早期在德國所表現出的“法治國”思想與在英國表現出的“法治”原理的確存在某些層面上的不同，但“

35、就講求法治國家的基本目的乃在于保障人權與抑制政府的濫權，使得法成為規(guī)范國家生活的惟一準則，此是英、德兩國法治主義者所不爭的事實”。(注：參見陳新民：德國公法學基礎理論，山東人民出版社2001年版，第97頁。)    法治的要義在于對公權力的合理配置。在專制國家時代，公權力根本不受任何法律及司法的拘束，“在警察國家時代，國家公權力只服膺民法及受到民事審判的拘束，而法治國則更進一步，所有公權力都受到法律的拘束?！?注：參見陳新民：德國公法學基礎理論，山東人民出版社2001年版，第81頁。)發(fā)端于近代法治國思想的行政法，其任務就在于為行政權力的運作提供依據，使

36、行政權力受到法律的拘束。隨著自由法治國家向社會法治國家的發(fā)展，近代形式意義法治原則到現代實質意義法治原則的變遷，法治原則已不僅僅是判斷權力運作合法性的準繩，而且也成為衡量權力運作正當性、公正性的重要根據。相應地，行政法的基本原則即行政必須服從法律的基本準則，也在此歷史背景下逐步發(fā)展并完善，成為衡量行政權力運作的合法性、正當性、公正性的基本準則?？梢哉f，法治原則不僅孕育了行政法基本原則，而且推動了行政法基本原則的逐步發(fā)展并完善，因而始終是行政法基本原則形成過程中至關重要的因素。    法治國家的理念與原則又是通過憲法而確立的，它們反映到憲法之中而成為基本的

37、憲法精神和原則，并發(fā)揮著規(guī)范國家權力運作之功效。作為“憲法的具體化”的行政法，其基本原則正是從體現民主法治國家精神和觀念的憲法原則中推導出來，后者是前者的直接依據。質言之，行政法基本原則是由憲法決定的，一個國家有什么樣的憲法，就有什么樣的行政法基本原則。如德國憲法所規(guī)定的法治國原則、議會民主原則和基本權利保護原則不僅決定著德國行政法上的依法行政原則，還要求行政活動符合比例原則，遵循信賴保護原則等。行政法治之所以是法國行政法的基本原則，是由法國憲法所確立的法治原則決定的。越權無效原則之所以是英國行政法的基本原則，也是由英國憲法所確立的法治原則與議會至上的憲政體制所決定的。作為美國憲法原則的“正當

38、法律程序”則直接形成為美國行政法上的“正當法律程序”原則，即行政性正當程序原則。    憲法不僅決定著一個國家行政法基本原則的表現形式，而且決定著行政法基本原則的內容和精神。因此，雖然法治是各國行政法的共同目標，但其具體內容卻因各國憲政體制的不同而不同。如法律保留原則和法律優(yōu)先原則是德國依法行政原則的內容，而不是英國越權無效原則的具體內容，盡管兩者都是現代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本準則。    2.判例確認與理論加工    從方法論上看，西方國家行政法基本原則的形

39、成還是一個判例確認與理論加工相結合的過程。無論在大陸法系國家還是在英美法系國家，其行政法都是一個基本的部門法，但多數國家卻尚未制定出一個像刑法典、民法典那樣的統(tǒng)一行政法典。這就決定著行政法基本原則無法通過行政法典的形式加以明確、統(tǒng)一的規(guī)定，而只能是通過其他的方法而形成。在西方國家，這種方法就是法官判例的確認，并輔之以理論的歸納、總結和加工。    在以判例法為主要法源的英美法系國家，行政法的基本原則主要通過法官的判例來確立，這是不言而喻的。例如，英國行政法上的程序正當原則和實體合理原則，就是在得到判例的最初確認，然后被后來的判例所反復援引、實踐后發(fā)展起來

40、的。英國行政法學權威韋德在分析實體合理原則時，就述及了對該原則確立和形成具有重要影響的數十個判例。(注：英威廉·韋德：行政法，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第64頁以下。)作為英國行政法之核心原則的越權無效原則，雖然是一個制定法原則，但該原則所涉及的具體內容即越權的理由如“案卷表面錯誤”等卻是通過法院的判例發(fā)展并豐富起來的。在美國，雖然“正當法律程序”有制定法根據，即美國憲法修正案第5條和第14條及聯邦行政程序法的規(guī)定，但真正使其確立為行政法基本原則并使這一原則獲得極強生命力的主要因素，仍舊是美國法院運用司法審查權通過一系列重大判例所作的靈活解釋。如“懷尼哈默訴人民案”

41、使正當程序由程序意義向實質意義延展，“第一摩根案”(1936年)(注：參見王名揚：美國行政法，中國法制出版社1995年版，第502頁。)對行政機關提出“作出決定者必須舉行聽證”的要求使正當法律程序觀念開始向行政法領域滲透，“戈德伯格訴凱利案”進一步拋棄傳統(tǒng)的特權理論，使正當程序的適用范圍得以極大擴張，等等。這些重大的判例都被認為開創(chuàng)了一個新時代。可以說，在英美法系國家，無論英國還是美國，其行政法基本原則的概括，都主要是由法官通過判例來完成的。    在大陸法系國家，雖以成文法為主要法源，但在行政法中法院的判例卻起著主要的作用。尤其在法國，“行政法的重要原

42、則，幾乎全由行政法院的判例產生”。(注：參見王名揚：法國行政法，中國政法大學出版社1988年版，第21頁以下。)判例中的這些原則大都先由法官或法學家們在案件發(fā)生后提出或創(chuàng)造出來，經過實踐的檢驗而成為普遍性的成文法原則，如行政法治原則。甚至有的原則仍處于判例狀態(tài)，僅僅出現在法學家們的學術研究中，如均衡原則。德國行政法的基本原則也并非成文法明文規(guī)定的法律原則，而是聯邦憲法法院在處理實際案件中通過判例發(fā)展起來而逐步得到廣泛承認的一個基本原則，成為判斷立法和其他國家措施合憲性的一個重要原則。正如有學者指出，比例原則“是聯邦憲法法院根據憲法的基本原理引申出來，而不是根據僵硬的既存成文法律建立的一個原則”

43、；(注：于安：德國行政法，清華大學出版社1999年，第32頁。)行政信賴保護原則是“德國聯邦行政法院根據法律安定性原則和民法的誠信原則推論而確立的”。(注：參見朱林：德國行政行為撤銷的理論及其立法評價，載法律科學，1993年第3期。)    當然，行政法基本原則經過法官判例的確認之后，還有賴于理論上歸納、總結和加工，才能最后形成。但是，理論只是對法官思路的梳理或對法官判詞的整理。這也從一個側面反映了行政法基本原則的客觀性和法律屬性。    (二)行政法基本原則發(fā)展之共同趨勢   

44、60;1. 從注重實體規(guī)則到注重程序公正    一般認為，在深受法國傳統(tǒng)“公共權力學說”影響的大陸法系國家，行政法指的是“調整行政活動的國內公法”，(注：參見王名揚：法國行政法，中國政法大學出版社1988年版，第13頁以下。)其內容主要包括行政組織、行政活動和行政法院三部分，核心是公共權力的行使。(注：周佑勇：行政法原理，中國方正出版社2000年版，第48頁。)所以，大陸法系的傳統(tǒng)行政法理論“把行政法的主要目標放在用法律對行政權力的根據加以說明和對行政權力的范圍加以限定上，而原則上對行政作用究竟應通過什么樣的程序和過程來進行這一點似乎并不關心。”(注：日

45、和田英夫：現代行政法，倪健民等譯，中國廣播電視出版社1993年版，第15頁。)也就是說，大陸法系行政法主要關注的是行政實體和行政訴訟問題而不是行政程序問題。而在深受英國傳統(tǒng)自然正義或程序公正影響的英美法系國家，其行政法更多地“信奉實體權利主要由程序來保障這樣一種理念”。(注：J.Schwarze,European Administrative Law,London:Sweet & Maxwell,1992.P.147.)尤其在美國，人們對程序問題更是情有獨鐘，甚至傾向于認為行政法主要是有關行政機關活動程序的法律，而不是有關行政活動的實體性法律。例如，戴維斯(K.C.Davis)提出，行

46、政法不是指行政機關所制定的行政實體規(guī)范，也不是指立法機關、法院所制定的由行政機關加以執(zhí)行的實體法律，它是指有關規(guī)范行政機關的權力和程序的法律規(guī)則。(注：K.C.Davis,Administrative Law Treatise,San Diego:K.C.Davis Pub.Co.,1978.P.1-2.)    以上大陸法系行政法“重實體而輕程序”的傳統(tǒng)與英美法系行政法“重程序而輕實體”的個性特點，形成了近代以來行政法中的兩種古典“控權”功能模式，即嚴格規(guī)則模式和正當程序模式。(注：孫笑俠：法的現象與觀念，群眾出版社1995年版，第169頁。)嚴格規(guī)則

47、模式的特點是：從行政行為的結果著眼，注重行政實體規(guī)則的制定，通過詳細的實體規(guī)則實現法律對行政權力的控制功能，行政主體的法律適用技術側重于嚴格遵循行政法實體。正當程序模式的特點則是：從行政行為的過程著眼，側重于行政程序的合理設計，通過合理的行政程序設計來控制行政權力的目的，行政主體的法律適用技術以正當程序下的行政決定為特征。    2.從追求形式正義到追求實質正義    在價值取向上，受早期形式主義法治國思想的影響，大陸法系國家的行政法治原則或依法行政原理“只是從形式上要求這種行政的合法性，而根本不問其法律內容。因此

48、稱之為形式意義上的法治主義?！?注：日室井力主編：日本現代行政法，吳微譯，中國政法大學出版社1995年版，第21頁。)而源于英美法系普通法傳統(tǒng)中之自然正義的正當法律程序原則，不僅要求權力行使的程序應公平合理，而且要求法律的內容應公平、合理，合乎正義，因此“正當法律程序對法治的要求比依法行政更來得徹底?！?注：參見城仲模主編：行政法之一般法律原則，臺灣三民書局1994年版，第60頁。)可見，大陸法系的行政法治原則或依法行政原則主要追求的是形式正義，而英美法系的正當程序之法理崇尚的則是實質正義。    20世紀以來，尤其是二戰(zhàn)以后，行政領域不斷擴大，行政自由

49、裁量權不斷擴張，僅靠嚴格的依法行政來保證行政權的合目的性顯得力不從心。于是，大陸法系近代形式意義的法治國家開始向現代實質意義的法治國家發(fā)展?，F代實質意義的法治國家不僅形式上要求行政機關依法行政，嚴格依法辦事，而且要求行政活動具有實質的正當性，符合公平正義的法律觀念。相應地，歐洲大陸法系行政法一方面逐步確立了注重程序設計的正當程序原則，以保證行政程序正義；另一方面還發(fā)展了均衡原則、比例原則和信賴保護原則，以保證行政實體正義。無論是正當程序原則，還是均衡原則、比例原則和信賴保護原則，它們都要求行政活動具有實質上的正當性，符合公平正義的法律觀念，因此它們都以實質正義為主要價值取向。只不過，前者即正當

50、程序原則側重于從程序上要求行政行為符合法的主義，后者則主要從實體內容上要求行政行為符合法的正義，但在本質上它們追求的都是實質正義。    同時，面對行政自由裁量權的日益擴張，為了有效防止其被濫用，英美法系國家也發(fā)展了合理性原則。盡管該原則也是從行政實體內容方面要求行政行為必須符合公平正義的標準，但“它在實體方面對行政法的貢獻與自然公正原則在程序方面的貢獻相同”，(注：英威廉·韋德：行政法，徐炳等譯，中國大百科全書出版社1997年版，第67頁。)其主要追求的也是實質正義。    可見，在價值取向上，從追求形

51、式正義到追求實質正義，從追求單一的行政程序正義到既追求行政程序正義又追求行政實體正義，已成為西方兩大法系行政法基本原則的又一共同發(fā)展趨勢。這樣，現代西方各國共同的行政法基本原則可以概括為如下三個方面：一是體現形式法治或形式正義方面的原則，具體包括德國的依法行政原則、法國的行政法治原則(形式意義)和英國的越權無效原則(狹義)；二是主要體現實質法治之行政實體正義方面的原則，具體包括法國的均衡原則、德國的比例原則及信賴保護原則和英國的合理性原則；三是主要體現實質法治之行政程序正義方面的正當程序原則。這三個方面共同構成現代法治國家政府行使權力時所普遍奉行的基本準則。   

52、 (三)歐共體法所引起的變化    歐共體法主要由行政法規(guī)則所構成?！熬湍撤N程度而言，歐洲法院將歐共體描述為建立在法律基礎上的共同體，更確切地說，是建立在行政法基礎上的共同體。”(注：J.Schwarze,European Administrative Law,London:Sweet & Maxwell,1992.P.4.)因此，歐共體事實上正在促進統(tǒng)一的“歐洲行政法”的形成。歐共體法的淵源除歐共體協定、條例、指示和決定外，還包括由歐洲法院通過個案闡述的法律基本原則。這些原則源自有關成員國行政法，經由歐洲法院選擇適用而得以擴展，對各成

53、員國行政法產生了廣泛而深遠的影響。    自歐洲一體化以來，主要由歐洲法院采用和闡發(fā)的行政法基本原則有：依法行政原則、均衡或比例原則、平等或非歧視原則、信賴保護或保護合理期待原則、聽證原則和人權原則。(注：德格奧爾格·諾爾特：德國和歐洲行政法的一般原則歷史角度的比較，于安譯，行政法學研究，1994年第2期。應松年、袁曙宏主編：走向法治政府，法律出版社2001年版，第19頁。)很顯然，上述原則是大陸法系行政法基本原則與英國行政法基本原則實現某種對接的結果。其中，平等原則和人權原則可以說是大陸法系行政法基本原則與英國行政法基本原則共同要求的內容。源自英美國家的聽證原則(正當程序原則)也已經發(fā)展成大陸法系行政法的基本原則。而其中的依法行政原則、比例原則與保護合理期待(或信賴保護)原則，則“有所謂產自德國的名聲”(注：德格奧爾格·諾爾特：德國和歐洲行政法的一般原則歷史角度的比較，于安譯，行政法學研究，1994年第2期。)。雖然依法行政原則與英國的越權無效原則，比例原則與英國的行政合理性原則，保護合理期待原則與英國的自然公正原則都具有某些相同的內容，但是它們畢竟并不完