英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)及啟示

1、英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)及啟示寫(xiě)在英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃第14版中文版出版之前戚冬瑾周劍云摘要英國(guó)的規(guī)劃體系注重經(jīng)驗(yàn)與慣例的積累，在針對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本矛盾如何應(yīng)對(duì)未來(lái)的不確定性時(shí)，采取了指導(dǎo)型的開(kāi)發(fā)規(guī)劃與自由裁量式的開(kāi)發(fā)控制模式，使得城鄉(xiāng)規(guī)劃有能力去處理多樣的需求以及不斷變化的問(wèn)題。當(dāng)前中國(guó)規(guī)劃體系在面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中仍暴露出許多問(wèn)題，結(jié)合中國(guó)國(guó)情參考英國(guó)經(jīng)驗(yàn)將有助于中國(guó)規(guī)劃體系的構(gòu)建和完善。關(guān)鍵詞英國(guó)；城鄉(xiāng)規(guī)劃；開(kāi)發(fā)規(guī)劃；開(kāi)發(fā)控制中圖分類號(hào)TU982561文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼B 英國(guó)是一個(gè)擁有悠久城市發(fā)展歷史的高度城市化國(guó)家，并且在20世紀(jì)初率先建立起完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。其務(wù)實(shí)、理性的文化性格使它在近百年的發(fā)展

2、中，盡管也面臨過(guò)多次的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)變遷，但仍然能夠穩(wěn)定地通過(guò)多方面的改良來(lái)完善規(guī)劃體系。巴里·卡林沃思（BarryCullingworth）和文森特·納?。╒incentNadin）的巨作英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃自1964年出版以來(lái)，歷經(jīng)42年已再版14次，其內(nèi)容和結(jié)構(gòu)跟隨英國(guó)規(guī)劃體系的數(shù)次變革不斷更新，為我們勾勒了完整的英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系面貌。一英國(guó)規(guī)劃體系的特點(diǎn)規(guī)劃體系是近代才出現(xiàn)的概念。早期的城市規(guī)劃與建設(shè)是一體的，當(dāng)時(shí)主要是以建筑規(guī)范或鄉(xiāng)規(guī)民約的方式進(jìn)行建設(shè)控制。由于建筑以自用為主，屋主會(huì)自覺(jué)地考慮房屋的衛(wèi)生、美觀等問(wèn)題。英國(guó)在16世紀(jì)后期，也有出于社會(huì)控制的因素而進(jìn)行的開(kāi)發(fā)控制，

3、但開(kāi)發(fā)控制基本與土地利用規(guī)劃無(wú)關(guān)。這一自主發(fā)展的階段到了英國(guó)的工業(yè)革命發(fā)生后逐步被破壞。對(duì)于資本主義而言，獲取利潤(rùn)是第一目標(biāo)，建筑成為了商品，建設(shè)的目標(biāo)也由以自用為主轉(zhuǎn)為以投機(jī)獲利為主。建設(shè)目標(biāo)的異化伴隨著人口密度的劇烈增長(zhǎng)，導(dǎo)致了生存空間的嚴(yán)重惡化以及疾病的威脅。英國(guó)城市規(guī)劃的起源正是針對(duì)市場(chǎng)失效引起的公共衛(wèi)生問(wèn)題，逐步形成了基于公共利益，通過(guò)公共干預(yù)解決社會(huì)問(wèn)題的機(jī)制。城市規(guī)劃的原則和目標(biāo)透過(guò)技術(shù)手段轉(zhuǎn)化為法律和政策，成為城市新開(kāi)發(fā)的約束機(jī)制。英國(guó)規(guī)劃體系的廣義目標(biāo)是“基于公共利益規(guī)范開(kāi)發(fā)和土地利用”1，其中土地利用是通過(guò)開(kāi)發(fā)規(guī)劃去分配。英國(guó)早期的規(guī)劃編制是以形態(tài)規(guī)劃與區(qū)劃條例形式為主，后

4、來(lái)納入了社會(huì)經(jīng)濟(jì)等因素，逐步轉(zhuǎn)化為政策的制定。而開(kāi)發(fā)控制的歷史遠(yuǎn)早于開(kāi)發(fā)規(guī)劃，只是到了19世紀(jì)末，開(kāi)發(fā)控制的目的轉(zhuǎn)為確保新開(kāi)發(fā)符合城市長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展目標(biāo)。在英國(guó)早期的規(guī)劃體系中，開(kāi)發(fā)規(guī)劃直接等同于開(kāi)發(fā)控制，1947年規(guī)劃體系改革后，開(kāi)發(fā)控制又被分離出來(lái)，成為與開(kāi)發(fā)規(guī)劃緊密結(jié)合卻相對(duì)獨(dú)立的一個(gè)系統(tǒng)。開(kāi)發(fā)規(guī)劃的編制與開(kāi)發(fā)控制的運(yùn)作均與規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)相關(guān)。英國(guó)非成文憲法及中央集權(quán)式的議會(huì)制度奠定了英國(guó)的政治基礎(chǔ)，由此產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)安排對(duì)城市規(guī)劃政策的制定、改變，城市規(guī)劃?rùn)?quán)力的分配等都有直接的影響。而不同時(shí)期的法律法規(guī)則成為規(guī)劃體系運(yùn)作的法律保障，其中1947年和1968年的規(guī)劃法對(duì)英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的影響最大。對(duì)英

5、國(guó)規(guī)劃法規(guī)的理解需要立足英國(guó)的普通法傳統(tǒng)之上，它的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)訴訟形式優(yōu)先，因此尤其注重通過(guò)程序確保公正的判決，而非對(duì)權(quán)利義務(wù)的界定。另一特色是案例入法，注重經(jīng)驗(yàn)甚于理論，由此也發(fā)展了“區(qū)別”技術(shù)，有關(guān)城市規(guī)劃的規(guī)則制定和司法判決，案例經(jīng)驗(yàn)尤其突出。二英國(guó)開(kāi)發(fā)規(guī)劃的經(jīng)驗(yàn)與啟示1英國(guó)開(kāi)發(fā)規(guī)劃的歷史演變英國(guó)開(kāi)發(fā)規(guī)劃在歷史上共經(jīng)歷了三次改革。第一次改革發(fā)生在1947年，它主要是將區(qū)劃手段控制土地這一僵化方式在規(guī)劃體系中廢除。到了1968年，英國(guó)開(kāi)展了第二次開(kāi)發(fā)規(guī)劃改革，對(duì)規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃層次做出了實(shí)質(zhì)性的變革，進(jìn)行了結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方詳細(xì)規(guī)劃。這次改革不但在空間層面對(duì)規(guī)劃類型進(jìn)行劃分，更重要的是將規(guī)劃的對(duì)象

6、從純粹的土地利用擴(kuò)展到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等主題，并且將這些城市發(fā)展的關(guān)聯(lián)要素投射到空間層面。而距今影響最大的第三次改革出現(xiàn)在2004年，其標(biāo)志是正式提出了區(qū)域空間戰(zhàn)略和地方開(kāi)發(fā)大綱。2001年底英國(guó)政府發(fā)表了“規(guī)劃綠皮書(shū)”，提出了規(guī)劃改革方案，目標(biāo)是：簡(jiǎn)化規(guī)劃體系，減少規(guī)劃層次，明晰不同層次規(guī)劃間的關(guān)系。并建議以區(qū)域空間戰(zhàn)略和地方開(kāi)發(fā)大綱替代結(jié)構(gòu)規(guī)劃、地方詳細(xì)規(guī)劃和單一開(kāi)發(fā)規(guī)劃。其中區(qū)域空間戰(zhàn)略是在歐盟各國(guó)制定了空間發(fā)展規(guī)劃以及英國(guó)將權(quán)力逐步下放區(qū)域的背景下推出的。區(qū)域空間戰(zhàn)略和地方開(kāi)發(fā)大綱均為戰(zhàn)略性的政策，發(fā)展戰(zhàn)略的編制并不僅僅是編制物質(zhì)性發(fā)展規(guī)劃（土地利用或形態(tài)規(guī)劃），而且還是地區(qū)發(fā)展的綜合

7、目標(biāo)和政策在空間尺度上的整合和協(xié)調(diào)，包括對(duì)土地利用、房屋政策、交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、礦產(chǎn)采選、垃圾處理、環(huán)境保護(hù)、地方財(cái)政和機(jī)構(gòu)等確立一系列戰(zhàn)略方針。尤其值得關(guān)注的是，在歐洲各國(guó)全面重視可持續(xù)發(fā)展的背景下，戰(zhàn)略規(guī)劃也融入了可持續(xù)發(fā)展的視角，制定了在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源利用上的可持續(xù)發(fā)展方針和策略。區(qū)域空間戰(zhàn)略具有以下特點(diǎn)：清晰描繪區(qū)域在政策實(shí)施末期的空間展望，并且顯示出它是如何實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)；為實(shí)現(xiàn)展望，提供一個(gè)空間戰(zhàn)略，定義其主要目標(biāo)，再以一個(gè)核心圖表描繪出來(lái)，并清晰地強(qiáng)調(diào)其政策；與其他區(qū)域性大綱和政策保持一致，包括區(qū)域可持續(xù)發(fā)展大綱以及區(qū)域文化、經(jīng)濟(jì)和住房戰(zhàn)略2，等等。

8、地方開(kāi)發(fā)大綱在成果形式上做了更進(jìn)一步的改革，它將由一組文件組成3，所表達(dá)的地方空間政策與社會(huì)政策保持一致，同時(shí)也與區(qū)域空間戰(zhàn)略基本一致。部分核心的文件將通過(guò)法定程序進(jìn)行咨詢和討論，并具有法定地位。在開(kāi)發(fā)控制中，這些文件中的政策將被首要考慮。另外，地方開(kāi)發(fā)大綱也包括了不具法定地位的文件，如輔助性的規(guī)劃指引。它們可能是關(guān)于特定主題的基本設(shè)計(jì)說(shuō)明或者為局部地區(qū)所作的非正式的地區(qū)綜合規(guī)劃、場(chǎng)地開(kāi)發(fā)概要，等等。這些無(wú)法定地位的文件可以通過(guò)簡(jiǎn)化的程序被采用，但它們?cè)诰唧w的開(kāi)發(fā)控制決策中將處于次要地位，能否被考慮將取決于輔助性的規(guī)劃文件與地方開(kāi)發(fā)大綱中的法定部分以及區(qū)域空間戰(zhàn)略是否保持一致。這種規(guī)劃形式使政

9、府能夠更靈活地應(yīng)對(duì)城市環(huán)境變化，一旦需要調(diào)整規(guī)劃，調(diào)整的內(nèi)容僅局限于不適應(yīng)的規(guī)劃政策內(nèi)容或某個(gè)具體地區(qū)，而不需要對(duì)整個(gè)規(guī)劃進(jìn)行重新修編。當(dāng)然，這種規(guī)劃形式要求政府部門(mén)經(jīng)常監(jiān)控本地區(qū)及周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展和變化，隨時(shí)調(diào)整規(guī)劃政策。此次開(kāi)發(fā)規(guī)劃體系的改革，實(shí)際上是采取了更為靈活，更能促進(jìn)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更有利于城市競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)劃模式，這種動(dòng)態(tài)的方式有利于開(kāi)發(fā)規(guī)劃在面臨不確定性的環(huán)境下及時(shí)應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的挑戰(zhàn)。自此，英國(guó)規(guī)劃編制的框架已形成一套以法規(guī)、條例、規(guī)則、政策、通告、指引、開(kāi)發(fā)規(guī)劃等構(gòu)成的龐大的文件庫(kù)，其規(guī)劃層次注重類型與作用的關(guān)系，例如針對(duì)即將開(kāi)發(fā)的地區(qū)，采用城市設(shè)計(jì)的方式為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)提供明

10、確指引；而地區(qū)和區(qū)域?qū)用娴囊?guī)劃內(nèi)容則體現(xiàn)為戰(zhàn)略和政策?！翱臻g戰(zhàn)略”成為當(dāng)前規(guī)劃編制的一個(gè)關(guān)鍵詞，一方面它能有效地使規(guī)劃涉足并整合更多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等層面的目標(biāo)；另一方面，即便外部環(huán)境發(fā)生變化或規(guī)劃法律出現(xiàn)重大變更，該體系依然保持相對(duì)穩(wěn)定，可通過(guò)局部的調(diào)整或增加主題來(lái)彈性地應(yīng)對(duì)變化的需求。2英國(guó)開(kāi)發(fā)規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)規(guī)劃編制體系的啟示（1）從理性綜合規(guī)劃向空間發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型回顧英國(guó)開(kāi)發(fā)規(guī)劃的發(fā)展歷史，其總的趨勢(shì)是規(guī)劃的形式已跳出單純的土地利用規(guī)劃或形態(tài)規(guī)劃，開(kāi)發(fā)規(guī)劃表現(xiàn)為綜合性的空間規(guī)劃政策。它既有從中央規(guī)劃政策綜述到區(qū)域空間戰(zhàn)略再到地方發(fā)展大綱的政策深化過(guò)程，亦有根據(jù)不同規(guī)劃主題、規(guī)劃目標(biāo)制定的輔

11、助性規(guī)劃指引。需要開(kāi)發(fā)建設(shè)的地方會(huì)編制行動(dòng)規(guī)劃，行動(dòng)規(guī)劃針對(duì)特定地區(qū)提出發(fā)展策略，并且從城市設(shè)計(jì)的角度提出具體的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和指引，以指導(dǎo)具體的開(kāi)發(fā)實(shí)施。由此可見(jiàn)，英國(guó)的規(guī)劃編制體系是目標(biāo)的層層解讀和深化，而這些目標(biāo)又不是一成不變的，它從宏觀到微觀可以在每一層次的規(guī)劃編制中深化和調(diào)整，因此具有靈活性和現(xiàn)實(shí)性。反觀我國(guó)城市規(guī)劃編制體系，仍處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)型的階段。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，城市規(guī)劃實(shí)質(zhì)為自上而下的國(guó)民經(jīng)濟(jì)具體化和空間化，這導(dǎo)致了當(dāng)前的規(guī)劃思想和方法帶有強(qiáng)烈的歷史痕跡。例如，強(qiáng)調(diào)技術(shù)特征的建設(shè)規(guī)劃依然是我國(guó)城市規(guī)劃的主要目標(biāo)；在目標(biāo)向現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)化過(guò)程中，規(guī)劃編制內(nèi)容仍停留在綜合理

12、性規(guī)劃層面，它將規(guī)劃成果等同于終極目標(biāo)的表述，以規(guī)劃圖紙作為目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的直接控制依據(jù)。這種帶有強(qiáng)烈“計(jì)劃”色彩的編制體系已趨于一種機(jī)械的技術(shù)銜接，既缺乏針對(duì)特定地區(qū)特殊的開(kāi)發(fā)類型，也缺少因應(yīng)時(shí)勢(shì)改變而靈活對(duì)應(yīng)的政策體系。規(guī)劃法對(duì)規(guī)劃層次的協(xié)調(diào)是一個(gè)技術(shù)和線形的關(guān)系（粗略地說(shuō)就是土地和道路在下一層次規(guī)劃中不斷的落實(shí)和深化），導(dǎo)致城市規(guī)劃在編制中容易落入技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)而非對(duì)目標(biāo)的評(píng)價(jià)。要擺脫這一困境，需要對(duì)規(guī)劃與計(jì)劃的差別進(jìn)行反思。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，由于利益主體的多元性和未來(lái)變化的不可預(yù)測(cè)性，城市規(guī)劃不可能像在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下掌握影響建設(shè)實(shí)施的全部要素，況且市場(chǎng)（包括投資者和使用者）的目標(biāo)并非與規(guī)劃當(dāng)局的城市

13、規(guī)劃完全一致。因此，城市規(guī)劃必須具備協(xié)調(diào)的功能，否則無(wú)法取得進(jìn)展。另一方面，隨著市場(chǎng)要求規(guī)劃發(fā)揮公共調(diào)節(jié)的功能，規(guī)劃的對(duì)象不可能再僅僅局限于建設(shè)領(lǐng)域，而是站在公共政策的角度去促進(jìn)和維護(hù)社會(huì)公平。西方國(guó)家近年還在規(guī)劃目標(biāo)中納入環(huán)境保護(hù)思想，從規(guī)劃角度實(shí)現(xiàn)資源和城市空間的可持續(xù)發(fā)展。因此規(guī)劃的目標(biāo)必然是多重性和綜合性的，規(guī)劃的手段也必然是多樣化的?？刂菩砸刂皇且粋€(gè)技術(shù)手段而非最終目標(biāo)，若連地區(qū)的發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展形態(tài)都尚未明確就機(jī)械地貫徹技術(shù)控制，無(wú)疑是一種徒勞、無(wú)謂之舉。規(guī)劃編制體系最重要的是如何確保規(guī)劃目標(biāo)能最終體現(xiàn)在開(kāi)發(fā)控制中，其實(shí)現(xiàn)手段不是單純的下一層次規(guī)劃對(duì)上一層次規(guī)劃的深化，事實(shí)上對(duì)每一

14、類型的地域發(fā)展都需要一個(gè)政策目標(biāo)制定的前提，它既有可能是延續(xù)上一層次的規(guī)劃原則，也有可能在新的發(fā)展需求下重新確定新的發(fā)展目標(biāo)，上一層次規(guī)劃應(yīng)對(duì)此類情況的控制留有空間和余地。（2）從規(guī)劃“三足鼎立”向統(tǒng)一的區(qū)域規(guī)劃轉(zhuǎn)型我國(guó)當(dāng)前“城市總體規(guī)劃”與國(guó)土部門(mén)編制的“土地利用總體規(guī)劃”以及發(fā)改委編制的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”呈三足鼎立之勢(shì)。由于各政府部門(mén)按照各自職能劃分運(yùn)作，缺少對(duì)各項(xiàng)政策進(jìn)行統(tǒng)籌整合的平臺(tái)，導(dǎo)致城市空間發(fā)展不協(xié)調(diào)不配套的情況十分嚴(yán)重。雖然法律要求三者相互銜接，但如何協(xié)調(diào)，誰(shuí)去協(xié)調(diào)卻是當(dāng)前規(guī)劃職能的一個(gè)矛盾所在。比較英國(guó)的區(qū)域空間規(guī)劃體系，區(qū)域議會(huì)制定的區(qū)域空間戰(zhàn)略從內(nèi)容上已超越了單純

15、的土地利用規(guī)劃，它是從社會(huì)、環(huán)境、住房、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)等綜合政策出發(fā)制定的空間框架。從內(nèi)容涉及的主題看，它類似于我國(guó)發(fā)改委制定的發(fā)展規(guī)劃，但同時(shí)它將政策議題投射到空間層面，通過(guò)空間規(guī)劃來(lái)落實(shí)和協(xié)調(diào)不同政策議題的發(fā)展意向，確定在功能區(qū)域上希望達(dá)到的結(jié)果。在針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題上，英國(guó)單獨(dú)將其分離出來(lái)歸屬于區(qū)域發(fā)展局負(fù)責(zé)。區(qū)域發(fā)展局制定的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略與區(qū)域空間戰(zhàn)略是處于一個(gè)合作的關(guān)系，因?yàn)檫@里存在著經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題兩個(gè)不同的規(guī)劃目標(biāo)，最終如何協(xié)調(diào)實(shí)質(zhì)是一個(gè)政策選擇的產(chǎn)物。但給我們的啟迪是至少在區(qū)域?qū)用嫘枰粋€(gè)統(tǒng)一的空間戰(zhàn)略指引下一層次的規(guī)劃編制和實(shí)施，而不是將部門(mén)之間的矛盾自上而下地傳遞下去。在傳統(tǒng)的

16、行政機(jī)制中，尤其是與國(guó)土部門(mén)和發(fā)改部門(mén)相比，城市規(guī)劃最擅長(zhǎng)對(duì)空間資源進(jìn)行配置和有效利用，因此由城市規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)功能，實(shí)施空間政策將會(huì)是最強(qiáng)有力的手段。然而這一構(gòu)想的具體實(shí)施，依然受到當(dāng)前規(guī)劃體系的約束，因?yàn)槌鞘幸?guī)劃最終要實(shí)現(xiàn)空間協(xié)調(diào)的職能和權(quán)力，必須獲得法律的確認(rèn)和授權(quán)。（3）法定規(guī)劃與輔助性規(guī)劃相配合當(dāng)前中國(guó)的規(guī)劃界也一直在探討除法定規(guī)劃外的其他規(guī)劃類型。例如概念規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)分別從戰(zhàn)略發(fā)展層面和物質(zhì)形態(tài)層面有效地適應(yīng)了當(dāng)前城市建設(shè)發(fā)展的要求，然而這些有效的規(guī)劃類型至今仍然是屬于非法定規(guī)劃，其地位不能在規(guī)劃編制體系中得到確認(rèn)。但也正因?yàn)槠浞欠ǘǖ牡匚?，可以免去了法律?guī)定的程序

17、從而高效地發(fā)揮作用。因此，如何及時(shí)把新的規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，如何在規(guī)劃編制體系內(nèi)納入新的規(guī)劃類型是需要思考的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。英國(guó)從1960年開(kāi)始，在城市快速發(fā)展時(shí)期也曾經(jīng)出現(xiàn)許多非法定的規(guī)劃類型，為了加強(qiáng)程序上的監(jiān)管同時(shí)又能有效地補(bǔ)充法定規(guī)劃的內(nèi)容，英國(guó)規(guī)劃體系提出了輔助性規(guī)劃指引（SPG）這一規(guī)劃類型，非法定規(guī)劃與法定規(guī)劃的最大差別是缺少法定的公眾參與程序，因此他們?cè)谡叩臅r(shí)效和靈活性上展現(xiàn)優(yōu)勢(shì)，并成為地方政府樂(lè)于采用的規(guī)劃模式。尤其在面對(duì)亟需解決的城市發(fā)展問(wèn)題而又等不及法定規(guī)劃修編時(shí)，這些非法定的規(guī)劃往往能發(fā)揮作用，及時(shí)成為規(guī)劃管理的依據(jù)，并可能在下一輪法定規(guī)劃修編時(shí)被吸納為法定內(nèi)容。針對(duì)特定議題

18、或城市設(shè)計(jì)范疇的輔助性規(guī)劃是中央政府倡導(dǎo)的非法定規(guī)劃形式，它們需要經(jīng)過(guò)有限的公眾參與，由于政策的目標(biāo)明確，具有針對(duì)性，因此制定的過(guò)程相對(duì)高效。同時(shí)輔助性規(guī)劃的形式非常靈活，有效地補(bǔ)充了法定規(guī)劃的細(xì)節(jié)內(nèi)容，在最新一輪的規(guī)劃體系改革中，它們依然是被肯定和倡導(dǎo)的規(guī)劃模式。三英國(guó)開(kāi)發(fā)控制的經(jīng)驗(yàn)與啟示1英國(guó)開(kāi)發(fā)控制的經(jīng)驗(yàn)（1）開(kāi)發(fā)的定義與開(kāi)發(fā)規(guī)則在英國(guó)的開(kāi)發(fā)控制中，首先要明晰什么是“開(kāi)發(fā)”，以及它是否被許可。1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法中對(duì)“開(kāi)發(fā)”的定義是“在地面、地上、地底所開(kāi)展的建設(shè)、工程、采礦等活動(dòng)；或?qū)ㄖ屯恋剡M(jìn)行用途的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變（materialchange）”。在這個(gè)定義之上還有許多精確的法定附帶

19、條款，一些行為也包括在“開(kāi)發(fā)”的定義中，例如“建筑物的拆除、將一個(gè)住房分為兩個(gè)或更多的單元、建筑物的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、原材料的采掘工程、廣告的展示等”。其他的一些行為則不在“開(kāi)發(fā)”定義內(nèi)，例如“大部分的建筑維護(hù)工作、市政設(shè)施的加固工程、在自家宅院內(nèi)出于偶然性休閑享樂(lè)的行為、以農(nóng)業(yè)和林業(yè)為目的的行為等”。此外一些由中央大臣指令實(shí)施的行為也可以排除在“開(kāi)發(fā)”以外4。開(kāi)發(fā)不僅僅指物質(zhì)上的工程，還包括土地或建筑的用途改變。若構(gòu)成開(kāi)發(fā)，這種改變必須是實(shí)質(zhì)性的，也就是本質(zhì)性的事實(shí)上這個(gè)概念難以定義，在法律中也沒(méi)有定義。種類上的轉(zhuǎn)變是實(shí)質(zhì)性的（例如一個(gè)住宅變成商店），但是在程度上的轉(zhuǎn)變也有可能是實(shí)質(zhì)性的，例如某個(gè)家

20、庭的私人住所里收留了一個(gè)寄宿者，這本身并不構(gòu)成實(shí)質(zhì)上的改變，只要這個(gè)住所還保留了原有的私人居住用途；但是當(dāng)一個(gè)私人住所變成一個(gè)公開(kāi)的為寄宿者提供住宿、飲食服務(wù)的地方，或者變成私人旅館時(shí)，那么這種實(shí)質(zhì)上的改變就構(gòu)成了開(kāi)發(fā)。實(shí)踐中的難題還在于建筑物部分用途的改變、輔助性用途的產(chǎn)生，以及用途的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變與用途中斷之間的差別。對(duì)此法庭根據(jù)大量的案例，給出一些邊緣性的情況和審查時(shí)需要考慮的標(biāo)準(zhǔn)。為了實(shí)現(xiàn)充分的開(kāi)發(fā)控制，除了要對(duì)開(kāi)發(fā)進(jìn)行復(fù)雜的定義外，還需要通過(guò)開(kāi)發(fā)規(guī)則去管理開(kāi)發(fā)行為。開(kāi)發(fā)規(guī)則是指中央環(huán)境事務(wù)大臣制定的城市規(guī)劃一般開(kāi)發(fā)許可規(guī)則（GPDO），城市規(guī)劃用途分類規(guī)則（UCO）和城市規(guī)劃專項(xiàng)開(kāi)發(fā)規(guī)則

21、（SDO）。城市規(guī)劃用途分類規(guī)則共分為四部分用途，每一部分用途都細(xì)分了一定的類別。在同一類別內(nèi)的用途改變并不構(gòu)成開(kāi)發(fā)，因而是不需要規(guī)劃許可的。例如一個(gè)商店可以由理發(fā)店轉(zhuǎn)變成殯儀館或者甜品店（反之亦然），但是它不能轉(zhuǎn)成旅館或者熟熱食品外賣店，因?yàn)樗麄兪窃诓煌诸惱锏摹Ｐ枰獜?qiáng)調(diào)的是，這個(gè)規(guī)則只是指用途的改變，而不是指任何建設(shè)工程；而且在不同用途之間的轉(zhuǎn)變是不能隨意進(jìn)行的，至于這個(gè)轉(zhuǎn)變是否構(gòu)成開(kāi)發(fā)，則取決于轉(zhuǎn)變是否是“實(shí)質(zhì)性的”。城市規(guī)劃一般開(kāi)發(fā)許可規(guī)則針對(duì)全面的開(kāi)發(fā)行為，按照開(kāi)發(fā)程度為特定類型的開(kāi)發(fā)預(yù)先給出一般開(kāi)發(fā)許可，尤其是小型的開(kāi)發(fā)行為。規(guī)則中涉及的開(kāi)發(fā)行為有33種，內(nèi)容包括：住宅庭院內(nèi)的開(kāi)發(fā)

22、，其中開(kāi)發(fā)強(qiáng)度限制在帶露臺(tái)住宅體積的10%，分離式住宅體積的15%，總體積不得超過(guò)115立方為；小型開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，例如筑墻或者柵欄并在上面繪畫(huà)，但高度不得超過(guò)2米；與建造以及臨時(shí)性的采掘作業(yè)相關(guān)的臨時(shí)性建筑和用途5，等等。城市規(guī)劃專項(xiàng)開(kāi)發(fā)規(guī)則通常是針對(duì)特殊地區(qū)或者特殊的開(kāi)發(fā)類型。它的內(nèi)容與其它規(guī)則相似，也經(jīng)常需要接受議會(huì)的辯論或因上下議院的決定而被取消。在英格蘭和威爾士制定的19條城市規(guī)劃專項(xiàng)開(kāi)發(fā)規(guī)則中的大部分都是為了促進(jìn)城市開(kāi)發(fā)公司的工作，規(guī)則授予的許可通常是針對(duì)公司提出的計(jì)劃，地方規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)對(duì)此無(wú)決策權(quán)，必須由中央環(huán)境事務(wù)大臣通過(guò)。（2）規(guī)劃許可中的實(shí)質(zhì)性考慮1990年英國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法致力于建立

23、一個(gè)“規(guī)劃引導(dǎo)”的開(kāi)發(fā)控制體系。英國(guó)開(kāi)發(fā)規(guī)劃的內(nèi)容與開(kāi)發(fā)控制是緊密相連的，但開(kāi)發(fā)規(guī)劃并非開(kāi)發(fā)控制的唯一依據(jù)，對(duì)于開(kāi)發(fā)申請(qǐng)或者規(guī)劃上訴的決策除了根據(jù)開(kāi)發(fā)規(guī)劃來(lái)確定外，還可以有其他“實(shí)質(zhì)性的考慮”。英國(guó)開(kāi)發(fā)控制體系中的“實(shí)質(zhì)性考慮（materialconsiderations）”是一個(gè)廣泛的概念，它沒(méi)有法律上的定義，法院對(duì)此的解釋通常是透過(guò)案例的總結(jié)去闡述它的特征。基本上“任何與土地使用和開(kāi)發(fā)相關(guān)的要素都能成為開(kāi)發(fā)控制的考慮范圍”。為檢驗(yàn)在具體規(guī)劃決策中的考慮是否具有“實(shí)質(zhì)性”，上議院曾經(jīng)給出一個(gè)三重的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)：是否以規(guī)劃目的為依據(jù)；是否與開(kāi)發(fā)項(xiàng)目相關(guān)；是否是合理的6。然而以上的標(biāo)準(zhǔn)只提供了十分有

24、限的指引，在具體的個(gè)案審批中，需要考慮的因素繁多復(fù)雜，例如包括了擬建建筑的位置和外觀，基地的適宜性以及可達(dá)性等。其他與之相關(guān)的因素還包括開(kāi)發(fā)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響，基地原有的歷史與美學(xué)特征，開(kāi)發(fā)所獲得的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益等。此外，對(duì)于一些個(gè)案還有財(cái)政上的考慮，包括所有者個(gè)人的經(jīng)濟(jì)條件。這些考慮是否會(huì)成為實(shí)質(zhì)性的，取決于每個(gè)個(gè)案的具體情況?；旧?，很少的考慮因素會(huì)被法院認(rèn)為是非實(shí)質(zhì)性的，除非它故意忽略規(guī)劃收益或公然違法。除了個(gè)案的自身和相關(guān)因素，中央政府的通告和規(guī)劃政策指引在規(guī)劃決策中也總是作為“實(shí)質(zhì)性的考慮”。雖然它們沒(méi)有正式的法定效力（指通過(guò)正式的公眾參與和審查程序，如法定開(kāi)發(fā)規(guī)劃），但是地方規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)

25、在做出決策時(shí)必須考慮，例如在開(kāi)發(fā)規(guī)劃之后頒布的國(guó)家政策修訂是特別重要的考慮要素（以政策修訂來(lái)補(bǔ)救規(guī)劃的滯后）。與歐洲大陸法典化的國(guó)家不同，英國(guó)的規(guī)劃法律文件除了中央頒布的通告和規(guī)劃指引外無(wú)處不在，“法院認(rèn)為相關(guān)的政策包括白皮書(shū)、通告、政策指引、以前的決策、議院的書(shū)面答復(fù)，甚至是午餐后的演講或?qū)＜視?huì)議上的宣言”6?？偠灾瑢?duì)于哪些事項(xiàng)應(yīng)被視為規(guī)劃決策的實(shí)質(zhì)性考慮，實(shí)際是很少限制的，也缺少清晰的指引。正是由于“實(shí)質(zhì)性考慮”這個(gè)概念，英國(guó)地方政府才有了他們著名的自由裁量權(quán)。（3）開(kāi)發(fā)控制中的其他管理手段地方政府在開(kāi)發(fā)控制上的權(quán)力遠(yuǎn)不止授予或拒絕規(guī)劃許可。政府還可以干預(yù)現(xiàn)有的用途并撤銷已經(jīng)發(fā)出的許可

26、，即使這個(gè)開(kāi)發(fā)已經(jīng)發(fā)生。撤回命令和修改命令是在開(kāi)發(fā)還沒(méi)有產(chǎn)生時(shí)（或用途發(fā)生轉(zhuǎn)變前）發(fā)出的。地方規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)在撤回或修改的許可條件中必須“考慮開(kāi)發(fā)規(guī)劃和其他實(shí)質(zhì)性的因素”，并且不能過(guò)多地影響原已審批通過(guò)的開(kāi)發(fā)。若該命令遭到反對(duì)，地方規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)必須將其呈交給事務(wù)大臣批準(zhǔn)。同時(shí)要向受影響土地的所有者、占有者以及認(rèn)為受到規(guī)則影響的人發(fā)出通告。在通告生效的一定期限內(nèi)（不少于28天），相關(guān)受影響的人可以向事務(wù)大臣指定的人員申請(qǐng)會(huì)面和聆詢。事務(wù)大臣最終根據(jù)相關(guān)意見(jiàn)批準(zhǔn)命令或做出修改。若命令沒(méi)有遭到反對(duì)，規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)必須針對(duì)因命令造成開(kāi)發(fā)中途夭折的損失進(jìn)行賠償，因此地方政府總是很慎重地使用這些命令6。中止命令擁有更廣泛

27、的權(quán)力。英國(guó)的規(guī)劃法律并沒(méi)有假定當(dāng)規(guī)劃政策生效時(shí)，現(xiàn)有與規(guī)劃不一致的用途都要消失。中止命令是處理那些已經(jīng)存在的土地用途。它可以中止任何現(xiàn)有的土地用途（無(wú)論是合法的或不合法的）或?qū)^續(xù)使用該用途增加條件；要求更改或拆除建筑物或構(gòu)筑物；同時(shí)還可以對(duì)符合該命令特定條件的開(kāi)發(fā)授予規(guī)劃許可。當(dāng)?shù)胤揭?guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)認(rèn)為有利于本地良好的規(guī)劃利益（包括宜人性利益）時(shí)，就可以做出中止命令。與撤回命令和修改命令不同，中止命令必須獲得國(guó)務(wù)大臣的通過(guò)。在批準(zhǔn)該命令前，事務(wù)大臣需要聽(tīng)取受影響者的意見(jiàn)，只有當(dāng)案件涉及面非常大時(shí)，才會(huì)批準(zhǔn)使用。同時(shí)根據(jù)規(guī)劃法的賠償要求，政府需要賠償執(zhí)行該命令時(shí)產(chǎn)生的各種花費(fèi)和貶值差價(jià)。因?yàn)樵撁钌?/p>

28、及的賠償費(fèi)高，因此對(duì)于大型項(xiàng)目規(guī)劃的審批當(dāng)局均非常慎重，以避免最終會(huì)發(fā)出中止命令的可能6。2英國(guó)開(kāi)發(fā)控制經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)規(guī)劃管理的啟示（1）探索相對(duì)獨(dú)立的開(kāi)發(fā)控制體系英國(guó)規(guī)劃編制框架中的所有文件都是開(kāi)發(fā)控制的“實(shí)質(zhì)性考慮”因素，即規(guī)劃文件并非直接限制開(kāi)發(fā)控制的權(quán)利，規(guī)劃管理人員有充分的自由裁量權(quán)結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際去權(quán)衡、平衡各類型的規(guī)劃要求。英國(guó)采用的自由裁量式體系是建立在案例法和實(shí)用主義的傳統(tǒng)上，對(duì)于預(yù)先定義整個(gè)開(kāi)發(fā)行為抱有懷疑的態(tài)度，它認(rèn)為在決定個(gè)別的規(guī)劃許可之前是不可能預(yù)測(cè)所有的情況的。在自由裁量的體系中，規(guī)劃和開(kāi)發(fā)控制的決策沒(méi)有絕對(duì)的關(guān)系，最終決策也許是依賴別的因素而非規(guī)劃成果。規(guī)劃是政策的預(yù)測(cè)而

29、不是政策的結(jié)果，開(kāi)發(fā)控制可以在正式規(guī)劃成果缺位的情況下存在，調(diào)用被公認(rèn)的規(guī)劃政策標(biāo)準(zhǔn)。只有建立約束機(jī)制的自由裁量權(quán)才能有效地發(fā)揮作用。英國(guó)規(guī)劃體系中，這套潛在的約束機(jī)制包括了三個(gè)因素：一是“代議制”的民主制度，作為民選官員隨時(shí)受到民眾監(jiān)督；二是決策時(shí)所依據(jù)的地方和國(guó)家的政策，以及開(kāi)發(fā)規(guī)劃和開(kāi)發(fā)控制隨時(shí)可能接受中央政府的“抽審”；三是當(dāng)決策的合法性受到質(zhì)疑時(shí)需要接受司法性的審查。我國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃管理是實(shí)行“一書(shū)兩證”的規(guī)劃許可制度。這個(gè)制度主要借鑒了英國(guó)開(kāi)發(fā)控制中的許可證制度，但比其更為嚴(yán)格和復(fù)雜。城市規(guī)劃行政主管部門(mén)通過(guò)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證，依法對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)

30、活動(dòng)實(shí)施管理和控制，以確保城市規(guī)劃的意圖得以貫徹和實(shí)現(xiàn)。在行政審批過(guò)程中，控制性詳細(xì)規(guī)劃是開(kāi)發(fā)控制的重要依據(jù)，但并不是唯一的依據(jù)，規(guī)劃管理人員還可以考慮其他必要的因素。例如不同城市根據(jù)自身的實(shí)際情況將城市設(shè)計(jì)政策、法定圖則、特定地區(qū)（如歷史街區(qū)）的規(guī)劃政策等也作為城市開(kāi)發(fā)的依據(jù)。而且由于規(guī)劃部門(mén)具有控制性詳規(guī)的編制和審批權(quán)力，因此實(shí)際上也具有規(guī)劃的調(diào)整權(quán)力，這為適應(yīng)城市規(guī)劃的不確定性提供了一種靈活的開(kāi)發(fā)控制方式，并且賦予規(guī)劃部門(mén)較大的自由裁量權(quán)。然而新版城鄉(xiāng)規(guī)劃法強(qiáng)化了控制性詳細(xì)規(guī)劃的法定地位，明確規(guī)定控制性詳細(xì)規(guī)劃作為出讓土地的前提。通過(guò)控制性詳細(xì)規(guī)劃法定化的模式試圖解決規(guī)劃管理中任意調(diào)整規(guī)

31、劃以及可能出現(xiàn)的尋租行為，卻難免會(huì)陷入一個(gè)自相矛盾的錯(cuò)位困境：解決行政中的腐敗問(wèn)題應(yīng)尋求行政和法律手段，而城市規(guī)劃管理應(yīng)遵循城市發(fā)展的本質(zhì)。城市發(fā)展存在不確定性的特征，當(dāng)法定的規(guī)劃成為規(guī)劃管理的直接依據(jù)，實(shí)際也就禁錮了自由裁量權(quán)的運(yùn)用，削弱了管理機(jī)構(gòu)在具體實(shí)踐中對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整、修改的權(quán)力，“一書(shū)兩證”制度成為多余的環(huán)節(jié)。英國(guó)的自由裁量權(quán)是在傳統(tǒng)“控權(quán)式”的程序法背景下逐步授予行政機(jī)構(gòu)去實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)控制的目的，中國(guó)的規(guī)劃管理是參考英國(guó)模式強(qiáng)化自由裁量權(quán)的外部監(jiān)督，建立相對(duì)獨(dú)立的開(kāi)發(fā)控制體系，還是采用美國(guó)區(qū)劃模式將規(guī)劃轉(zhuǎn)化為法律直接約束管理者和開(kāi)發(fā)者的行為，依然需要在實(shí)踐中探索和總結(jié)。（2）擴(kuò)大規(guī)劃管

32、理的對(duì)象我國(guó)規(guī)劃管理的對(duì)象是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建的建筑工程和市政工程。這些對(duì)象需要符合城市規(guī)劃的要求才被納入管理范疇，而城市規(guī)劃的管理手段主要是透過(guò)對(duì)土地使用性質(zhì)和開(kāi)發(fā)條件進(jìn)行限定。這樣的限定在現(xiàn)實(shí)中就很容易忽略了許多類型的開(kāi)發(fā)行為，譬如規(guī)劃沒(méi)有覆蓋的地區(qū)開(kāi)發(fā)行為應(yīng)如何管理？建筑物的裝修改造、住宅的租賃行為若造成負(fù)面的環(huán)境影響，是否應(yīng)屬于規(guī)劃管理的對(duì)象？最為現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題就是，在市場(chǎng)化的選擇下，建筑物的性質(zhì)并非一定與土地的使用性質(zhì)相吻合，因此僅僅通過(guò)土地用途進(jìn)行管理是不可能涵蓋所有的建筑使用功能的。比如商住混合的現(xiàn)象，商業(yè)與居住各占多少比例，傳統(tǒng)的用地分類標(biāo)準(zhǔn)是不能解決這類問(wèn)題的。由此可見(jiàn)

33、，只有對(duì)城市規(guī)劃的管理對(duì)象也就是開(kāi)發(fā)行為進(jìn)行全面定義，才能有效管理城市的建設(shè)。在英國(guó)，開(kāi)發(fā)控制是作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)作體系。除了1990年城鄉(xiāng)規(guī)劃法中對(duì)“開(kāi)發(fā)”的定義本身，還有許多精確的法定附帶條款。由于用途的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變難以用成文法去定義，對(duì)此法庭根據(jù)大量的案例，給出一些邊緣性的情況和審查時(shí)需要考慮的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)開(kāi)發(fā)行為的控制，除了依據(jù)開(kāi)發(fā)規(guī)劃外，英國(guó)還有一系列的開(kāi)發(fā)規(guī)則，它們適用于普遍性的開(kāi)發(fā)行為，同時(shí)也有效地提高了規(guī)劃管理的效率。由案例式管理轉(zhuǎn)向通則式管理，便于規(guī)劃管理的公平、公正與公開(kāi)。這對(duì)改善我國(guó)規(guī)劃管理工作是一個(gè)非常有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)。（3）完善規(guī)劃救濟(jì)制度城市規(guī)劃管理作為行政管理的一部分，依

34、照一系列的行政法，建立上訴和復(fù)議等救濟(jì)渠道是保證規(guī)劃管理公開(kāi)公正的手段。同時(shí)，在開(kāi)發(fā)控制的過(guò)程中，規(guī)劃上訴構(gòu)成了整個(gè)規(guī)劃體系的反饋環(huán)節(jié)，訴訟內(nèi)容實(shí)質(zhì)反映了規(guī)劃政策以及體系的運(yùn)作效果。在中國(guó)，行政復(fù)議法和行政訴訟法賦予了規(guī)劃行為相對(duì)人對(duì)于規(guī)劃行為的行政救濟(jì)和法律救濟(jì)手段。然而規(guī)劃法里對(duì)救濟(jì)權(quán)利僅賦予了違反“一書(shū)兩證”的個(gè)人和組織，對(duì)于城市規(guī)劃行政主管部門(mén)侵犯了公民合法權(quán)利的違法行政行為（如違法編制城市規(guī)劃，違法核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證等），卻沒(méi)有給予受害人提供任何救濟(jì)途徑。對(duì)此爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于城市規(guī)劃的制定和成果是一種抽象的行政行為，根據(jù)目前的行政復(fù)議法和行政訴訟法是不可訴的。至于起訴人又必須是利益

35、相關(guān)人，導(dǎo)致公益訴訟無(wú)從訴起。救濟(jì)權(quán)利中的另一個(gè)問(wèn)題是復(fù)議機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任不明確。根據(jù)行政復(fù)議法，申請(qǐng)人可以向做出處罰決定的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，但是城鄉(xiāng)規(guī)劃法并沒(méi)有明確技術(shù)違規(guī)和行政失責(zé)的追究程序和責(zé)任主體的具體界定。譬如是市規(guī)劃局作出的決定，市民應(yīng)該到市政府、省政府、還是省人大去申請(qǐng)？而且規(guī)劃的行政決策往往是根據(jù)上一級(jí)部門(mén)的精神，因此復(fù)議機(jī)構(gòu)的中立性是受到質(zhì)疑的。若訴訟者不滿足復(fù)議手段，他還可以采取行政上訴的渠道，通過(guò)法院進(jìn)行判決，以司法部門(mén)介入行政范疇。然而，這里也存在一個(gè)司法有限性的問(wèn)題，司法手段如何對(duì)專業(yè)的行政內(nèi)容做出審查？若法院最終通過(guò)兩審制度必須對(duì)規(guī)劃訴訟做出判決，是否意味著法

36、院間接成為了規(guī)劃部門(mén)的上一級(jí)決策機(jī)關(guān)？若法院不能對(duì)實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行專業(yè)審查，是否應(yīng)轉(zhuǎn)移至程序的保障呢？尤其在具體的規(guī)劃決策中，其意義更體現(xiàn)在利益的協(xié)調(diào)關(guān)系上，因此我們的規(guī)劃體系應(yīng)建立起相關(guān)利益主體的參與機(jī)制和規(guī)劃決策的公布機(jī)制，而司法審查的重點(diǎn)只需要放在程序的履行義務(wù)上。在英國(guó)，規(guī)劃糾紛的解決方式是把半司法性的聆詢和聽(tīng)證引入規(guī)劃編制的公眾參與以及規(guī)劃復(fù)議階段，形成規(guī)劃體系的內(nèi)部循環(huán)。盡管本質(zhì)為行政行為，但通過(guò)司法的形式有助于各方意見(jiàn)的充分表達(dá)與協(xié)商。聆詢主持直接由中央環(huán)境部的監(jiān)察員承擔(dān)，其角色確保中立和專業(yè)。整個(gè)規(guī)劃運(yùn)作體系架構(gòu)簡(jiǎn)單，關(guān)系清晰。以專業(yè)人士充當(dāng)半司法角色，對(duì)政策的合理性，在實(shí)施中出現(xiàn)

37、的問(wèn)題都能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。在規(guī)劃復(fù)議中若原告不服可進(jìn)一步上訴至最高法院，但最高法院只能對(duì)復(fù)議的程序性問(wèn)題進(jìn)行審查，對(duì)于規(guī)劃決策是否符合地區(qū)規(guī)劃，是否合理等技術(shù)性問(wèn)題，法院是不能進(jìn)行裁決的。此方式對(duì)于法院與行政部門(mén)的角色分工，實(shí)體審查與程序?qū)彶榈那逦缍ㄊ侵档梦覀儏⒖嫉?。?）完善規(guī)劃管理手段英國(guó)開(kāi)發(fā)控制的覆蓋面不但包括授予規(guī)劃許可的行為，對(duì)于已發(fā)出的規(guī)劃許可可能出現(xiàn)的調(diào)整、撤回、中止等情況，都有相關(guān)的手段進(jìn)行處理，包括修改命令、撤回命令和中止命令等。其中中止命令還可以干預(yù)現(xiàn)有的土地用途。這些手段對(duì)完善規(guī)劃管理工作十分必要，因?yàn)橐?guī)劃是不可能一成不變，尤其在城市快速發(fā)展時(shí)期，規(guī)劃往往跟不上變化，已

38、發(fā)出的規(guī)劃許可很可能因現(xiàn)實(shí)條件的轉(zhuǎn)變而需要調(diào)整或撤回。英國(guó)規(guī)劃體系正是立足于城市規(guī)劃缺乏絕對(duì)確定性的本質(zhì)，大部分規(guī)劃工作都是與不確定性作斗爭(zhēng)。我國(guó)規(guī)劃體系改革也必須認(rèn)識(shí)到這一本質(zhì)問(wèn)題，完善規(guī)劃運(yùn)行的機(jī)制，一方面要賦予行政機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)各種開(kāi)發(fā)情形充分的權(quán)力，另一方面也要賦予利益相關(guān)者協(xié)商和獲取賠償?shù)臋?quán)利，兩方面結(jié)合起來(lái)才能全面地規(guī)范規(guī)劃管理工作。（5）構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系從撒切爾政府上臺(tái)后，英國(guó)的開(kāi)發(fā)控制體系一直處于政府公共管理改革的范疇內(nèi)。早期的改革只是單純提高審批效率，后期意識(shí)到效率和質(zhì)量并重，并為此制定了一系列的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。1997年工黨政府上臺(tái)后，推行“最大價(jià)值”的績(jī)效目標(biāo)。它不僅僅是針對(duì)經(jīng)濟(jì)

39、及其效率的，也關(guān)注公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，通過(guò)建立一個(gè)廣泛的績(jī)效指標(biāo)和目標(biāo)的框架，將提高效率和質(zhì)量結(jié)合起來(lái)。這些指標(biāo)部分是全國(guó)性的，部分則是由地方政府自己定義的。地方規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)需要制定一個(gè)五年計(jì)劃，并且每年進(jìn)行檢討總結(jié)。在“最大價(jià)值”的規(guī)劃績(jī)效指標(biāo)中，關(guān)于開(kāi)發(fā)控制的評(píng)分條款包括：提供預(yù)申請(qǐng)的討論；用公開(kāi)的出版物說(shuō)明開(kāi)發(fā)控制過(guò)程中每個(gè)階段的目標(biāo)；上訴的案件少于40%；委托決策的數(shù)目占70%或更多；沒(méi)有針對(duì)規(guī)劃部門(mén)關(guān)于徇私舞弊的調(diào)查；提供一站式服務(wù)7。從英國(guó)規(guī)劃領(lǐng)域的公共管理改革，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)規(guī)劃是一個(gè)綜合目標(biāo)和綜合管理的過(guò)程，綜合目標(biāo)包括資源、環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等；綜合管理包括預(yù)算、審計(jì)、監(jiān)察、成本結(jié)算

40、、效果評(píng)估等。開(kāi)發(fā)控制作為政府的一項(xiàng)管理職能，同時(shí)也是屬于面向市民的公共服務(wù)，以現(xiàn)代公共管理的方式監(jiān)控開(kāi)發(fā)控制的運(yùn)作，有助于提高政府工作的效率和質(zhì)量。四對(duì)我國(guó)規(guī)劃體系的反思與展望當(dāng)前我國(guó)的規(guī)劃體系正處于轉(zhuǎn)型與變革階段。在這個(gè)時(shí)期，法律法規(guī)的建構(gòu)仍在探索與完善，社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系正在重新調(diào)整和建立。在這個(gè)宏觀的背景下，我國(guó)的城市規(guī)劃模式也在改革中不斷摸索，并未形成一個(gè)成熟定型的模式。英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃為我們展示了全面的英國(guó)規(guī)劃體系，誠(chéng)如作者所言，規(guī)劃文件浩如煙海，越來(lái)越不確定城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)該包含哪些內(nèi)容。在開(kāi)發(fā)規(guī)劃和開(kāi)發(fā)控制的主軸之外，作者經(jīng)過(guò)甄選后為我們?cè)敿?xì)解讀的規(guī)劃議題包括了規(guī)劃的本質(zhì)及其歷史演變；中央、區(qū)

41、域和地方政府的行政管理職能；歐盟及其環(huán)境和區(qū)域政策；開(kāi)發(fā)控制機(jī)制；城市增長(zhǎng)管理和住房供應(yīng)政策；規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展原則；鄉(xiāng)村的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；自然環(huán)境規(guī)劃，廢物和污染的控制；歷史和自然遺產(chǎn)的保護(hù)；城市復(fù)興與更新；社區(qū)參與規(guī)劃；規(guī)劃職業(yè)的轉(zhuǎn)變以及規(guī)劃師的教育，等等。這些領(lǐng)域深入的研究和不斷更新的成果，為我國(guó)當(dāng)前枝葉尚未繁茂的規(guī)劃體系提供了富有價(jià)值的參考，例如鄉(xiāng)村規(guī)劃除了關(guān)注鄉(xiāng)村建成區(qū)外，還涵蓋所有自然保育中與空間相關(guān)的領(lǐng)域，其目標(biāo)指向了人與自然的和諧共處。我國(guó)雖然已提出城鄉(xiāng)規(guī)劃的概念，但鄉(xiāng)村規(guī)劃等同村莊規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃尚未實(shí)現(xiàn)國(guó)土全覆蓋，鄉(xiāng)村規(guī)劃如何促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，同時(shí)保護(hù)廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的自然環(huán)境，同樣可

42、以向英國(guó)的規(guī)劃體系取經(jīng)。我國(guó)在改革開(kāi)放后的30年間已快速經(jīng)歷了西方需要近百年來(lái)解決的種種挑戰(zhàn)與矛盾。在城市化快速發(fā)展期，城市規(guī)劃的主要任務(wù)是提出規(guī)劃方案，而與此同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的多元化又迫使我們要關(guān)注規(guī)劃過(guò)程，通過(guò)規(guī)劃磋商和利益平衡來(lái)解決矛盾。如何編制適合中國(guó)國(guó)情的規(guī)劃方案，如何與市場(chǎng)打交道，如何制定有效的“游戲規(guī)則”，如何切實(shí)保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的公共利益，如何通過(guò)制度建設(shè)完善我國(guó)的城市規(guī)劃體系是當(dāng)前規(guī)劃學(xué)者需要不斷思考的問(wèn)題。城市規(guī)劃體系是一個(gè)整體協(xié)調(diào)的系統(tǒng)，我們?cè)谒伎汲鞘幸?guī)劃出現(xiàn)的局部問(wèn)題時(shí)，需要以一個(gè)整體的視角重新審視與反思現(xiàn)有規(guī)劃體系的運(yùn)作。此次筆者參與翻譯的英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃已是第14版，足以見(jiàn)

43、其在英國(guó)具有經(jīng)久不衰的影響力。筆者在數(shù)年前閱讀本書(shū)英文版，遂感此書(shū)內(nèi)容之精湛，啟示之深刻，此番推介到中國(guó)，希望能為規(guī)劃界展現(xiàn)英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的歷史維度和充分信息，提供完整深入的英國(guó)規(guī)劃體系全貌，從中汲取有益養(yǎng)分，為我國(guó)規(guī)劃體系的茁壯成長(zhǎng)貢獻(xiàn)力量。注：英國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃第14版中文版將于近期由東南出版社出版，此篇文章為筆者譯后的思考和體會(huì)，希望能成為讀者閱讀此書(shū)的導(dǎo)引，其中總結(jié)的若干觀點(diǎn)也期待與同行交流共享?！続bstract】AnotablefeatureoftheBritainurbanplan-ningsystemistheunusualextenttowhichitembracesdiscre-tionItisbuiltonatraditionofcaselawandofapra