【word】 政府融資平臺(tái)中政府承諾函的法律問(wèn)題分析

1、政府融資平臺(tái)中政府承諾函的法律問(wèn)題分析參金融法制政府融資平臺(tái)中政府承諾圖的法律問(wèn)題分析湯華擔(dān)保不規(guī)范是大部分地方政府融資平臺(tái)的”通病”.銀行為防范貸款風(fēng)險(xiǎn),通常都會(huì)要求借款人提供融資擔(dān)保.為了讓融資平臺(tái)公司能從銀行獲得貸款,地方政府想方設(shè)法向銀行出具各種形式的擔(dān)保,這當(dāng)中既有地方人大,政府出具的還貸支持性文件,也有地方財(cái)政出具還本付息的承諾函.本文擬就政府承諾函中的法律問(wèn)題作一簡(jiǎn)單剖析.一,我行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中政府出具承諾函的概況09年初,我們對(duì)政府融資平臺(tái)貸款進(jìn)行了調(diào)研,并收集了多份各級(jí)地方政府及財(cái)政部門(mén)出具的承諾函,就其中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題分析如下:1,出具主體未能規(guī)范統(tǒng)一出具主體主要包括以下類(lèi)型:第一

2、類(lèi)是區(qū)人民政府,鎮(zhèn)人民政府;第二類(lèi)是區(qū)國(guó)有(集體)資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì);第三類(lèi)是區(qū)財(cái)政局,鎮(zhèn)財(cái)政所,街道財(cái)政所;第四類(lèi)是區(qū)發(fā)改委.作者簡(jiǎn)介:湯華,女,現(xiàn)供職于農(nóng)行上海市分行法律事務(wù)部.從內(nèi)容分析看法律效力不一內(nèi)容表述法律效力定位借款人不能到期還款,出具人承擔(dān)還款責(zé)任債務(wù)承擔(dān)人由出具人予以擔(dān)保承諾保證人已納入政府財(cái)政預(yù)算,還款從預(yù)算中安排證明文件由出具人根據(jù)政府財(cái)力統(tǒng)籌安排安慰函承諾內(nèi)容不明不能界定應(yīng)當(dāng)指出的是,針對(duì)以上存在的問(wèn)題,分行信貸管理部采取了措施,09年下半年的承諾函無(wú)論從格式還是內(nèi)容上都得到了很大改善.二,政府承諾函的法律效力分析在我國(guó),由于當(dāng)事人之間對(duì)此類(lèi)函的實(shí)際作用和意義尚未達(dá)到形

3、成共識(shí)的地步,使用者和接受者對(duì)函的性質(zhì),效力及效果的預(yù)期相差甚遠(yuǎn).同時(shí)我們認(rèn)為,如果撒開(kāi)政府能承擔(dān)的責(zé)任來(lái)討論其出具函件的法律效力并無(wú)實(shí)際意義.所以我們來(lái)分析一下不同函金融法制件中,政府到底承擔(dān)何種責(zé)任,從而來(lái)揭示銀行可能三,關(guān)于政府預(yù)算問(wèn)題的討論面臨的風(fēng)險(xiǎn):1,從政府機(jī)關(guān)作為債務(wù)人的效力來(lái)看,根據(jù)預(yù)算法)28條規(guī)定:地方各級(jí)預(yù)算按照量人為出,收支平衡的原則編制,不列赤字.因此,地方政府及其機(jī)關(guān)作為債務(wù)人是否有效存在疑問(wèn),即便可承擔(dān)債務(wù),亦應(yīng)經(jīng)有權(quán)機(jī)構(gòu)批準(zhǔn).2,從政府機(jī)關(guān)出具保證的效力來(lái)看,擔(dān)保法第八條的規(guī)定:國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人,但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外

4、.擔(dān)保法解釋第三條規(guī)定:國(guó)家機(jī)關(guān)和以公益為目的的事業(yè)單位,社會(huì)團(tuán)體違反法律規(guī)定提供擔(dān)保的,擔(dān)保合同無(wú)效.因此給債權(quán)人造成損失的,應(yīng)當(dāng)根據(jù)擔(dān)保法第五條第二款的規(guī)定處理.擔(dān)保法解釋第七條規(guī)定:”主合同有效而擔(dān)保合同無(wú)效,債權(quán)人無(wú)過(guò)錯(cuò)的,擔(dān)保人與債務(wù)人對(duì)主合同債權(quán)人的經(jīng)濟(jì)損失,承擔(dān)連帶賠償責(zé)任;債權(quán)人,擔(dān)保人有過(guò)錯(cuò)的,擔(dān)保人承擔(dān)民事責(zé)任的部分.不應(yīng)超過(guò)債務(wù)人不能清償部分的二分之一”.據(jù)此,政府機(jī)關(guān)在國(guó)內(nèi)貸款中出具擔(dān)保是無(wú)效行為,銀行不能主張擔(dān)保責(zé)任,僅可主張相應(yīng)的賠償責(zé)任.3,從安慰函的效力來(lái)看,有些地方財(cái)政局,財(cái)政所出具的函件表述為由政府根據(jù)政府財(cái)力統(tǒng)籌安排.此種函件僅能作為安慰函的性質(zhì),對(duì)其法律

5、效力,法律及司法實(shí)踐均有一致意見(jiàn),其只具有道義上的責(zé)任,而無(wú)法律責(zé)任.4,從證明文件的效力看,此類(lèi)文件明確表明項(xiàng)目資金已納入政府財(cái)政預(yù)算,還款將從預(yù)算中安排.有些還明確了將按季或按年劃撥資金.(預(yù)算法)第39條規(guī)定:地方各級(jí)政府預(yù)算由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn).據(jù)此我們認(rèn)為,經(jīng)人大批準(zhǔn)的政府預(yù)算是合法的預(yù)算;經(jīng)人大批準(zhǔn)的,含有貸款項(xiàng)目資金安排的預(yù)算是銀行可放心的還款來(lái)源.我們認(rèn)為此種證明對(duì)銀行的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政府的還款承諾函!根據(jù)前列對(duì)政府出具承諾函的情況的分析,我們認(rèn)為:若撇開(kāi)政府能承擔(dān)的法律責(zé)任來(lái)分析承諾函的法律效力是沒(méi)有實(shí)際意義的,而政府能承擔(dān)的法律責(zé)任因其特殊的主體資格,不論是債務(wù)承擔(dān)亦

6、或是保證擔(dān)保,不僅有法律上的瑕疵,也未能達(dá)到銀行的心理預(yù)期.通俗地說(shuō),政府融資平臺(tái)融資也就是政府向銀行申請(qǐng)的”政府按揭貸款”,從還款來(lái)源講,是由政府逐年安排預(yù)算資金來(lái)解決.所以,政府財(cái)政預(yù)算對(duì)銀行的意義重大,即有必要對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的做出及審批流程做些了解.根據(jù)預(yù)算法,(預(yù)算法實(shí)施條例及地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的相關(guān)規(guī)定,我們可知政府財(cái)政預(yù)算流程(如表):地方各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算編制及其調(diào)整流程管理職權(quán)財(cái)政本級(jí)同級(jí)同級(jí)人預(yù)算部門(mén)政府人大大常委會(huì)政府預(yù)算具體編制編制審查監(jiān)督執(zhí)行預(yù)算具體執(zhí)組織執(zhí)行批準(zhǔn)(縣級(jí)以行上)預(yù)審查算縣級(jí)以上政府預(yù)算編制審定編制批準(zhǔn)調(diào)審查整鄉(xiāng),民族鄉(xiāng),鎮(zhèn)政府編制

7、審定編制批準(zhǔn)根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定,各級(jí)政府預(yù)算由各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn).非經(jīng)法定程序,不得改變.但存在的問(wèn)題是:我國(guó)預(yù)算傳統(tǒng)上是綜合預(yù)算審批,而不是分項(xiàng)審批,可能無(wú)處檢索貸款項(xiàng)目具體的預(yù)算情況.如果政府按銀行的要求出具了證明文件,但經(jīng)營(yíng)行如何去考證是否納入了經(jīng)人大批準(zhǔn)的”預(yù)算”;經(jīng)營(yíng)行是否有必要對(duì)文件陳述的內(nèi)容真實(shí)性進(jìn)行調(diào)查.也即是說(shuō)根據(jù)民法第55條的規(guī)定,如何判定行為人”意思表示真實(shí)”及是否具有出具此類(lèi)內(nèi)容證明文件的”行為能力”將是業(yè)務(wù)操作中的一個(gè)難點(diǎn).四,進(jìn)一步規(guī)范政府承諾函從民法基本原理來(lái)分析一下政府的相關(guān)文件的法金融法制律效力.按照民法55條的規(guī)定,一個(gè)具有法律效力的民事行為應(yīng)當(dāng)具備:

8、行為人具有相應(yīng)的民事行為能力;意思表示真實(shí);不違反法律或社會(huì)公共利益.所以,政府或其相關(guān)部門(mén)出具文件,應(yīng)主體適格,意思表示真實(shí).為保證政府出具的文件具有法律效力,需要注意以下問(wèn)題:1,出具主體的范圍應(yīng)嚴(yán)格界定.此類(lèi)函件代表人大決議,政府來(lái)具體實(shí)施執(zhí)行,因此該類(lèi)函件由誰(shuí)出具應(yīng)嚴(yán)格界定.根據(jù)預(yù)算法第2條的規(guī)定,政府預(yù)算實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算,具體分為五級(jí)預(yù)算,最低層為鄉(xiāng),民族鄉(xiāng),鎮(zhèn).因此由街道財(cái)鎮(zhèn)所來(lái)出具顯然是不妥的.2,出具主體應(yīng)在其職責(zé)范圍內(nèi)如實(shí)出具.根據(jù)預(yù)算法)的規(guī)定,人大作為權(quán)力機(jī)構(gòu),享有預(yù)算的審批權(quán);政府是預(yù)算的執(zhí)行者,財(cái)政部門(mén)則是預(yù)算的具體操作者.因此,政府各部門(mén)各司其職,應(yīng)在其履職的范

9、圍和權(quán)限內(nèi)如實(shí)出具文件.3,出具內(nèi)容應(yīng)完整,到位.出具內(nèi)容應(yīng)包括但不限于說(shuō)明:項(xiàng)目的建設(shè)主體;項(xiàng)目的融資主體;項(xiàng)目貸款金額,期限;項(xiàng)目納入本級(jí)政府建設(shè)計(jì)劃;項(xiàng)目貸款本息償納入人大預(yù)算,并已經(jīng)同級(jí)人大核準(zhǔn)通過(guò),由財(cái)政預(yù)算支出;項(xiàng)目的還款計(jì)劃.4,證明文件的形式應(yīng)規(guī)范.政府出具的文件格式應(yīng)符合公文的標(biāo)準(zhǔn),抬頭應(yīng)明確,簽章應(yīng)規(guī)范.5,及時(shí)督促政府進(jìn)行預(yù)算調(diào)整.按照預(yù)算法的規(guī)定,各級(jí)政府對(duì)于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整,應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案,經(jīng)人大(鄉(xiāng),民族鄉(xiāng),鎮(zhèn)政府)或人大常委會(huì)審查批準(zhǔn).未經(jīng)批準(zhǔn),不得調(diào)整預(yù)算.按照組織法的規(guī)定,人大常委基本是”兩月一會(huì)”,因此我們應(yīng)抓住這個(gè)契機(jī),對(duì)于尚未列入政府預(yù)算的貸款項(xiàng)

10、目,經(jīng)營(yíng)行可督促政府,及時(shí)調(diào)整預(yù)算,保障我行的還款來(lái)源.6,銀行應(yīng)加強(qiáng)對(duì)借款人的監(jiān)控.必要時(shí)讓企業(yè)承諾,一旦財(cái)政資金下?lián)?銀行即有權(quán)從賬戶(hù)上自行扣收.值得一提的是,政府或者財(cái)政部門(mén)出具的財(cái)政兜底還款承諾或者其他類(lèi)似文件,只要包含了直接或者補(bǔ)充償還借款人還款責(zé)任的內(nèi)容,其法律定性都傾向于認(rèn)定為財(cái)政擔(dān)保.財(cái)政部關(guān)于規(guī)范地方財(cái)政擔(dān)保行為的通知(財(cái)金(2005)7號(hào))指出:”地方政府以將來(lái)的部分財(cái)政收入作為擔(dān)保,實(shí)際上是在人代會(huì)通過(guò)之前即將部分收入和支出項(xiàng)目固定下來(lái),與(預(yù)算法的規(guī)定相抵觸.”因此,無(wú)論是從法律依據(jù),還是從相關(guān)行政主管部門(mén)的立場(chǎng)來(lái)看,即便是取得了同級(jí)人大納入預(yù)算的決議,其擔(dān)保仍然不合法.近期也有報(bào)道稱(chēng)財(cái)政部已經(jīng)發(fā)出通知,要求規(guī)范地方政府及其平臺(tái)公司的舉債和擔(dān)保承諾行為,地方政府融資平臺(tái)貸款中地方政府和人大所開(kāi)具的”擔(dān)保函”無(wú)效.所以一紙”擔(dān)保函”并不能降低這一借貸行為的風(fēng)險(xiǎn),只是從增強(qiáng)還款保障機(jī)制的角度看,實(shí)踐中有一定的必要性,更主要的還是要看政