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我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度建立初探 第二屆中國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航學(xué)術(shù)年會(huì)CSNCxxPreliminary Analysis on EstablishingCompass SatelliteNavigationConsultation andDecision-making SystemWangSen1,Zhu Xiaohong1,Zeng Xin1,Sun Yan1,Lin Xuefeng11.Beijing globalinformation applicationand developmentcentre,Beijingy,China1.seeseawsyahoo.Abstract:In orderto impovedecision-making andreduce therisk,this paperbegins withthe concept,characteristics,importance andsignificance ofconsultation anddecision-making architecture,then discussesthenecessity andfeasibility ofestablishing Compasssatellite navigationconsultation anddecision-makingsystem andanalyzes thesuessful experienceof foreignsatellite navigationconsultation anddecision-making system.Finally,aording tothe statusof Compassdevelopment,some measuresare putforward.Keywords:satellite navigation;consultation;decision-making;system我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度建立初探王森1朱筱虹1曾欣1孫妍1林雪峰11.北京環(huán)球信息應(yīng)用開(kāi)發(fā)中心，北京，中國(guó)，1000941.seeseawsyahoo.【摘要】為提高我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航?jīng)Q策水平，降低決策風(fēng)險(xiǎn)，分析了咨詢決策制度的基本概念、特點(diǎn)、地位和作用，在借鑒國(guó)外衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足我國(guó)基本國(guó)情，探討了建立我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度的必要性和可行性，并據(jù)此提出了幾項(xiàng)措施性建議。 【關(guān)鍵詞】衛(wèi)星導(dǎo)航；咨詢；決策；制度1引言咨詢決策制度是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物，是推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化得有效機(jī)制，是提高決策水平、降低決策風(fēng)險(xiǎn)的有效措施，現(xiàn)今廣為世界各國(guó)政府（企業(yè)）組織采用。 現(xiàn)代咨詢決策制度產(chǎn)生于20世紀(jì)初期。 1913年英國(guó)成立咨詢工程師協(xié)會(huì)；1918年美國(guó)創(chuàng)立布魯金斯學(xué)會(huì)。 經(jīng)過(guò)百年發(fā)展，咨詢決策制度已深入西方國(guó)家社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域，成為政府（企業(yè)）決策不可缺少的有力助手。 其中以美國(guó)蘭德公司、羅馬俱樂(lè)部和日本野村綜合研究所等決策智囊機(jī)構(gòu)最具盛名。 詢委員會(huì)等；按咨詢決策機(jī)構(gòu)服務(wù)對(duì)象，可分公共咨詢類決策機(jī)構(gòu)、科技類咨詢決策機(jī)構(gòu)、軍事類咨詢決策機(jī)構(gòu)，如美國(guó)企業(yè)公共政策研究所、各級(jí)政府科技顧問(wèn)團(tuán)、美國(guó)蘭德公司等；按咨詢決策機(jī)構(gòu)主辦性質(zhì)，可分官辦咨詢決策機(jī)構(gòu)、民間咨詢決策機(jī)構(gòu)，以及介于二者之間的半官辦咨詢決策機(jī)構(gòu)，如各國(guó)政府的政策研究室、各種工程咨詢公司等。 2.1咨詢決策制度的作用 （1）可以有效解決決策者能力和需求不對(duì)稱的矛盾。 現(xiàn)代社會(huì)日新月異，需要決策者解決的新問(wèn)題、新情況層出不窮，問(wèn)題相互交織，利益相互關(guān)聯(lián)，關(guān)系相互攸關(guān)，技術(shù)性、專業(yè)性、時(shí)間性越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)決策者能力要求更高。 然而，決策者的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、能力畢竟有限，實(shí)踐表明咨詢決策機(jī)構(gòu)可有效彌補(bǔ)決策者這些不足，拓展決策者視野，滿足決策需求。 （2）有利于提高決策的科學(xué)性、降低決策風(fēng)險(xiǎn)。 咨詢決策，顧名思義，是先“咨詢”后“決策”。 也就是決策者對(duì)涉及本行業(yè)建設(shè)發(fā)展的重大問(wèn)題、重大情況、重大規(guī)劃等事項(xiàng)事先有針對(duì)性地進(jìn)行調(diào)研、論證和評(píng)估，在廣泛征詢意見(jiàn)、掌握客觀具體情況12咨詢決策制度的作用與特點(diǎn)咨詢決策制度是以制度化形式，將本行業(yè)或相近行業(yè)有經(jīng)驗(yàn)、高水平、責(zé)任心和使命感強(qiáng)的專家集合在一起，為行業(yè)發(fā)展出謀劃策，保障決策更加符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律、更好反映人民需求。 咨詢決策機(jī)構(gòu)是咨詢決策制度現(xiàn)實(shí)實(shí)現(xiàn)載體，常以委員會(huì)、理事會(huì)、工作組、專家組等名稱體現(xiàn)。 按咨詢決策機(jī)構(gòu)服務(wù)種類，可分綜合性咨詢決策機(jī)構(gòu)和專一性咨詢決策機(jī)構(gòu)，如美國(guó)蘭德公司和國(guó)家教育咨后才審慎作出決策，因而能有效規(guī)避決策者信息掌握不全、情緒偏好、能力不足等不利因素所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，使決策結(jié)果更具合理性和科學(xué)性。 2.2咨詢決策制度的特點(diǎn)我國(guó)對(duì)咨詢決策制度理論研究起步較晚，相比西方國(guó)家尚欠落后。 在上世紀(jì)70年代初期，美國(guó)就通過(guò)了聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法（FACA）。 歷經(jīng)30多年的發(fā)展，美國(guó)咨詢委員會(huì)制度現(xiàn)已相對(duì)成熟完善。 下面僅以其為例，淺析咨詢決策制度的特點(diǎn)。 2.2.1開(kāi)放性開(kāi)放性是咨詢決策制度的鮮明特點(diǎn)。 一是咨詢過(guò)程公開(kāi)和透明。 FACA規(guī)定，除非會(huì)議的討論涉及國(guó)家秘密、為聯(lián)邦授權(quán)行為而提供的個(gè)人資料或者出于對(duì)個(gè)人隱私的審慎考量，所有咨詢機(jī)構(gòu)的會(huì)議均須公開(kāi)，在便于公眾參加的時(shí)間和地點(diǎn)舉行，并在會(huì)議舉行前的充足時(shí)間內(nèi)在聯(lián)邦登記上發(fā)布公告。 二是咨詢機(jī)構(gòu)相關(guān)文件均向公眾公開(kāi)。 FACA規(guī)定，除信息自由法特別規(guī)定外，報(bào)告、記錄和備忘錄等全部會(huì)議文件都應(yīng)陳放在咨詢機(jī)構(gòu)的特定地點(diǎn)，以便公眾瀏覽和復(fù)制，直到咨詢機(jī)構(gòu)停止存在為止，并且不得要求公眾為此專門提出申請(qǐng)。 2.2.2中立性中立性是咨詢決策制度的本質(zhì)特點(diǎn)。 建立咨詢決策制度的目點(diǎn)是對(duì)行業(yè)相關(guān)的重大問(wèn)題、重大情況、重大規(guī)劃等事項(xiàng)進(jìn)行充分調(diào)研、論證和評(píng)估，拓展決策者視野，彌補(bǔ)決策者能力差距，促進(jìn)決策水平的提高。 這一出發(fā)點(diǎn)要求咨詢決策委員會(huì)所提建議和措施應(yīng)客觀、中立，符合事物自然發(fā)展規(guī)律，不應(yīng)受外界因素干擾，帶有個(gè)人傾向性。 FACA規(guī)定，咨詢委員會(huì)為聯(lián)邦政府所提供的專家建議、想法和多元化觀點(diǎn)僅限于咨詢性質(zhì)，所有審議事項(xiàng)都應(yīng)由有關(guān)官員和部門依據(jù)法律規(guī)定。 2.2.3單一性如前所述，F(xiàn)ACA規(guī)定咨詢委員會(huì)只擁有單一的咨詢職能，決定權(quán)完全屬于行政機(jī)關(guān)。 這一規(guī)定一方面體現(xiàn)了對(duì)咨詢委員會(huì)職能和使命的要求，另一方面也為咨詢委員會(huì)可能發(fā)生的超越自身能力范圍的情況提供了預(yù)防機(jī)制。 盡管咨詢委員會(huì)由相關(guān)行業(yè)有經(jīng)驗(yàn)、高水平、責(zé)任心和使命感強(qiáng)的專家組成，每名委員都是按特定程序和標(biāo)準(zhǔn)選拔聘任的，但其任務(wù)僅限于對(duì)所受領(lǐng)任務(wù)從技術(shù)性角度進(jìn)行分析、研判，提供客觀而中立的建議和措施，而不能“越位”，代替行政機(jī)構(gòu)作出決策。 第二屆中國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航學(xué)術(shù)年會(huì)CSNCxx3國(guó)外衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度美國(guó)是建立衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度最早的國(guó)家。 在GPS建設(shè)之初，就設(shè)有GPS咨詢委員會(huì)，xx年升級(jí)為國(guó)家天基PNT咨詢委員會(huì)，并特許為聯(lián)邦咨詢委員會(huì)；1999年俄羅斯借鑒美國(guó)GPS管理經(jīng)驗(yàn)，改革GLONASS管理體制時(shí)也設(shè)立GLONASS顧問(wèn)委員會(huì)。 3.1美國(guó)天基PNT咨詢委員會(huì)成立背景根據(jù)xx年12月8日發(fā)布的美國(guó)天基PNT政策（以下簡(jiǎn)稱政策），美國(guó)將原先的GPS部際協(xié)調(diào)委員會(huì)升級(jí)為常設(shè)性國(guó)家天基PNT執(zhí)行委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“執(zhí)行委員會(huì)”）。 xx年美國(guó)航空航天局（NASA）將GPS咨詢委員會(huì)調(diào)整為國(guó)家天基PNT咨詢委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“咨詢委員會(huì)”）。 咨詢委員會(huì)每屆任期兩年。 3.2美國(guó)天基PNT咨詢委員會(huì)目標(biāo)與職責(zé)咨詢委員會(huì)依據(jù)政策和FACA獨(dú)立開(kāi)展工作，履行咨詢職能。 （1）在執(zhí)行委員會(huì)和NASA指導(dǎo)下，咨詢委員會(huì)針對(duì)與國(guó)家天基PNT政策、計(jì)劃、規(guī)劃管理和資金概算相關(guān)的國(guó)內(nèi)外PNT服務(wù)態(tài)勢(shì)問(wèn)題提供建議。 為便于執(zhí)行委員會(huì)完成政策所規(guī)定的目標(biāo)和任務(wù)，相關(guān)建議分評(píng)估和措施兩部分。 通過(guò)與執(zhí)行委員會(huì)密切協(xié)調(diào)，NASA負(fù)責(zé)給咨詢委員會(huì)安排任務(wù)，并對(duì)每項(xiàng)指定任務(wù)的責(zé)任和日程作出全方位的規(guī)定。 （2）針對(duì)執(zhí)行委員會(huì)有關(guān)要求和規(guī)劃需求，咨詢委員會(huì)負(fù)責(zé)評(píng)估國(guó)內(nèi)外天基PNT能力變化需求、可能的備選系統(tǒng)，并提供獨(dú)立的建議和措施。 這些評(píng)估意見(jiàn)將被執(zhí)行委員會(huì)建言國(guó)家PNT政策和更新國(guó)家天基PNT五年規(guī)劃時(shí)參考。 根據(jù)FACA和美國(guó)相關(guān)法令法規(guī)，必要時(shí)，美國(guó)有單獨(dú)召開(kāi)咨詢委員會(huì)的權(quán)利。 3.3美國(guó)天基PNT咨詢委員會(huì)管理規(guī)則除FACA相關(guān)規(guī)定之外，主要有以下幾點(diǎn) （1）咨詢委員會(huì)常務(wù)理事由NASA局長(zhǎng)任命，由指定的聯(lián)邦官員擔(dān)任。 （2）咨詢委員會(huì)每財(cái)年至少召開(kāi)兩次會(huì)議。 除陽(yáng)光政府法規(guī)定的會(huì)議之外，所有會(huì)議均應(yīng)向公眾開(kāi)放。 2 （3）除美國(guó)法典（USC）和FACA規(guī)定經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償外，咨詢委員會(huì)委員不得為其服務(wù)另收取費(fèi)用。 （4）年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算約為170000美元，主要包括會(huì)議保障、差旅、報(bào)告生成、二級(jí)會(huì)議以及美國(guó)政府參謀保障等所需費(fèi)用。 3.4美國(guó)天基PNT首屆咨詢委員會(huì)主要成果及本屆工作重點(diǎn)至xx年底，第一屆咨詢委員會(huì)圓滿完成任期各項(xiàng)任務(wù)。 根據(jù)xx年6月18日公布的“xxxx年國(guó)家天基PNT咨詢委員會(huì)會(huì)議記錄”，首屆咨詢委員會(huì)提出了多項(xiàng)建議。 其中，如下幾項(xiàng)為執(zhí)行委員會(huì)所采納 （1）取消GPS選擇可用性（S/A）政策； （2）盡早通過(guò)L2C發(fā)播導(dǎo)航電文； （3）為將eLORAN指定為GPS的備份系統(tǒng)而提供的論證支持； （4）為維持GPS服務(wù)水平而提出的各項(xiàng)措施建議； （5）參與國(guó)際GNSS委員會(huì)和GNSS供應(yīng)商論壇，國(guó)際合作不斷取得進(jìn)步。 xx年11月，美國(guó)成立了第二屆咨詢委員會(huì)。 根據(jù)xx年10月咨詢委員會(huì)會(huì)議布置，現(xiàn)階段主要任務(wù)是 （1）評(píng)估與GPS接口控制文件（ICD）技術(shù)規(guī)范不相兼容的各類民用/商用接收機(jī)可能產(chǎn)生的影響； （2）獨(dú)立評(píng)估國(guó)家PNT框架實(shí)施計(jì)劃； （3）評(píng)估商用GPS停供可能產(chǎn)生的影響； （4）建立咨詢委員會(huì)技術(shù)分委會(huì)。 4建立我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度的必要性和可行性xx年11月，第6顆北斗導(dǎo)航衛(wèi)星的成功發(fā)射，標(biāo)志著我國(guó)北斗導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)現(xiàn)已步入關(guān)鍵而艱巨的區(qū)域組網(wǎng)階段。 分析我國(guó)北斗系統(tǒng)建設(shè)形勢(shì)，我國(guó)既有建立衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度的現(xiàn)實(shí)需要，又有建立此項(xiàng)制度的客觀條件和基礎(chǔ)。 4.1必要性根據(jù)我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略，北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)將于xx年前具備亞太地區(qū)區(qū)域服務(wù)能力，2020年左右具備全球覆蓋服務(wù)能力。 建立我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度既是適應(yīng)衛(wèi)星導(dǎo)航這一第二屆中國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航學(xué)術(shù)年會(huì)CSNCxx發(fā)展目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需要，又是決策科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求。 （1）適應(yīng)衛(wèi)星導(dǎo)航科學(xué)發(fā)展的需要。 衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)是一項(xiàng)科學(xué)性、前瞻性、發(fā)展性很強(qiáng)的系統(tǒng)工程。 我國(guó)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)起步較晚，在衛(wèi)星星座設(shè)計(jì)、導(dǎo)航信號(hào)體制、頻率資源開(kāi)發(fā)、星鐘技術(shù)等關(guān)鍵技術(shù)方面需要攻克的難題還很多，建立衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度可以統(tǒng)籌調(diào)動(dòng)社會(huì)各界多方力量，科學(xué)組織現(xiàn)有人力、物力、財(cái)力，集中攻關(guān)各項(xiàng)技術(shù)難題，探索衛(wèi)星導(dǎo)航科學(xué)發(fā)展規(guī)律。 （2）適應(yīng)衛(wèi)星導(dǎo)航?jīng)Q策科學(xué)的需要。 衛(wèi)星導(dǎo)航工程風(fēng)險(xiǎn)高、投入大、科技含量多。 每項(xiàng)決策都關(guān)系著系統(tǒng)能否健康科學(xué)發(fā)展。 十七大提出決策要科學(xué)化、民主化。 建立衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度，既是落實(shí)黨中央一系列重要指示的重要形式，又是將“公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合”、“保證決策科學(xué)性和正確性”的重要舉措，更是推進(jìn)我國(guó)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)的重要方式。 4.2可行性我國(guó)有著舉全國(guó)人民智慧集中辦大事的優(yōu)良傳統(tǒng)。 盡管我國(guó)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)建設(shè)起步較晚，但有著堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，如我國(guó)的大地測(cè)量水平、衛(wèi)星研發(fā)水平、衛(wèi)星發(fā)射水平等在國(guó)際上現(xiàn)都處于領(lǐng)先地位。 這些領(lǐng)域的專家、學(xué)者都是推動(dòng)我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)快速發(fā)展寶貴的智慧力量。 另外，無(wú)論從導(dǎo)航科研院所、導(dǎo)航保障，還是導(dǎo)航應(yīng)用產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，我國(guó)都是從事衛(wèi)星導(dǎo)航事業(yè)建設(shè)發(fā)展人員最多的國(guó)家。 同時(shí)，在我國(guó)導(dǎo)航科研與管理相關(guān)部門目前也已建有帶有類似咨詢決策性質(zhì)的專項(xiàng)組或?qū)＜医M。 等等。 這些都為建立國(guó)家統(tǒng)一的衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度奠定了良好的基礎(chǔ)。 5建立我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度的措施建議根據(jù)國(guó)內(nèi)外咨詢決策制度組建的基本經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度也應(yīng)由一個(gè)專門的常設(shè)機(jī)構(gòu)（衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策委員會(huì)）和一部與之配套的委員會(huì)章程（衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策委員會(huì)章程）組成，可分三個(gè)階段組織實(shí)施。 5.1成立課題組，先行理論探討第一步，可先行成立一個(gè)“我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度”研討課題組，在認(rèn)真總結(jié)分析國(guó)內(nèi)3外咨詢決策制度組建經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航建設(shè)、應(yīng)用、管理和發(fā)展的實(shí)際情況，對(duì)衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度（委員會(huì)）的職責(zé)、范圍、組成和工作機(jī)制等展開(kāi)先期理論研究。 5.2建立籌建組，準(zhǔn)備相關(guān)事宜第二步，根據(jù)先期研究成果，參照美國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航管理體制，由導(dǎo)航建設(shè)、管理、應(yīng)用和發(fā)展軍地相關(guān)部門聯(lián)合成立導(dǎo)航咨詢決策委員會(huì)籌建小組，在廣泛征詢相關(guān)單位、專家意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，擬定委員會(huì)成員選拔程序和標(biāo)準(zhǔn)，醞釀委員會(huì)委員候選人，起草衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策委員會(huì)章程。 5.3組建決委會(huì)，開(kāi)展咨詢工作第三步，在前兩步研究準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，擇機(jī)召開(kāi)我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策委員會(huì)組建預(yù)備會(huì)議，選拔組建我國(guó)的衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策委員會(huì)，審議通過(guò)我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策委員會(huì)章程，并根據(jù)章程要求和導(dǎo)航建設(shè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)需要，履行咨詢決策職能，開(kāi)展咨詢決策工作，發(fā)揮咨詢決策作用。 6結(jié)論與思考衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)現(xiàn)已成為國(guó)家建設(shè)發(fā)展的重要空間信息基礎(chǔ)設(shè)施。 我國(guó)應(yīng)順應(yīng)決策科學(xué)化民主化發(fā)展趨勢(shì)，借鑒國(guó)內(nèi)外咨詢決策制度已取得的研究成果與經(jīng)驗(yàn)，加快衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度有關(guān)理論研究，盡快建立起衛(wèi)星導(dǎo)航咨詢決策制度，為我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航重大決策論證、重大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供關(guān)鍵性智第二屆中國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航學(xué)術(shù)年會(huì)CSNCxx力支持，從而更好地推動(dòng)我國(guó)衛(wèi)星導(dǎo)航“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略順利實(shí)施。 參考文獻(xiàn)1.pnt.National 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