工程建設(shè)項目中存在超(概)預(yù)算問題的分析與建議.doc

分享工程建設(shè)項目中存在超（概）預(yù)算問題的分析與建議近幾年，筆者在工程建設(shè)項目審計中，發(fā)現(xiàn)所審項目中60%以上項目普遍存在超概算、超預(yù)算、超計劃投資現(xiàn)象，有的項目超計劃甚至達100%以上。其原因主要存在決策計劃、概算編報、招投標、設(shè)計變更、監(jiān)理、施工、建設(shè)單位等方面原因。下面結(jié)合審計實踐，分析存在超概預(yù)算、超計劃投資問題的原因，并針對性地提出改善建議。一、存在超概預(yù)算問題的原因1、項目決策草率，后期問題多。實際中，在項目決策時因急于上馬，或響應(yīng)上級部門號召，往往是經(jīng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簡單商討之后，就責(zé)成下級立即執(zhí)行；而項目并沒有進行充分調(diào)研，廣泛討論可行性實施方案或者方案考慮不完善過于宏觀，造成項目實施時問題暴露，再進行補救，變更部分工程，有的甚至重新翻工，形成損失浪費，增大工程造價。2、項目實施中，領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)，形成變更。為了滿足政府出臺的新政策、新法規(guī)的要求，順應(yīng)新的時代發(fā)展理念，或出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)更換，各級領(lǐng)導(dǎo)在視察工程中，不同領(lǐng)導(dǎo)有不同的意見，而工程承辦人員必然對工程項目進行變更，來達到上級領(lǐng)導(dǎo)要求，最終又造成超概預(yù)算。3、項目設(shè)計脫節(jié)，造成施工變更。項目圖紙在進行設(shè)計時，設(shè)計單位未進行實地調(diào)查，僅根據(jù)建設(shè)單位主觀意愿、口頭描述進行理論設(shè)計，有的設(shè)計圖紙甚至出現(xiàn)結(jié)構(gòu)誤差等，在圖審時由于時間匆忙又沒有審核出來，造成施工圖紙與實際出入，形成工程變更；項目設(shè)計時完成后，建設(shè)單位領(lǐng)導(dǎo)沒有完成理解設(shè)計概念，為達到新的使用目的，在施工過程中施工方不得不進行變更工程，又會造成超預(yù)算投資。4、投資（概）預(yù)算編制不全面。部分項目批準的投資金額為估算金額，沒有編制完整的概算書，更沒有施工圖預(yù)算，特別建設(shè)單位其他費用沒有列入預(yù)算，比如：土地出讓金、設(shè)計費、監(jiān)理費、城建配套費、消防配套費等，而這些費用都應(yīng)該在建設(shè)項目決算造價范圍內(nèi)。如某建設(shè)工程，批準的概算單位平米造價為750元，若加上其他費用，工程總造價要遠遠高于批準每平米造價750元，其超概算則不可避免。5、建設(shè)單位隨意擴大建設(shè)規(guī)模，提高裝飾標準。有的建設(shè)單位在未經(jīng)項目審批單位報批，有的不能嚴格按照批復(fù)的概算進行設(shè)計、施工，而是隨意增加建筑面積，先斬后奏，如：增加大量附屬零星工程。有的單位為了辦公舒適，脫離實際，隨意提高裝飾標準，導(dǎo)致工程項目超概算、超面積。6、資金到位差，工期延長，導(dǎo)致超概算。據(jù)調(diào)查，部分項目由于資金到位差，或者其他人為因素導(dǎo)致工期延長，進而出現(xiàn)人工、材料、機械等費用上漲，從而使造價增加。例如某局的辦公樓建設(shè)周期長達15年，工程建設(shè)成本受市場因素影響發(fā)生了較大的波動，這些情況也導(dǎo)致了建設(shè)成本提高，超出了概算金額。7、工程監(jiān)理缺位或無監(jiān)理。在審計中發(fā)現(xiàn)，有的建設(shè)項目不設(shè)工程監(jiān)理，有的形同虛設(shè)，導(dǎo)致隱蔽工程的簽證很難核實其真實性，由于監(jiān)理人員的缺位和職責(zé)的不到位，因而形成工程的偷工減料、高估冒算，導(dǎo)致工程造價增加；監(jiān)理人員在現(xiàn)場管理時，對項目實施盲目指導(dǎo)，進行局部調(diào)整或由于工作上的失誤，致使工程返工，從而突破概算金額。8、施工單位技術(shù)水平低，返工率高。有的施工單位技術(shù)力量不足，機械設(shè)備落后，施工經(jīng)驗欠缺，而承攬項目超過其總體實力，導(dǎo)致在實際施工時，不能滿足設(shè)計要求、使用目的或不符合規(guī)范要求，為了達到建設(shè)要求，不得不返工重修，或聘請技術(shù)專家，結(jié)果必然增長工程成本。9、施工單位低價中標，施工變更內(nèi)容多。有的施工單位想盡辦法，不惜一切代價中標，具體施工時為了增加造價，想盡各種辦法，提出變更項目，由此必然造成超概算投資。二、針對上述因素造成的超概算現(xiàn)象，提出以下改善意見1、增強法律法規(guī)意識，嚴把決策關(guān)。各級各部門要進一步增強財經(jīng)紀律觀念，充分認識固定資產(chǎn)投資項目審批計劃的嚴肅性，在重大投資項目批復(fù)前，進行廣泛論證，聽取可行性研究報告，盡量杜絕決策失誤。2、充分調(diào)查研究，嚴把設(shè)計關(guān)。在項目決策之后，控制投資的關(guān)鍵在于科學(xué)合理的設(shè)計。首先選擇具備資質(zhì)級別的設(shè)計單位，設(shè)計方案、設(shè)計目標要經(jīng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，尤其是建設(shè)單位認可后，再進行設(shè)計圖紙。設(shè)計圖紙要經(jīng)三級審核，確保設(shè)計圖紙正確無誤，使之更加規(guī)范，達到設(shè)計目的。3、加強建設(shè)項目跟蹤管理，嚴把監(jiān)督關(guān)。政府職能部門對已批復(fù)的在建工程要進行事前、事中、事后全面監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)隨意擴大建設(shè)規(guī)模和提高裝飾標準的，一旦發(fā)現(xiàn)，嚴肅處理，并追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。4、建立健全（概）預(yù)算編制，嚴把預(yù)算關(guān)。在項目批復(fù)前，應(yīng)認真編制項目（概）預(yù)算，項目預(yù)算應(yīng)考慮周全，不漏編，進行科學(xué)評估，盡量接近實際投資，若無（概）預(yù)算，不予批復(fù)，并在施工時，有成本約束依據(jù)。5、規(guī)范招投標管理，嚴把中標關(guān)。凡符合招投標要求的項目，必須進行公開招投標，同時，確保招投公開、公平、公正，制止一些不合理投標行為，科學(xué)選擇信譽良好、技術(shù)水平高、具備條件、提供優(yōu)惠政策的施工單位。6、確保資金到位，嚴把資金關(guān)。根據(jù)項目預(yù)算投資總額，積極籌措建設(shè)資金，施工前，要上報資金來源渠道及金額，防止資金中斷，拖延工期。同時，加大資金使用管理力度，杜絕損失浪費，防止截留、滯留、挪用、貪污等違法行為，確保資金安全、完整、有效。7、推行監(jiān)理責(zé)任制，嚴把監(jiān)理關(guān)。對于建設(shè)項目質(zhì)量管理要選擇具備資質(zhì)監(jiān)理單位，簽定監(jiān)理合同，明確規(guī)范監(jiān)理職責(zé)與義務(wù)，有效運行監(jiān)理控制制度，對隱蔽工程及其他內(nèi)容進行全程跟蹤監(jiān)理，完善簽證手續(xù)，確保工程建設(shè)質(zhì)量；充分發(fā)揮工程監(jiān)理監(jiān)督力量。8、加大處罰力度，嚴把審計關(guān)。根據(jù)審計法、審計法實施條例等固定資產(chǎn)投資審計相關(guān)規(guī)定，審計部門對工程項目依法進行概預(yù)算審計、竣工決算審計，未經(jīng)預(yù)算審計不準開工，重大項目進行事中審計，財政據(jù)此撥付工程進度款；未經(jīng)決算審計的項目不準進行工程結(jié)算，財政也不予全額撥付工程結(jié)算款。對于建設(shè)項目存在的超概算、超規(guī)模、超計劃投資，以及高估冒算，造成的損失浪費等違法違紀，相關(guān)部門要按規(guī)定嚴肅處理。由于超概預(yù)算現(xiàn)象的存在，如果不及時規(guī)范制止，任由其發(fā)展，必然導(dǎo)致投資規(guī)模擴大，投資速度過快增長，影響地方收支平衡，一定程度上出現(xiàn)通漲現(xiàn)象，給當?shù)叵M領(lǐng)域帶來沖擊，因此，解決超概預(yù)算問題不容忽視。/xuexi/2011942142_1.html政府投資項目概算管理若干問題研究作者:麗水市發(fā)展和改革委員會課題組類別:專題研究2008年6月11日政府投資項目通俗地說，就是使用財政性基本建設(shè)資金及政府統(tǒng)借統(tǒng)還投資或部分投資的項目。具有公益性、長期性、投資額大、社會關(guān)注等特點。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，政府投資屬公共財政的范疇，對社會投資具有至關(guān)重要的基礎(chǔ)性、帶動性、引導(dǎo)性和調(diào)節(jié)性作用，能發(fā)揮“四兩撥千斤”的乘數(shù)效應(yīng)。近幾年來，麗水市的經(jīng)濟和社會各項事業(yè)得到了長足的發(fā)展，政府加大了對道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、體育等公益事業(yè)的投入，切實改善了人們的生活，產(chǎn)生了良好的經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益。但對已完工或部分完工的政府投資項目投資情況調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)建設(shè)項目都不同程度地存在超概算的現(xiàn)象，這已成為政府投資項目的一大頑疾。本文結(jié)合工作實際，就麗水市政府投資項目概算管理作一些探討。一、麗水市政府投資項目概算調(diào)整情況統(tǒng)計據(jù)近3年上報麗水市發(fā)改委要求概算調(diào)整的2 4個（4個項目已審核未批復(fù)）政府投資項目情況看，政府投資項目平均超概幅度為33.61%，超概幅度70-100%的項目有4個，超概幅度50-70%的項目有5個，其余項目超概幅度基本上在30 -4 0 %。其中市本級要求概算調(diào)整的有17個，平均超概幅度為37.86%,超概幅度50%以上的項目有9個，占概算調(diào)整總數(shù)的一半多。但據(jù)不完全統(tǒng)計，還有大量的項目由于超概算依據(jù)不足、程序不合規(guī)，概算增加較大。項目概算不調(diào)整，決算不送審，不開展竣工驗收，不辦理任何手續(xù)，擅自投入使用。24個要求概算調(diào)整項目初步設(shè)計批復(fù)的時間分別為：2001年4個、2002年12個、2003年6個、2004年3個、2005年1個，多集中在20 02-20 03年，占到2/3。從概算調(diào)整時間看，2005年12個（4個項目已審核未批復(fù)），20 0 6年8個，2007年5個，呈現(xiàn)逐年下降趨勢。主要是，這幾年市委市政府領(lǐng)導(dǎo)以及各相關(guān)部門越來越重視，加大對概算管理的力度，關(guān)于加強市本級政府投資項目設(shè)計概算管理的意見、麗水市政府投資項目管理實施辦法等一系列規(guī)范政府投資項目管理的政策性文件相繼出臺，明確了各部門的職能，使概算管理更加規(guī)范。嚴格執(zhí)行浙江省政府投資項目管理辦法，加大概算審查力度，所有的政府投資項目工程概算均委托市財政投資工程預(yù)決算評審中心或?qū)I(yè)的咨詢評估機構(gòu)審核，利用專業(yè)的人才對概算進行評估審查，對提高概算的精確度起到了一定的作用。二、影響政府投資項目概算增加的幾大因素不同的建設(shè)項目，由于自身性質(zhì)和建設(shè)期所處的時間不同以及其他因素的影響，造成概算調(diào)整的因素也不盡相同，但概括起來，大致有以下幾個方面的因素。（一）設(shè)計變更引起概算增加工程建設(shè)設(shè)計變更是普遍存在的，其引起的費用增加在概算增加的各種因素中也是名列前茅的。據(jù)上報的24個項目統(tǒng)計，90%的項目都有設(shè)計變更，受此影響的概算調(diào)整數(shù)占概算調(diào)整總數(shù)的35%左右。設(shè)計變更主要有：一是設(shè)計工作深度不夠，在設(shè)計階段缺乏深入細致的調(diào)查研究，工作敷衍了事，以及設(shè)計水平不高，審查制度不嚴等，結(jié)果在實施過程中不得不調(diào)整設(shè)計。二是不按國家標準設(shè)計，或?qū)δ稠椌唧w設(shè)計方案缺乏比較導(dǎo)致設(shè)計變更。三是公眾對建筑的要求越來越高，建筑物的品味、檔次有了較大的提高，導(dǎo)致設(shè)計變更。（二）征地拆遷費可變性因素較多近兩年，土地政策變化較大，各項土地附加稅成倍上漲，對失地農(nóng)民的拆遷補償標準逐步提高，引起土地費用增加較大，如政府劃撥的一、二類建筑用地從原來20萬元/畝調(diào)整到現(xiàn)在的30.46萬元/畝，增幅50%多。還有部分項目原審批時土地費未包含在內(nèi)，實際項目竣工結(jié)算時，要求增列。從上報調(diào)整概算項目看，有近2/3的項目土地費用都有不同程度的調(diào)整，概算增加近1億，占概算調(diào)整總數(shù)的17.33%。（三）擴大建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標準一是業(yè)主擅自增加建筑面積和提高建設(shè)標準。政府投資的多數(shù)項目的建設(shè)管理者同時又是建成后的使用者，主管領(lǐng)導(dǎo)是投、建、管、用的行政領(lǐng)導(dǎo)，因此項目批準后，財政資金撥付到項目建設(shè)部門，政府的錢就變成了部門利益，這一方式導(dǎo)致行政權(quán)力直接介入工程項目的事實，相互之間又缺乏有效的監(jiān)督制約機制，在實際工作中任意擴大規(guī)模、提高標準、增加建設(shè)內(nèi)容。二是項目開始實施后，國家新規(guī)范、新定額及專業(yè)性標準實行，引起功能用房增設(shè)、業(yè)務(wù)用房裝修標準提高以及相配套的暖通、弱電、消防等級相應(yīng)提高等。三是在一些項目的前期和建設(shè)過程中，領(lǐng)導(dǎo)的一次視察、一句講話，也會使政府投資項目建設(shè)規(guī)模、標準不斷擴大提高，使政府投資項目投資失控，一超再超。（四）建筑市場變化項目批復(fù)到實際開工要進行施工圖編制及審查、招投標、征地拆遷等一系列程序，按正常時間開展也需要近五個月的時間。若土地報批、政策處理困難、招投標投訴等種種原因，項目實際開工時間會更長，而一般來說，時間拉的越長，受外界因素影響越大。如2 0 0 3年鋼材、水泥大幅提價，鋼材每噸增加1300元，水泥每噸增加10 0元左右，施工單位不可能完全自行消化，業(yè)主必然要承擔一部分責(zé)任，投資相應(yīng)增加。（五）專業(yè)工程概算錯漏項或少算這是項目普遍存在的共性突出問題。設(shè)計單位的建筑、結(jié)構(gòu)、水、強電等專業(yè)功底比較強，但弱電、智能化等缺乏專業(yè)資質(zhì)和專業(yè)人才，概算編制時多采用估計值，施工階段再委托有相應(yīng)資質(zhì)單位進行設(shè)計，錯項、漏項等引起概算增加比較多。特別是對弱電、智能化要求比較高項目的，出入會更大。據(jù)統(tǒng)計，24個項目有10個項目存在類似問題，概算調(diào)整數(shù)占概算調(diào)整總數(shù)的12%左右。（六）室外工程概算編制粗糙，差錯率較高項目報批時，室外的道路、綠化、管線設(shè)計等多為簡單的設(shè)計圖紙，大框框標注，詳細的苗木配置圖、道路的橫、縱、剖面設(shè)計圖紙缺失，概算人員編制概算時依據(jù)不足，多采用估計值，概算變化較大。設(shè)計單位對豎向設(shè)計不重視，項目地質(zhì)勘查不到位，場地填挖方量實際施工時差錯率較高，為超概算埋下了伏筆。據(jù)統(tǒng)計，除道路、橋梁外，一般的房建類項目都有此類費用增加，占概算調(diào)整數(shù)的10%左右。（七）動態(tài)投資易缺項一是建設(shè)期利息缺項。項目報批時未考慮貸款，實際施工中，建設(shè)資金不到位，需銀行貸款。二是項目資金不到位而遲遲不能開工，也有開工后因缺乏資金而停建、緩建的，甚至還有完工后，資金仍不到位的，這勢必增加額外的建設(shè)期利息，大幅度突破原定概算。三是近兩年央行多次加息。業(yè)主支付項目貸款利息也要相應(yīng)增加。三、政府投資項目超概算主要原因分析（一）投資決策不科學(xué)，投資概算精度低投資決策是影響工程造價的最關(guān)鍵一環(huán)。部分建設(shè)項目在投資決策階段前期的調(diào)研深度不夠，沒有進行有效的可行性研究和論證，倉促決定項目上馬，以致造成投資概算不準確，甚至沒有投資概算。近年來，雖然強調(diào)了可行性研究和技術(shù)經(jīng)濟評價，建設(shè)前期工作比過去有所進展。但是，不進行可行性研究就草率“上馬”的項目仍然時有發(fā)生，致使一些建設(shè)項目決策缺乏科學(xué)性，控制項目投資和提高投資效益往往成為一句空話。有的建設(shè)項目雖然做了可行性研究，但內(nèi)容和數(shù)據(jù)不實，流于形式，一開始就使項目投資失控。（二）建設(shè)前期準備不充分，深度不夠許多項目由于前期工作不充分，項目決策缺乏科學(xué)性，建設(shè)項目“先天不足”，出現(xiàn)大量的“三超工程”，即項目投資概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算。一方面，有不少業(yè)主跑項目、爭資金比較積極，但對前期工作不夠重視。往往為了“搭車”上項目，只好東拼西湊一些沒有工作基礎(chǔ)的項目，然后再補作前期工作。由于前期工作深度不夠，實地勘測不細、設(shè)計質(zhì)量差、漏項多、變更多等，最終使得項目投資難以控制。另一方面，有不少業(yè)主為了審批方便，故意壓縮規(guī)模和投資，促使項目盡快上馬，有了大量的先期投入，待項目開工建設(shè)后，才逐漸將原來隱匿未報的各項投資列舉出來，要求調(diào)整概算、增補資金的報告接踵而來，若不繼續(xù)增加投入，原先的投入將成為“沉淀成本”，政府投資因此不得不接連追加。（三）違反基本建設(shè)程序基本建設(shè)程序是指建設(shè)項目從設(shè)想、評估、決策、設(shè)計、施工到竣工驗收、投入使用的整個建設(shè)過程中，各項工作必須遵循的先后順序法則，反映了建設(shè)項目本身的特點和客觀規(guī)律，是建設(shè)項目科學(xué)決策和順利進行的重要保證。由于部分政府投資項目急于出效果，往往簡單、籠統(tǒng)地以簡化審批環(huán)節(jié)為前提，“特事特辦、急事急辦”，環(huán)節(jié)能減則減，時間能省就省，倉促上馬，忽視了前期工作的重要性，甚至出現(xiàn)了邊勘察、邊設(shè)計、邊施工的“三邊”工程，概算變更隨意性大，超支嚴重；有些業(yè)主違背建設(shè)規(guī)律片面要求工期，搞獻禮工程、應(yīng)急工程，重所得，輕所費。為項目實施留下很大的隱患，出現(xiàn)種種問題，甚至出現(xiàn)質(zhì)量事故，殊不知，欲速則不達。（四）設(shè)計和概算編制質(zhì)量不高，約束激勵機制缺乏設(shè)計階段是目前政府投資項目建設(shè)實施過程中存在問題最多的環(huán)節(jié)之一。據(jù)有關(guān)資料顯示，設(shè)計階段對投資階段的影響程度占75%以上，而工程設(shè)計費用僅占工程投資的3-5%，可見工程造價控制的關(guān)鍵在于設(shè)計階段。而且目前對設(shè)計單位責(zé)任約束機制和激勵機制不健全，相關(guān)制度建設(shè)滯后，對設(shè)計和概算的編制質(zhì)量有一定的影響。一是由于現(xiàn)行設(shè)計費按工程造價計取，造價高收費高。二是設(shè)計正常周期得不到保證,致使設(shè)計與概算的編制達不到規(guī)定深度。三是設(shè)計人員缺乏精心設(shè)計思想,片面追求產(chǎn)值,忽視質(zhì)量。且為保險起見，加大安全系數(shù)，最終結(jié)果就是出現(xiàn)大量的“肥梁、胖柱、密鋼筋”現(xiàn)象。四是概算編制不規(guī)范，不按相關(guān)工程造價編制與審核的規(guī)定進行概算編制。再加上編制人員對工程概算定額不夠熟悉，定額套用、換算存在一定差錯，也不能按計算規(guī)則進行工程量的計算，冒高、漏算比較多，造成單位工程概算造價的不準確。有些項目只做靜態(tài)投資，沒有計算動態(tài)投資，對項目的投資計劃、資金籌措與運用、建設(shè)資金的借貸利息均無考慮。五是概預(yù)算人員素質(zhì)不高,不注意技術(shù)經(jīng)濟合理性分析，對優(yōu)化設(shè)計和控制投資不能起到關(guān)鍵作用;部分設(shè)計人員缺乏責(zé)任心,甚至不講原則,在利益驅(qū)動下遷就各方面的不合理要求,人為壓低或抬高概算。還有些對施工技術(shù)方面的知識了解欠缺,經(jīng)驗不足,沒有考慮到難度施工系數(shù),往往造成概算漏項。六是設(shè)計單位對概算編制工作不夠重視，不能根據(jù)設(shè)計調(diào)整及時修改概算。如初步設(shè)計經(jīng)審查后，涉及初步設(shè)計內(nèi)容的修改，一般設(shè)計院把初步設(shè)計提出的問題留到施工圖設(shè)計時來解決，造成初步設(shè)計概算不能反映真實情況。七是對設(shè)計單位在保障工程安全可靠和不降低功能的前提下，采用新工藝、新技術(shù)、新材料、新設(shè)備節(jié)約了工程造價，也沒有相應(yīng)的激勵機制，故設(shè)計單位優(yōu)化設(shè)計方案的積極性不高，缺乏動力。同時，對設(shè)計單位漏項多、設(shè)計質(zhì)量差、浪費投資等情況也沒有相應(yīng)的處罰機制，設(shè)計單位優(yōu)化設(shè)計方案壓力不夠。（五）管理體制混亂、損失浪費嚴重目前麗水市政府投資項目除幾個常設(shè)國資營運機構(gòu)負責(zé)建設(shè)外，基本由建設(shè)單位組建機構(gòu)實施建設(shè)管理。一方面，這種體制下的項目法人的權(quán)利與責(zé)任不相統(tǒng)一，只享有權(quán)利，不承擔相應(yīng)的責(zé)任風(fēng)險，長期以來實行“建、管、用”三位一體的建設(shè)管理體制的慣性作用，很多部門認為爭取一個項目不容易，反正是政府出錢，使用單位能借機多搞一些未嘗不可；如果突破概算資金不夠，再向財政申請，退一步，即使財政不追加，單位再想辦法自籌解決。在項目實施過程中往往隨意擴大建設(shè)規(guī)模、增加建設(shè)內(nèi)容、提高標準和變更設(shè)計造成投資增加突破概算，最終仍由政府承擔，責(zé)任風(fēng)險實際上轉(zhuǎn)嫁給了政府。另一方面，這種由外行業(yè)主（主要指一次性業(yè)主）臨時組建的項目管理機構(gòu)，人員素質(zhì)參差不齊，許多人員不熟悉法定工程基本建設(shè)程序，甚至缺乏基本的工程建設(shè)知識。政府投資項目種類繁多，多屬大型工程，如公路、水庫、醫(yī)院、學(xué)校等，具有較強的專業(yè)性和綜合性，建設(shè)過程需要進行質(zhì)量控制的環(huán)節(jié)很多，非專業(yè)部門管理工程質(zhì)量難以保證。同時，由于每個項目都要“先搭臺，后唱戲”，各自組建一個項目管理班子，管理成本高。再一方面，不少項目沒有建立一套行之有效的項目造價控制責(zé)任制。有的項目在實施中不經(jīng)批準自行增加工程內(nèi)容、擴大建設(shè)規(guī)模、提高建設(shè)標準,從而增加投資總額。施工階段,管理不善,造成質(zhì)量問題,返工、浪費引起了投資增加。另外設(shè)計變更、施工簽證缺乏有效的約束,特別是重大設(shè)計變更和現(xiàn)場簽證,普遍存在著手續(xù)不完備和先斬后奏的問題,在既成事實后,才在調(diào)整概算中提交審批機關(guān)認可。（六）合同制定粗糙，管理執(zhí)行不力由項目行政主管部門或使用單位組建項目法人，沒有獨立資金及經(jīng)費來源，承擔不了相應(yīng)責(zé)任風(fēng)險，合同管理主體首先達不到要求。其次，臨時組建的項目法人，嚴重缺乏專業(yè)技術(shù)人才，項目管理能力和水平不高，訂立合同和合同管理能力差，達不到合同約束預(yù)期效果。以追求利潤為主的施工單位會充分利用這一弱點，在項目實施過程中不嚴格履行合同，隨意提出調(diào)整規(guī)模和標準的設(shè)計變更要求，以設(shè)計變更作為突破口，將合同變?yōu)殚_口合同，從而爭取到更大的利潤。再者，政府投資的許多項目中法人責(zé)任制、招投標制、監(jiān)理制、合同制執(zhí)行不力；“邊勘探、邊設(shè)計、邊施工”的情況屢禁不止，施工隊伍良莠不齊，“一級隊伍投標，二級隊伍進場，民工隊伍施工”的現(xiàn)象較普遍，監(jiān)理隊伍“外聘人員多，離退休人員多，無證人員多，現(xiàn)場服務(wù)人員少”；部分工程質(zhì)量較差。最后，某些建設(shè)單位有關(guān)人員不熟悉監(jiān)理業(yè)務(wù)，不清楚自己的責(zé)任，一味的攬權(quán)不放，監(jiān)理業(yè)務(wù)很難開展。同時監(jiān)理單位由于市場競爭激烈，市場監(jiān)督管理相對滯后，導(dǎo)致無序競爭，進入門坎較低，監(jiān)理收費普遍低于標準費率，有些監(jiān)理單位也樂得逍遙自在，“監(jiān)而不理”現(xiàn)象時?？吹剑瑳]能起到監(jiān)理真正的作用。此外，現(xiàn)實情況中的人為因素和行政干預(yù)也導(dǎo)致項目難以嚴格履行合同。（七）各管理部門工作脫節(jié)經(jīng)批復(fù)的初步設(shè)計文件是建設(shè)項目實施階段的主要依據(jù)，批復(fù)中核定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標準、總投資概算等其他控制指標必須嚴格遵守，并據(jù)此對工程造價進行嚴格的控制，經(jīng)批復(fù)的概算作為總造價的最高限額，作為各部門辦理相關(guān)手續(xù)的依據(jù)。而在實際操作中，各管理部門相互之間的工作缺乏足夠的銜接，監(jiān)控的合力始終難以形成。項目審批部門在項目審批時，審查深度不夠，與專業(yè)部門聯(lián)系欠缺，批復(fù)的投資不能準確反映工程實際成本；施工圖審查時往往只注重技術(shù)、安全審查，對于施工圖預(yù)算是否超初步設(shè)計概算并不關(guān)注；項目招投標階段，工程招投標的標底價就已經(jīng)超過工程概算價，而招標文件備案部門照常備案，對此并不提出異議；有些建設(shè)項目工程還未完工已經(jīng)超概算，且未經(jīng)原審批部門同意調(diào)整概算，財政部門也繼續(xù)撥付工程款；有些項目決算審計中，審計部門把未經(jīng)原審批部門同意調(diào)整的設(shè)計變更也作為計價依據(jù)。（八）后評估缺失投資項目評估是投資項目建成投用后，對項目的目的、執(zhí)行過程、效益和影響所進行的全面和系統(tǒng)的分析，旨在從投資項目中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，科學(xué)合理地進行決策，提高管理水平和投資效益。而目前的政府投資項目，基本處于“重建設(shè)、輕管理、少論證、無評估”的狀況。這一狀況在相當程度上影響了投資決策水平的提高、項目管理水平的提升，以及項目的事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮。四、加強政府投資項目超概算的建議項目建設(shè)是一個漫長的過程，是一個動態(tài)的過程，投資也不可能是一成不變的，引起概算調(diào)整的因素是千變?nèi)f化的，超概算的原因也是多種多樣的，要減少政府投資項目超概算，需要各單位共同努力，形成合力，從項目的決策、程序、管理、制度執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)嚴格把關(guān)，方能真正減少政府投資項目超概算。以下主要從七個方面提出控制政府投資項目超概算的對策建議。（一）加強前期工作，提高決策的科學(xué)性政府投資項目大多是非營利的社會公益項目，關(guān)系國計民生，要重視項目決策的科學(xué)民主。項目決策嚴格遵循發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)，規(guī)劃先行，統(tǒng)籌安排，量力而行的原則。建立科學(xué)的決策程序和機制，規(guī)范決策行為，明確決策責(zé)任；實行集體決策，堅決防止個人或少數(shù)人說了算，對關(guān)系國計民生的重大項目要做到充分依靠專家參與，同時，建立聽證會制度，由政府投資項目主管部門主持，廣泛征求社會公眾和有關(guān)方面的意見，充分論證其必要性、可行性。加強對政府投資項目前期研究工作的力度，積極創(chuàng)造條件，引入競爭機制，提高前期研究的質(zhì)量和深度，以前期工作扎實、項目成熟可行的，列入政府投資項目儲備庫。一個項目的成敗，關(guān)鍵是抓前期，而前期的關(guān)鍵是抓好可行性研究和初步設(shè)計。項目可行性研究的任務(wù)是根據(jù)國民經(jīng)濟長期規(guī)劃和地區(qū)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃的要求，對擬建項目進行投資方案規(guī)劃、工程技術(shù)論證、社會與經(jīng)濟效益預(yù)測和組織結(jié)構(gòu)分析，經(jīng)過多方案的比較和評價，為項目決策提供可靠的依據(jù)和可行的建議。其主要目的在于為投資決策從技術(shù)經(jīng)濟多方面提供科學(xué)依據(jù)，以提高項目決策的成功率，提高投資效益?？尚行匝芯抗ぷ髯龅贸浞忠恍艽偈雇顿Y和效益形成良性的比例關(guān)系，避免產(chǎn)生投資多、見效少、浪費大的現(xiàn)象。在可行性研究階段，要加強投資決策的科學(xué)性、公正性和公開性，以科學(xué)的估算方法和可靠的數(shù)據(jù)資源進行方案論證和投資估算，從而得出客觀準確的投資概算，為控制建設(shè)項目的總投資打好基礎(chǔ)。從實踐上看，推行可行性研究確實是促進經(jīng)濟建設(shè)各部門、各地區(qū)、各企事業(yè)單位尊重客觀實際，按照經(jīng)濟規(guī)律辦事，提高投資經(jīng)濟效益的有效措施。政府投資的大型項目建議設(shè)計單位提前介入。委托編制的可研單位往往缺乏方案設(shè)計的專業(yè)人才，方案編制只是走走形式，沒有實質(zhì)性內(nèi)容，也沒有方案比較，估算編制較空泛，對后續(xù)設(shè)計的借鑒性不強。同時可研也是編制初步設(shè)計的依據(jù)。因此，設(shè)計單位提前介入，項目方案及估算的編制由設(shè)計單位負責(zé)，既深化了可研的編制深度，加強了對后續(xù)工作的指導(dǎo)力度，又避免了可研批復(fù)后，項目方案的多變造成的人力、物力、財力的巨大浪費和時間的延誤。初步設(shè)計是對建設(shè)項目作出基本技術(shù)決定和確定全部建設(shè)費用的設(shè)計，是保證項目進度、質(zhì)量和節(jié)約投資的前提，是保證建設(shè)項目以最小的投資換取最佳經(jīng)濟效果的科學(xué)方法，對控制項目投資具有十分重要的意義。初步設(shè)計要嚴格按照國家對各行業(yè)工程設(shè)計文件編制深度規(guī)定和相關(guān)的專業(yè)規(guī)范文件進行編制，要根據(jù)設(shè)計任務(wù)書全面、正確的表達建設(shè)意圖；要遵循簡樸莊重、經(jīng)濟適用原則，同時兼顧美觀和地方特色，編制出高質(zhì)量的、切合實際的設(shè)計。要嚴格按照國家定額和地方材料信息價實事求是編制工程概算，對其完整性、準確性以及資金的籌措和落實情況進行公正的評價。必須讓項目建設(shè)單位充分認識到項目前期工作的重要性，把可行性研究報告、初步設(shè)計等前期工作做深做細，對擬建項目的各建設(shè)方案從技術(shù)經(jīng)濟方面進行綜合評價，并在優(yōu)化建設(shè)方案的基礎(chǔ)上，編制高質(zhì)量的投資估算、概算，實事求是，不留缺口、不漏算、不少算，使其在建設(shè)項目過程中真正起到控制項目總投資的作用。（二）嚴格基本建設(shè)程序，控制設(shè)計變更政府投資項目管理程序主要包括：編報和審批項目建議書；編報和審批可行性研究報告（按照規(guī)定可以不編報可行性研究報告除外）；編報和審批項目初步設(shè)計；組織項目竣工驗收；組織項目后評估?；窘ㄔO(shè)程序反映了建設(shè)工作所固有的客觀規(guī)律，科學(xué)地總結(jié)了建設(shè)工作的實踐經(jīng)驗，是各建設(shè)主體必須共同遵守的工作程序。嚴格按基本建設(shè)程序辦事，從微觀上講，可以杜絕“三超”現(xiàn)象的發(fā)生，提高政府投資效益。從宏觀上講，可以控制投資規(guī)模和建設(shè)標準，保障法律、法規(guī)的實施，維護政府投資的嚴肅性。完善工程變更的審批程序。建立健全設(shè)計變更審批制度，規(guī)范政府投資項目概算調(diào)整和工程變更管理。必須建立分級審批和先報批后實施的制度，項目必須在修改設(shè)計前報原審批部門批準后方可調(diào)整，修改后的項目概算應(yīng)送財政評審中心或委托中介機構(gòu)審核，尤其是重大設(shè)計變更、簽證，必須進行工程量及造價增減分析。（三）明確管理主體，逐步推行代建制目前的政府投資項目，一般都由管理單位或使用單位在負責(zé)實施，實行的是以“指揮部”、“基建辦”等“一次性業(yè)主”為運作載體的自建自管自用模式，作為實施單位，本身就有投資擴張的沖動，是超概算的真正受益者，因此要從根源上解決超概算問題，必須將使用單位和建設(shè)單位分開。政府投資項目的建設(shè)主體可仿照以下國際慣例設(shè)置：第一，由政府有關(guān)部門和受益的建設(shè)單位共同組建“業(yè)主”，仿照盈利項目的“項目法人責(zé)任制”，成為項目的“管理主體”。政府投資項目的業(yè)主主要承擔將項目實際支出控制在批準的“預(yù)算”范圍內(nèi)的義務(wù)，否則就要受到嚴厲的責(zé)任追究和紀律處分的“硬約束”。第二，仿照香港特別行政區(qū)在政府內(nèi)按工程類別設(shè)置工務(wù)管理部門，如建筑、路政、水務(wù)等部門，將政府投資項目分類交有關(guān)公務(wù)部門管理。這些工務(wù)部門類似我國的“業(yè)主”，對項目實施全過程負責(zé)，建成后交建設(shè)單位使用，實施同上的投資控制硬約束。目前麗水市已在水利、市政建設(shè)設(shè)置專門管理部門，建議增設(shè)房建類管理部門，可以把教育、衛(wèi)生、安居房等房屋建設(shè)的項目統(tǒng)統(tǒng)納入管理。第三，對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標等方式，擇選專業(yè)化的項目管理單位負責(zé)建設(shè)實施，嚴格控制項目投資，質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交使用單位。通過逐步推行政府投資項目代建制的管理模式，實現(xiàn)政府投資項目專業(yè)化建設(shè)管理，并最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。同時對項目代建單位實行嚴格的投資額包干制及獎懲制，扭轉(zhuǎn)臨時建設(shè)單位人員專業(yè)水平低、投資控制責(zé)任心不強的局面。目前，麗水市已有完工遂昌縣體育中心主體工程、在建的有市文化藝術(shù)中心項目、遂昌縣檢察院技偵綜合樓項目均實行代建制。（四）強化階段管理，有效控制投資1、加強對業(yè)主的管理。業(yè)主不僅是政府投資項目的管理的主體，而且是所有合同的締造者，要有效的控制投資，關(guān)鍵對業(yè)主的管理，實行責(zé)任追究和約束激勵機制，對項目管理混亂、隨意變更合同、未經(jīng)批準擅自超規(guī)模、超標準、超概算的建設(shè)單位，要給予通報批評；情節(jié)嚴重的，還要在媒體上曝光；違反法律、法規(guī)的，轉(zhuǎn)有關(guān)部門處理。項目業(yè)主在實施過程中能積極主動采用新機制、推廣新技術(shù)、優(yōu)化設(shè)計方案、合理節(jié)約投資，應(yīng)給予通報表揚，且根據(jù)工程投資的結(jié)余額度給予適當?shù)莫剟睢?、加強設(shè)計階段的管理。一是大力推行設(shè)計招標，引進競爭機制，迫使競爭者對建設(shè)項目的規(guī)模、功能布局、工藝流程、設(shè)備選型、投資控制等作全面地分析比較，重視建設(shè)項目的投資效果。二是推行限額設(shè)計實行節(jié)獎超罰。按照估算控制概算、概算控制決算的原則進行層層分解，限額控制設(shè)計，嚴格控制不合理變更，保證總投資額不被突破。在強調(diào)限額設(shè)計的同時，運用價值工程的原理，使功能和成本處于最佳配置。項目建設(shè)單位與設(shè)計單位簽訂的設(shè)計承包合同中必須明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，對設(shè)計造成的工程浪費、工期延誤及超出投資限額的損失，要追究設(shè)計單位責(zé)任，進行賠償；對科學(xué)合理、經(jīng)濟適用的設(shè)計方案，按限額造價與設(shè)計造價進行比較，節(jié)省部分按比例給予設(shè)計單位獎勵。三是推廣設(shè)計監(jiān)理。通過設(shè)計監(jiān)理打破設(shè)計單位自我控制的單一局面，可對設(shè)計工作的全過程及設(shè)計成果進行監(jiān)督和控制，不斷提出深化和優(yōu)化設(shè)計的建議，使得工程設(shè)計在“質(zhì)”層面上達到業(yè)主的要求。四是推廣標準化設(shè)計。按照國家或省、市、自治區(qū)批準的建筑、結(jié)構(gòu)或構(gòu)件等整套標準技術(shù)文件、圖紙進行設(shè)計，提高設(shè)計速度，縮短設(shè)計周期，促進建筑業(yè)工業(yè)化水平和標準化水平發(fā)展。五是推行單位技術(shù)指標法。分行業(yè)委托造價管理機構(gòu)定期編制估算、概算單位技術(shù)指標，每兩個月根據(jù)實際情況進行適當?shù)男拚ＴO(shè)計單位在編制項目估算、概算時可以借鑒采用；中介機構(gòu)在評估項目估算、概算時可以作為參考，進行對比分析；也可以作為項目審批部門進行估算、概算批復(fù)的參考依據(jù)。3、強化招投標管理。政府投資項目從方案設(shè)計開始，勘察、監(jiān)理、施工、材料設(shè)備采購各個環(huán)節(jié)必須百分之百面向全社會公開招標。建設(shè)項目招標信息必須在規(guī)定的報紙及網(wǎng)站上公布，準入條件、工程進展、資金撥付等信息也應(yīng)及時在網(wǎng)上公開。招標必須嚴格按照初步設(shè)計的批準內(nèi)容進行，標底價（指導(dǎo)價）編制必須控制在批準的概算之內(nèi)，凡超過的必須由項目審批主管部門批準。同時要提高標底的編制質(zhì)量，保證標底價與決算價的銜接。所有參與投標的企業(yè)，必須簽訂人員、設(shè)備承諾書，施工中所承諾的人員、設(shè)備必須到位，否則給予嚴厲的經(jīng)濟處罰直至取消中標承包資格。加強招投標的監(jiān)管力度，克服在招標投標中各種不正當行為，發(fā)現(xiàn)問題，必須嚴肅查處。4、完善監(jiān)理制度。監(jiān)理單位依照法律法規(guī)、有關(guān)技術(shù)標準、設(shè)計文件和建筑工程承包合同，對項目實施監(jiān)督。對項目實施過程中，擅自提高建設(shè)標準、擴大建設(shè)規(guī)模、改變建設(shè)方案的行為，監(jiān)理單位要及時制止或上報有關(guān)主管部門。對于不履行監(jiān)理職能的單位，視情況給予勸戒或限制其承擔政府投資項目的監(jiān)理任務(wù)，并建議有關(guān)資質(zhì)管理部門給予相應(yīng)處罰。5、加強中介機構(gòu)管理。對中介機構(gòu)提供的設(shè)計、預(yù)算、決算等咨詢成果加強監(jiān)管和約束。引入比較評審制度、二次復(fù)審制度和造價控制懲罰機制，即將同一個項目委托兩家及以上的評估單位進行評審，評審結(jié)構(gòu)進行比較，或?qū)⒌谝淮巫稍冊u估結(jié)果再委托其他評估機構(gòu)進行復(fù)審，通過比較或復(fù)審檢查，對服務(wù)質(zhì)量不達標的中介機構(gòu)，不僅要部分或全部扣除服務(wù)費，而且要給予降低其業(yè)務(wù)考核成績的處罰，對于嚴重不負責(zé)任或工作質(zhì)量很差的中介機構(gòu)，禁止其承擔本市范圍內(nèi)的政府投資項目建設(shè)任務(wù)等。把中介機構(gòu)的收入乃至生存與其提供的服務(wù)質(zhì)量連在一起，繃緊“不干沒業(yè)績，干了有風(fēng)險”這根弦，促使他們不斷加強自身修養(yǎng)，提高服務(wù)質(zhì)量。6、建立后評價制度。