政府購買服務.doc

.政府向社會力量購買服務，就是通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。當前和今后一個時期，大力推進政府購買服務是貫徹落實中共十八屆三中全會精神的一項重要任務。2016年，我縣出臺了邵東縣政府購買服務管理暫行辦法和2016年邵東縣本級政府購買服務指導目錄。由于我縣推行政府向社會力量購買服務時間不長，積累的經(jīng)驗不多，制度設計及實際操作都不是十分成熟。因此，我縣審計局把政府購買服務作為今年審計的一個重點，下面以我縣政府組織的資產(chǎn)清查服務為例，就審計發(fā)現(xiàn)的有關問題進行探討，并提出對策建議。一、存在的問題1、服務購買未按規(guī)定進行政府采購。對2016年全縣行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查核實，我縣某辦公室委托2家會計師事務所對資產(chǎn)清查結果進行審計，但未按規(guī)定進行政府采購，該辦向2家本縣境內的會計師事務所進行詢價，同時又全部選擇這2家，實際上是通過協(xié)商確定服務單位和服務費。2、服務質量監(jiān)管制度不完善。目前政府向社會組織購買公共服務的評價和監(jiān)督機制都不完善，甚至還處于缺失狀態(tài)。財政部門作為會計師事務所業(yè)務的監(jiān)管單位，對會計師事務所的業(yè)務負有指導和檢查的責任。但在資產(chǎn)清查審計業(yè)務上，存在違規(guī)壓低收費標準的現(xiàn)象，服務單位為實現(xiàn)得潤最大化，導致本次資產(chǎn)審計業(yè)務可能會流于形式，影響審計質量，增加審計風險。審計業(yè)務約定書明確審計費用在1000-2500元之間，明顯低于開展此次審計業(yè)務的收費標準，如某單位資產(chǎn)15億元，按湖南省財政物價確定的收費標準定價，應收取審計費61500元，實際收取2500元。3、績效評價體系不健全。政府作為出資者向社會力量購買公共服務，并未對完成的服務項目進行風險評估和績效評價。二、完善政府購買服務的對策建議1、健全政府采購機制。規(guī)范政府部門權力，讓政府部門的權力實行陽光操作，增強購買服務政府采購過程的透明性和公開性，實行社會公眾、審計部門、監(jiān)察部門對招投標的全過程監(jiān)督。2、健全動態(tài)監(jiān)控機制。事前應注重前期工作，從需求、組織資質評估兩個方面來確定購買項目內容以及向哪一等級的社會組織購買服務；事中注重過程考察，以政府部門抽查、媒體監(jiān)督、社會公眾意見反饋、服務組織自律性評估等多種方式進行評估，確保社會組織按照協(xié)議規(guī)定執(zhí)行；事后注重評估，由政府主管部門或委托第三方評估機構依照合同規(guī)定與評估標準，對項目實施情況進行評估，確保實現(xiàn)協(xié)議要求，根據(jù)評估結果建立社會組織誠信與履約情況數(shù)據(jù)庫，作為此后政府購買服務的參考依據(jù)。3、健全科學的評估體系?？茖W設計涵蓋服務供應方的資質、服務質量、服務計量、服務成效等多個維度的評估指標體系。十八屆三中全會決定指出，要推進政府購買公共文化服務。中辦國辦發(fā)布的關于加快構架現(xiàn)代公共文化服務體系的意見提出，要擴大政府購買公共文化服務。政府購買公共文化服務作為轉變政府職能、推動政府管理創(chuàng)新的一項重大改革，正越來越多地運用于公共文化服務領域。由于政府購買公共文化服務是新生事物，在實踐中還有許多問題需要探討，相關制度和政策也要逐步完善。一、政府購買公共文化服務存在的問題目前，我國政府購買公共文化服務主要存在以下六個方面的問題：1.缺乏可持續(xù)的財政支持。在目前的財政投入體制下，中央財政資金投入時，通常要求地方有配套資金，但地方財政配套資金往往不能充分足額到位，同時，各文化主管部門往往把財政資金局限在自身主管的事業(yè)單位和機構上，造成財政資金整體使用效率不高。另一方面，我國絕大多數(shù)地方政府未將購買公共文化服務資金納入改革財政體制，多數(shù)依賴于專項業(yè)務資金、預算外資金和由政府支配的社會捐助等。缺乏可持續(xù)的財政支持，制約了政府購買公共文化服務作為一種創(chuàng)新的社會治理機制有效運作。2.缺乏相關的法律保障。2003年實施的中華人民共和國政府采購法，雖然規(guī)定政府采購范圍包括貨物、工程和服務，但其中的“服務”是指滿足政府本身的后勤服務，并沒有對政府購買所需的公共文化服務作明確的規(guī)定。此外，由于法律保障體系不完善，一些地方政府不能從根本上區(qū)分社會組織與企業(yè)，而是把社會組織看作是企業(yè)來進行要求和管理。這無論是對政府購買公共文化服務大規(guī)模的實施，還是對于社會組織的發(fā)展與完善都是一個很大的制約。3.購買行為內部化。在我國，相當一部分社會組織實際上是由購買公共文化服務的地方政府發(fā)起或主導成立的，其本身并非獨立的社會組織，而是依附于政府部門，甚至有一部分社會組織是因為購買需要而專門成立的。這一是導致購買行為內部化，社會組織成為政府部門的下屬機構，由此造成公共文化服務費用如何支付、資金透明度、服務質量以及評估與監(jiān)督等一系列的問題。二是政府與社會組織雙方之間契約關系往往流于形式，在實際運行中缺乏約束力，從而使得政府購買公共文化服務的行為達不到理想的效果。4.購買流程有缺陷。主要表現(xiàn)為：一是公開性不夠。政府購買的公共財政預算透明度有待進一步提高，有些地方政府在購買公共文化服務時，名義上是公開招標，實際是暗箱操作。二是競爭性不夠。由于參與政府購買公共文化服務的社會組織數(shù)量很少，形成不了競爭的格局等原因，導致現(xiàn)實中的情況是某些地方的政府并沒有使用這種方式購買公共服務。三是標準不統(tǒng)一。對于即將承接服務的社會組織，政府在選擇標準上并沒有統(tǒng)一，存在較大的隨意性。5.監(jiān)管機制與評價體系不完善。政府購買公共文化服務，只是公共服務提供方式的轉變，并不意味著政府公共文化服務責任的轉移。目前我國的政府購買公共文化服務，許多既缺乏事前的市場化競爭機制，又缺乏事中的有效監(jiān)督和管理以及事后的對公共文化服務供應質量的有效評價。同時又缺乏科學的評估體系，評估主體多以政府官員或專家學者為主、而作為服務的接受者，社會公眾少有參與的機會，由此影響評估結果的客觀性和公正性：各類指標的權重配比缺乏科學測算;評估流程效率低下且缺乏組織機構的有力保障等。6.存在尋租現(xiàn)象。招標作為政府選擇承包商的主要方式，其目的是幫助政府更快的選擇到最優(yōu)的承包商。但由哪一個承包商來提供公共文化服務的權力還是掌握在政府部門手中。而政府部門在選擇承包商的過程中，往往更傾向于“最聽話”的而不是“最優(yōu)惠”、“最有實力”的，這為政府官員的徇私舞弊提供了便利。二、完善政府向社會力量購買公共文化服務的建議政府購買公共文化服務，本質上是一種財政性資金的轉移支付方式，其核心是提高財政資金使用效率，優(yōu)化公共文化服務提供質量。應采取以下措施完善政府向社會力量購買公共文化服務。1.完善政府購買公共文化服務的操作流程。公共文化服務的購買流程是否科學合理，關系到公共文化服務購買最終結果的好壞。完善購買流程包括：制定詳盡的購買計劃，發(fā)布信息;公開招標,簽訂合同;對項目實施要進行監(jiān)督管理;對項目實施結果進行評估。譬如，上海市浦東新區(qū)探索形成“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型政府提供公共文化服務方式。一是建立了政府購買公共文化服務制度，明確了購買公共文化服務的相關內容：二是實現(xiàn)預算管理，將購買公共文化服務的費用納入預算;三是強化契約式管理，政府和社會組織的責任、義務以及服務要求，全部在合同中體現(xiàn);四是建立評估機制和規(guī)則，委托第三方的專業(yè)機構，對社會組織做到項目合作前有資質審查，合作過程中有跟蹤了解，在合作完成后有社會績效評估。2.建立多元化的供給格局。清晰地界定政府、市場和社會組織各自的職能范圍。通過購買公共文化服務建立起政府主導、社會參與、市場機制靈活的多元化的供給格局。浙江是中我國較早探索政府購買服務的省份之一，經(jīng)過十多年的探索，逐漸總結出浙江政府購買服務的四種具體供給模式，即功能型購買、項目型購買、補缺型購買和期許型購買，收到了很好的效果。3.改革我國財政預算和支出管理制度。我國現(xiàn)行的政府預算收支分類手冊不能適應推進政府購買公共文化服務的需要，其預算分類的方法不能全面反映出政府購買公共文化服務的實際情況，更沒有政府購買公共文化服務的專門性預算。因此，調整和細化政府預算收支的分類，將“商品和服務類” 支出分為二個平行支出類，即“商品類”支出和“服務類”支出。同時，強化購買公共文化服務與財政支出制度的銜接，處理好中央預算和地方預算、總預算和部門預算的銜接。只有完善了賬戶管理制度、集中支付制度、稽查監(jiān)督制度才能確保購買公共文化服務的政策功能得以實現(xiàn)。4.設置購買公共文化服務財政專項資金賬戶。一是設立政府購買公共文化服務專項科目，列入年度財政預算，實行預算式管理，確保政府購買公共文化服務制度化、持續(xù)化、常態(tài)化。二是探索政府購買公共文化服務財政專戶統(tǒng)籌管理模式。三是將列入政府購買公共文化服務項目庫的項目，按照項目發(fā)展特點和發(fā)展周期，劃分為常年型和項目型兩類;對臨時新增的或短期的項目型公共文化服務項目，一年一采購，以確保公共服務的有序性和延續(xù)性。把公共文化服務購買納入公共財政預算，既可以規(guī)范支付的標準和程序，又有利于對公共文化服務購買的監(jiān)督和評估，還可以從整體上推進公共文化服務體系建設。5.建立和完善政府購買公共文化服務法律體系。一是要對政府采購法進行重新修訂，要將政府向社會組織購買公共文化服務的有些相關內容寫進政府采購法;二是要根據(jù)實施情況進一步調整、修訂有關法律法規(guī)，并根據(jù)新情況新形勢制定新的法律法規(guī)，來充實購買服務相關法律，比如修改合同法中不適應目前新情況的條例等。尤其是需要對有關國家財政和稅收法律進行調整和修訂，明確和制定社會組織生產(chǎn)和提供公共文化服務可以使用的公共財政法律和稅收法律等。一、存在的問題我國開展政府向社會力量購買服務是近年來的事，一些地方立足實際，在政府購買公共服務方面進行了積極的、漸進式的探索，涉及社區(qū)服務、社會管理、醫(yī)療救助、技能培訓等許多領域，取得了良好的社會效益。但由于各地情況不一、沒有一套較為科學、成熟的理論實踐體系，政府向社會力量購買服務還面臨諸多困難和問題。1、認識不到位。政府購買服務是一種新型的公共服務供給方式，購買主體和承接主體是平等自愿的關系。但是，一些政府對其重要性認識不充分，對己有利的事情不愿交出去，反之則想甩包袱推責任。購買服務須引入評價機制，要變“政府配餐”為“百姓點菜”，但一些改革會造成權力資源減少，出現(xiàn)服務“真空”或監(jiān)管失職，對其職責尚未進行細致梳理，對哪些屬于公共服務，哪些公共服務應通過購買方式解決，尚未作出明晰界定，或者把應該推向市場的事項變換方式仍由政府承擔。2、公共服務購買尚未納入政府采購范圍。從全國角度來看，尚未出臺全國統(tǒng)一的政府向社會組織購買服務等鼓勵社會組織發(fā)展的相關性指導文件，從業(yè)務主管單位層面看，各地對項目選擇的原則、標準、條件都不統(tǒng)一，政府購買什么類型的服務項目、購買多少、怎么購買等都還存在一定的隨意性，缺乏完善的項目選擇機制；購買服務的招投標機制有待規(guī)范，公開、公正的招投標信息發(fā)布制度，嚴格的投標方資格審查制度以及招投標的方式、程序和評估規(guī)則都需要進一步完善。再從資金保障機制來看，政府購買服務的項目資金沒有列入財政預算，政府各部門之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調的意見和行動，購買服務的資金缺乏“剛性”。3、實施運作機制不完善。政府購買公共服務的資金預算公開，透明度有待提高。購買過程缺乏公開性和競爭性，選擇標準不明確。由于受到主觀和客觀因素的影響和制約，一些地方政府并沒有嚴格按照有關規(guī)定和程序，通過公開招標、通過政府采購方式來選擇公共服務的承接者。他們很多是通過私下協(xié)商，或者是根據(jù)以往的經(jīng)驗和社會組織的知名度來決定將公共服務生產(chǎn)的任務交給誰。造成這種局面的原因，一方面是由于參與政府購買公共服務競標的社會組織數(shù)量較少，而且有些社會組織實力較弱，不具備互相競爭的客觀條件；另一方面是由于政府尚未建立能夠確保公開、公平競爭招標的公共服務購買制度。4、社會組織自身建設的能力滯后。由于受到傳統(tǒng)體制的影響，我國社會組織發(fā)展仍然比較滯后。從有能力承接政府委托服務項目的社會組織數(shù)量來看，明顯不能滿足現(xiàn)實的要求。現(xiàn)有的社會組織也存在人員少，缺乏專業(yè)人才、經(jīng)營管理人員；缺乏科學管理經(jīng)驗；缺乏開拓性、靈活性和創(chuàng)新精神，難以承接較為復雜、對即將到來的政府購買心有余而力不足，無法承接所有政府購買服務的內容。社會組織發(fā)育不成熟與承接能力不足，成為制約政府購買服務的重要因素。5、監(jiān)管制度不完善。目前我國很多地方政府向社會組織購買公共服務的評價和監(jiān)督機制都不完善，甚至還處于缺失狀態(tài)。特別是當在服務提供過程中遇到某些技術問題時，由于專業(yè)人才的缺失，政府更無法對其進行有效的監(jiān)管。此外，在現(xiàn)有體制下，監(jiān)管的權力較為分散，很多部門都具有這項權力，而這些部門往往又和一些社會組織存在著千絲萬縷的聯(lián)系。這種復雜的利益關系使監(jiān)管很難得到有效執(zhí)行。評價、監(jiān)督機制的不完善容易產(chǎn)生尋租、腐敗等不良現(xiàn)象，這嚴重影響了政府購買公共服務的質量和效果，使其大打折扣。二、完善政府購買服務的政策建議政府向社會力量購買服務是“十八大”后提出的，社會組織購買公共服務作為政府提供公共服務的一種新理念、新機制和新方法，對于加快行政管理體制、社會管理體制改革，建設服務型、效能型政府，更好地發(fā)揮政府的職能作用有著積極的意義。為此，必須在完善運行機制、保障機制、拓展服務范圍等方面有所突破。（一）加大宣傳力度。一方面提高認識，通過座談、研討會、培訓班、專家講座、考察學習等方式，加大對政府購買社工服務基本理論知識的宣傳教育；另一方面，提高廣大群眾對社工服務的認同度和參與度。充分利用政府網(wǎng)站、廣播電視等媒體，以及各村宣傳欄、主要干道站牌，高速路口廣告牌等，深入宣傳社會組織購買公共服務的理念、功能、服務內容、服務范圍等，不斷提高社會對政府購買服務的認識，激發(fā)社會有力量的組織參與服務建設。(二)明確政府購買公共服務的范圍。除法律法規(guī)另有規(guī)定，或涉及國家安全、保密事項以及司法審判、行政決策、行政許可、行政審批、行政執(zhí)法、行政強制等事項外均應納入政府購買公共服務范圍。主要有六個方面：一是基本公共服務。包括教育、衛(wèi)生、文化、體育、公共交通、住房保障、公共就業(yè)等領域。二是社會事務服務，包括社區(qū)事務、社會養(yǎng)老、扶殘助殘、社會救助、法律援助、社工服務、救災救助、人民調解、社區(qū)矯正、公益服務、宣傳培訓等社會服務事項。三是行業(yè)管理與協(xié)調，包括資格認定、行業(yè)準入、咨詢服務、行業(yè)投訴等事項。四是技術服務，包括行業(yè)規(guī)劃、科研、調查、統(tǒng)計分析，社會審計、資產(chǎn)評估、信息化服務等事項。五是政府履職所需的輔助性服務，包括課題調研、項目可研、法律服務、會議展覽、項目評估、績效評價、工程服務等事項。六是勞務服務，包括園林綠化養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔、市政維護、公廁管理、路燈管理、停車管理等事項。（三）探索拓寬社會組織服務內容。從現(xiàn)狀來看，政府購買社會組織公益服務項目主要體現(xiàn)在服務民生類，包括扶貧救助、扶老助殘、醫(yī)療衛(wèi)生、文教科普、婦幼保護、服務“三農(nóng)”、法律援助、支教助學、生態(tài)環(huán)境、促進就業(yè)、擁軍優(yōu)屬等公益服務項目。而社會組織在參與社會管理和社會建設中開展的流動人口管理、社會矛盾調解、社會綜合治理、應急救援、消防安全、公共安全等方面的公益服務項目，則明顯滯后。因此，要深入挖掘政府購買服務項目，充分調動社會組織積極性，以實現(xiàn)提高政府服務效能、節(jié)約服務成本以及社會組織能量有效釋放的雙贏局面。（四）健全政府向社會組織購買公共服務的運作機制。建立健全政府向社會力量購買服務運行機制是確保建設服務型、效能型政府的關鍵，是確保政府向社會力量購買服務良性發(fā)展的保證。1.健全需求調查機制。將需求調查納入到政府購買的流程之中，作為購買的先決環(huán)節(jié)。在購買之前，要進行大規(guī)模的需求調查，收集民情民意，把群眾滿意度作為我們購買服務的出發(fā)點和落腳點，需求信息收集也可以建立在已有公共服務購買績效評估結果的基礎上，重點考慮評估中群眾滿意程度和范圍。2健全目錄篩選機制。研究制定公共服務購買項目篩選標準，據(jù)此篩選出確實是公共服務類別、績效容易評估、政府容易管理、群眾需求強烈且購買者之間具有競爭性的服務項目。明確具備資質條件承接政府轉移職能和購買服務的社會組織目錄。可以成立由公眾、專家學者、社會組織以及財政部門等代表組成的篩選委員會和專家?guī)?，通過網(wǎng)絡異地分散篩選、最終確定目錄并向社會發(fā)布。3健全招投標（政府采購）機制。規(guī)范政府部門權力，讓政府部門的權力實行陽光操作，將評標交給獨立的專家組。擴大專家組的范圍，對社會組織的標書進行匿名處理，由分散在全國不同地方的專家通過網(wǎng)絡平臺進行遠程異地匿名評標。增強購買服務招投標（政府采購）過程的透明性和公開性，實行社會公眾、審計部門、監(jiān)察和紀檢部門對招投標的全過程參與。將招投標篩選出來的購買服務項目及時向社會公示，在規(guī)定的期限內無人提出異議，政府部門方可與相關的社會組織簽訂購買合同。4健全動態(tài)監(jiān)控機制。對申請、招標、實施、結項、評估、反饋等一系列具體環(huán)節(jié)都制定實時動態(tài)的管理辦法，明確相應的監(jiān)管部門，形成從準入到履行合同到退出的實時動態(tài)監(jiān)管體系。事前應注重前饋工作，從需求、組織資質評估兩個方面來確定購買項目內容以及向哪一等級的社會組織購買服務；事中注重過程考察，以政府部門抽查、媒體監(jiān)督、社會公眾意見反饋、服務組織自律性評估等多種方式進行評估，確保社會組織按照協(xié)議規(guī)定執(zhí)行；事后注重評估，由政府主管部門或委托第三方評估機構依照合同規(guī)定與評估標準，對項目實施情況進行評估，確保實現(xiàn)協(xié)議要求，根據(jù)評估結果建立社會組織誠信與履約情況數(shù)據(jù)庫，作為此后政府購買服務的參考依據(jù)。5.健全科學的評估體系。確立公眾、第三方評估機構和政府或其代表的評估主體地位，并合理確定不同主體在評估中的權重。科學設計涵蓋服務供應方的資質、服務質量、服務計量、服務成效等多個維度的評估指標體系。建立基于評估結果的約束激勵機制，對于評估結果優(yōu)秀的社會組織，可以給予一定形式的經(jīng)費資助或其他獎勵形式，對于評估結果差的社會組織，有權要求其限期改善服務質量，或者中止其承擔的政府購買公共服務任務，嚴重的可以取消其從事公共服務的資格。6.健全風險防范和規(guī)避機制。強化政府的公共責任意識，建立相應的行政問責機制，當社會組織提供的服務達不到既定標準時，不僅要追究社會組織的責任，也要追究政府相關部門的責任。建立應急預案及實施機制，在社會組織不履行協(xié)議或實在無能力履行協(xié)議的情況出現(xiàn)時，有適當?shù)姆桨附鉀Q，由此造成的損失，要追究社會組織的違約責任，并追回公共財政資金。（五）完善政府向社會組織購買公共服務的保障措施。為推進政府向社會力量購買服務工作向縱深發(fā)展，還要在法制建設、組織、經(jīng)費保障上有所突破。1.完善法制保障。依法規(guī)范政府向社會組織購買公共服務工作，明確把“公共服務”納入政府集中采購目錄，將采購范圍從行政機關的后勤服務擴展到面向公眾的“公共服務”。明確社會組織的供應商地位，改變政府采購供應商范圍只局限于私人部門或營利組織的局面。完善購買過程，規(guī)范購買流程，對購買的范圍和程序、經(jīng)費保障、解決爭議的途徑等作出明確規(guī)定。完善相關的政策規(guī)定，包括供應商準入資質、績效評估、監(jiān)督管理、信息公開等制定統(tǒng)一明確的可操作規(guī)范。待條件成熟后，也可以把財政“以錢養(yǎng)事”、“以獎代補”、“美麗鄉(xiāng)村”、“科技推廣”等涉農(nóng)涉企資金整合到購買公共服務當中。2.加強組織保障。財政、機構編制、發(fā)展改革、民政、人社、衛(wèi)計、監(jiān)察、審計等相關部門應明確職責分工，并建立跨部門的工作協(xié)調機制。財政部門負責建立健全政府向社會組織購買服務制度，制訂政府向社會組織購買服務目錄，